22 de Julio de 2018
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Colección: Tendencias para un futuro común
Autor: Noel F. McGinn
Título: Hacia la cooperación internacional en educación para la integración de las Américas

Otros enfoques a la cooperación internacional en educación

La cooperación internacional en las Américas continuará, durante un cierto tiempo, exigiendo ayuda y asistencia de los países más ricos a los más pobres y procedentes de otras regiones del mundo. Lo que se propone a continuación son formas de organizar y dirigir esa ayuda para coadyuvar a una mayor colaboración en educación entre los países de las Américas. Esta iniciativa deberá satisfacer los siguientes criterios:
  • una mayor capacidad de satisfacer objetivos nacionales (por ejemplo, de acceso, eficiencia, calidad, etc.) en todos los países y simultáneamente
  • una mayor diferenciación (en estructura, método y contenido) entre los países, de conformidad con las ambiciones nacionales.
Para esto se requiere minimizar la aplicación de soluciones “universales” desarrolladas fuera de la región y un mayor esfuerzo para desarrollar enfoques basados en distintos contextos dentro y entre los países.

Dado que ninguno de los países de la región ha avanzado mucho en la transformación de sus sistemas educativos para acatar el nuevo paradigma de desarrollo, esta tarea puede y debe realizarse en colaboración en muchos países a la vez.

Las propuestas que se incluyen a continuación incluyen elementos que tienen por objeto:

1. Incrementar el rango de opciones de política entre las que puedan escoger los gobiernos (y las comunidades nacionales y regionales).
2. Desvincular el financiamiento de los organismos bilaterales y multilaterales de asistencia del proceso de identificación de opciones de política;
3. Incrementar la variedad de partes interesadas que participan en el proceso de formulación de políticas y toma de decisiones.

Las propuestas procuran reducir el control externo de las políticas que resultan de la mayoría de los perfiles actuales de cooperación internacional, y maximizar la calidad y la efectividad de las políticas nacionales de educación.

1.
Incrementar la variedad de opciones de política Tres enfoques

a. En primer lugar, los organismos internacionales pueden alentar a sus propios funcionarios a que desarrollen otras perspectivas sobre educación y sobre la manera en que deberá impartirse. Esto puede lograrse creando un grupo autónomo que sea responsable de la investigación en materia de política. Esta desvinculación proporcionaría personal de asistencia técnica con acceso a la investigación no limitada por el paradigma dominante de la organización. Por ejemplo, en Canadá, el Centro Internacional de Investigación sobre el Desarrollo encarga las investigaciones sobre análisis político y el desarrollo en general, en tanto que el análisis específico sobre los detalles de un proyecto dado es financiado por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA). En Alemania, un organismo se ocupa de la capacitación y del desarrollo de capacidad institucional en tanto que otro financia proyectos de asistencia técnica.

Los organismos tales como el Banco Mundial son suficientemente grandes como para desarrollar, dentro de ellos, centros con nuevas corrientes de pensamiento sobre la educación que cuestionen el modelo existente de escolaridad y los conceptos convencionales sobre la manera en que la educación contribuye al desarrollo. Actualmente, el Banco Mundial inició una reestructuración masiva que crea “servicios de asesoramiento” sectorial que dota a las unidades que son directamente responsables de los préstamos de conocimientos sobre las distintas opciones de políticas que se han puesto a prueba en distintos países. El Servicio de  Asesoría en Educación del Banco está desarrollando un Sistema de Gestión de los Conocimientos sobre Educación que incluye conocimientos acerca de las innovaciones en la práctica educacional en todo el mundo. Este servicio es responsable de captar y organizar los datos que se incluyen en el Sistema de Gestión de los Conocimientos sobre Educación. Otros organismos, como el BID, están desarrollando sistemas similares que tienen por objeto facilitar la transferencia de información entre bases de datos.

b. En segundo lugar, los organismos internacionales de asistencia pueden ampliar su financiamiento de la investigación para evaluar el costo y la efectividad de los nuevos enfoques educativos. En las Américas se está llevando una amplia variedad de experimentos; prácticamente todos los países han iniciado algún tipo de innovación de gran envergadura, y algunos países están probando constantemente nuevos programas educativos. La mayoría de estos experimentos nunca fueron evaluados; el conocimiento adquirido a través de su éxito o fracaso se pierde, y en ocasiones se repiten los mismos fracasos en otros lugares y otros momentos.

Es muy probable que los organismos internacionales de asistencia no estén en buena posición para captar el conocimiento de todos, ni siquiera de la mayoría de los experimentos que están teniendo lugar en las Américas. Muchas de las innovaciones se realizan en el ámbito privado o, si corresponden al campo de la educación pública, no están aprobadas ni financiadas por los ministerios centrales. Muchas de ellas no están organizadas como para producir los datos cuantitativos que requieren los organismos. Sus resultados rara vez se documentan, ni siquiera en informes internos. Los centros nacionales de investigación están en mejores condiciones para captar este conocimiento más “fugitivo”, pero actualmente carecen de recursos financieros para hacerlo. El financiamiento que otorgan los organismos a las actividades realizadas por universidades en centros independientes de investigación tiene también la singular ventaja de facilitar el desarrollo y el mantenimiento de otras perspectivas, lo que no es tan fácil dentro de un organismo.

c. Tercero, el desarrollo de la capacidad nacional autónoma para la toma de decisiones puede convertirse en un objetivo primario de todos los proyectos educativos. La participación nacional en la toma de decisiones será máxima cuando los conocimientos se producen a nivel nacional. El conocimiento producido localmente no sólo es más barato que el que producen los investigadores extranjeros, sino que puede ser mucho más pertinente dados los valores y las realidades políticas nacionales. Casi todos los países cuentan con alguna capacidad de investigación en educación, aunque en muchos países es limitada en volumen y calidad. Con el transcurso del tiempo, este problema podría corregirse si se cambia el enfoque, abandonando el financiamiento de la investigación generada por los organismos y la dependencia de los investigadores extranjeros y  se adopta una investigación generada a nivel nacional31.

2. Desvinculación entre el financiamiento de la asistencia  y la selección de políticas

La lógica que sustenta la condicionalidad es un deseo razonable de los organismos internacionales de asistencia de asegurar que los fondos se destinen a fines apropiados. Los organismos exigen alguna manera de asegurar que los gobiernos cumplirán con los acuerdos celebrados. Lamentablemente, el hecho de exigir a los países que lleven a cabo políticas impuestas por los organismos de asistencia contribuye a un mayor debilitamiento de los Estados beneficiarios. La participación continua de los organismos internacionales en la toma de decisiones nacionales perpetúa la dependencia y debilita a las instituciones públicas. Sin gobiernos competentes, las instituciones democráticas no prosperan y continúa el ciclo de deterioro (Stokke, 1996).

Lo que se requiere es alguna manera de proporcionar asistencia internacional para la educación, en tanto se exige a los gobiernos nacionales y a las organizaciones de la sociedad civil que desarrollen y demuestren responsabilidad moral y financiera. A continuación se enumeran las características que debería tener la asistencia internacional:

1) contribuir a incrementar la legitimidad de las instituciones públicas;
2) establecer una relación de confianza entre los organismos y los beneficiarios.
3) poner los fondos a disposición de organizaciones locales y nacionales, y
4 ) reducir el control que los organismos se sienten obligados a ejercer en la preparación e implementación de los proyectos.

Tres maneras de desarrollar capacidad institucional, nacional y regional

Coordinación de la asistencia. El número de organizaciones que procura proporcionar asistencia a la educación en las Américas es elevado, aunque el BID y el Banco Mundial son los que suministran la mayor proporción del financiamiento. Cada organismo impone exigencias a los gobiernos, de tiempo e información, y a menudo compiten con otros por la atención potencial del país beneficiario. Existe una considerable duplicación de esfuerzos en la identificación de oportunidades para brindar asistencia y en el diseño de proyectos. Los organismos a menudo discuten entre ellos la conveniencia de la coordinación que se ha logrado durante algunos breves períodos, en ciertos países y entre algunos organismos. No obstante, en las Américas, la coordinación de la asistencia es más la excepción que la regla.

La coordinación puede adoptar varias formas. Por ejemplo, el  Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE organiza ocasionalmente campañas a nivel mundial y proporciona directrices para los organismos multilaterales y bilaterales de asistencia. La Declaración de Jomtien sobre Educación para Todos es otro ejemplo de un acuerdo a nivel mundial sobre los tipos de asistencia de mayor importancia. También pueden realizarse campañas o establecerse definiciones generales de problemas a nivel regional. Por ejemplo, la Unión Europea elaboró un documento de posición sobre la asistencia para fines de educación. En ocasiones, los organismos se reúnen en torno a un solo proyecto nacional (Kaluba y Williams, 1999).

Reviste particular interés la Asociación para el Desarrollo de la Educación en Africa (ADEA), que reúne organismos multilaterales, bilaterales y no gubernamentales. La ADEA comenzó como una entidad llamada Donantes para la Educación Africana en 1998 y originalmente los gobiernos del continente manifestaron cierta inquietud porque la consideraban un “club de donantes”. No obstante, con el transcurso del tiempo, los países comenzaron a participar regularmente en las reuniones de la ADEA, y de esta manera comprendieron mejor a sus países vecinos y tomaron conciencia de las limitaciones y de los métodos de las organizaciones de asistencia. Por lo menos, ocho países africanos, con la asistencia de la ADEA, se reúnen actualmente en forma regular para discutir ideas y programas para el desarrollo docente en la región. Si bien el establecimiento de la ADEA no ha dado lugar a un aumento en los flujos de asistencia hacia los países africanos, parece haber ayudado a establecer un diálogo más cooperativo entre los países (especialmente los más pequeños) y los organismos de asistencia (Kaluba y Williams, 1999). Este tipo de diálogo alienta al país beneficiario a desarrollar su propia capacidad institucional.

Contratos de desarrollo. Un segundo instrumento para desarrollar la capacidad institucional es el contrato de desarrollo, acuerdo contractual en el cual ambas partes (el donante y el beneficiario) se comprometen a realizar ciertas acciones y a cumplir ciertas obligaciones. Estos instrumentos pueden orientar la ayuda hacia una forma colaborativa de cooperación entre el organismo de asistencia y el país, pero también pueden utilizarse para establecer relaciones cooperativas entre los países. El país (organización o región) receptor podría aceptar los mismos tipos de “ajustes” y “condiciones” impuestas en las formas actuales de ayuda, en tanto el país donante promete modificar algunas de sus prácticas (por ejemplo, el reconocimiento de los títulos universitarios en el país beneficiario (Stokke, 1996). La experiencia con esta forma de ayuda es limitada, pero el modelo caracteriza algunos de los vínculos más recientes con los países y organismos europeos. El Proyecto Columbus, por ejemplo, compromete a países americanos y europeos a introducir modificaciones, pese a que los recursos fluyen desde Europa hacia América Latina.

Fondos autónomos para el desarrollo. Un tercer enfoque es el fondo independiente u autónomo para el desarrollo, administrado por entidades jurídica y políticamente independientes, que son intermediarias entre el organismo de asistencia y el beneficiario. Los fondos están organizados y monitoreados de tal manera de asegurar la rendición de cuentas financieras y recibir propuestas que compiten entre sí por el financiamiento del gobierno y de organizaciones no gubernamentales de la región o el país. Los fondos de desarrollo son financiados (preferentemente) con fuentes internas y externas, por ejemplo, por los países de las Américas, pero también por organismos internacionales y otros países. Los mecanismos de financiamiento incluyen transferencias de ingresos públicos, emisiones de bonos, swaps de deuda y asistencia convencional. En el fondo participan organismos internacionales, gobiernos y organizaciones no gubernamentales32. Su dirección está a cargo de una junta de fideicomisarios que, por disposiciones estatutarias, no pueden desempeñar ninguna actividad política. Los fondos están sujetos a un monitoreo para asegurar que se recurra a criterios profesionales en las decisiones de financiar proyectos, aunque las iniciativas son generadas por organizaciones nacionales, centrales y locales. Los organismos internacionales pueden retirar su apoyo si el fondo no cumple con lo que prescribe su carta constitutiva.

Los fondos de desarrollo no son un concepto nuevo, pero las versiones existentes padecen algunas fallas críticas. Los fondos rurales establecidos por los organismos de asistencia en los años setenta permitían a los gobiernos financiar pequeños proyectos sin pasar por los trámites burocráticos. Típicamente, estos fondos no contaban con mecanismos de supervisión y se convirtieron en instrumentos de patrocinio. La mayoría de ellos fueron abandonados. Algunas fundaciones internacionales privadas crearon contrapartidas locales, también con el propósito de financiar iniciativas locales para el desarrollo. En varios países siguen siendo activos, sobre todo en América Latina y en Asia, y aunque tienen una estructura más formal a menudo están “dominadas” por entidades locales con fines políticos. Algunos organismos de asistencia, como el PNUD y el UNICEF, también crearon fundaciones en el sector público, y pese a que a menudo tienen que rendir cuentas políticamente ante un sólo funcionario de gobierno, su operación es relativamente autónoma. El cuarto tipo de fondo es el que se estableció con el financiamiento del Banco Mundial para aliviar los efectos del ajuste estructural. Uno de los ejemplos es el Fondo Social de Bolivia (Hyden, 1995; Hyden, 1996).

La propuesta que se plantea es encontrar un fondo regional para el desarrollo de la educación en las Américas. La misión de este fondo sería estimular proyectos de colaboración en los que participen dos o más países que procuren el desarrollo de nuevas formas de educación.

3. Incrementar la variedad de los interesados que participan en la toma de decisiones

La desvinculación entre el financiamiento y la selección de políticas mediante un fondo regional de desarrollo favorecerá mucho la participación regional en el diálogo sobre la educación. Un segundo requisito es la creación de un amplio apoyo regional para las metas de la educación y los medios para lograrlas. Sabemos relativamente poco acerca de la manera de construir un consenso nacional con respecto a la educación33. Se ha hecho mucho hincapié en las decisiones de “apertura” sobre la educación a las opiniones de personas que no son educadoras (Shiefelbein y Tedesco, 1995). Se han empleado estrategias de creación de redes para intensificar el diálogo entre el sector privado y los gobiernos nacionales (Orsini, Courcelle, y Brinkerhoff, 1996) y ayudar a las universidades de los países en desarrollo a realizar investigaciones que tengan más pertinencia en materia de políticas (McGinn, 1996). También se ha analizado de qué forma puede modificarse el proceso de investigación para incrementar la participación de los interesados y generar consenso (Reimers y McGinn, 1997). Lo que aún falta es la comprensión sistemática de la forma en que deberá desarrollarse un consenso regional sobre la educación.

Uno de los enfoques directos es el de proyectos conjuntos. En varias reuniones de ministros de educación se han definido las prioridades educativas en las Américas. La Organización de los Estados Americanos publicó un plan estratégico para la cooperación solidaria para 1997-2001, en el cual se resalta el diálogo, el intercambio de información y la colaboración en siete esferas:

1. Políticas compensatorias e intersectoriales para poblaciones vulnerables.
2. Evaluación del desempeño de los sistemas.
3. Reconocimiento, profesionalización e incentivos para docentes y administradores educacionales.
4. Mejoramiento de la gestión educacional y el desarrollo institucional.
5. Mejor educación y capacitación para el trabajo.
6. Estrategias sostenibles para la educación bilingüe intercultural para la paz y la ciudadanía.
7. Utilización de tecnologías de información y comu- nicaciones.

Cada una de estas líneas de acción puede llevarse a cabo mediante esfuerzos regionales, con grandes beneficios para todos los países de las Américas. Los análisis de las experiencias en los distintos países pueden aportar una gama más completa de estrategias exitosas y no exitosas que las que podrían encontrarse en cualquier país dado. La colaboración regional permite economías de escala que no se logran cuando los países emprenden sus propios proyectos. La globalización es a la vez causa y fuente de soluciones para algunos de los problemas implícitos en las líneas de acción. La acción colaborativa a nivel regional puede contribuir a la solución de estos problemas y al enriquecimiento de las idiosincracias nacionales.

[INDICE] [Presentación] [Introducción] [Evolución de la cooperación internacional en materia de educación en las Américas] [La cooperación después del nacionalismo] [La cooperación internacional como supranacionalismo] [Cooperación para el desarrollo internacional] [Resistencia a la ayuda] [La cooperación como colaboración dentro de América Latina] [La cooperación como ajuste estructural] [Situación actual de la educación en las Américas] [Situación actual de la educación] [Resumen] [Formas actuales de cooperación internacional] [La ayuda como forma de cooperación internacional] [Variedades de ayuda] [La uniformidad como consecuencia de la ayuda] [La ayuda o asistencia de organismos bilaterales y multilaterales] [La cooperación de las empresas transnacionales] [La ayuda y la asistencia de las ONG] [La ayuda de fundaciones filantrópicas] [La ayuda por intermediación de las instituciones educativas] [La cooperación internacional en forma de colaboración] [Ejemplos de colaboración en educación superior] [Obstáculos a la colaboración internacional en la educación superior] [Ejemplos de colaboración entre organizaciones no gubernamentales] [Otros ejemplos de colaboración] [Resumen] [La globalización y la cooperación internacional] [El nuevo paradigma industrial] [Implicaciones del nuevo paradigma industrial para la educación] [El nuevo modelo de desarrollo] [Bosquejo de un nuevo paradigma de educación] [Otros enfoques a la cooperación internacional en educación] [Ejemplo de colaboración regional para desarrollar un nuevo paradigma] [Notas] [Referencias]