9 de Diciembre de 2018
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Colección: Tendencias para un futuro común
Autor: Noel F. McGinn
Título: Hacia la cooperación internacional en educación para la integración de las Américas

La ayuda o asistencia de organismos bilaterales y multilaterales

Si bien la crítica del proceso “ayuda” es de larga data (Paddock y Paddock, 1973; Tendler, 1975), hubo pocos estudios sistemáticos sobre el impacto de la ayuda en los países beneficiarios y sus sistemas educativos. En general, el análisis del impacto de la asistencia en la educación se limita a unos pocos ejemplos o países y se centra más en el proceso que en el resultado (Buchert y King, 1995; Farrell, 1994; King, 1991; King, 1992; King, 1997; Leach, 1997; Valverde, 1995). En parte esto se debe a que los organismos internacionales de asistencia en sí rara vez llevan a cabo (o no han publicado) estudios sobre las repercusiones a largo plazo de sus políticas y prácticas sobre la educación.

Existen, sin embargo, evaluaciones detalladas y sistemáticas de la ayuda en general. Algunos de estos estudios han sido patrocinados por organismos bilaterales y multilaterales (por ejemplo, Cassen, 1994); otros han sido realizados desde el exterior (Bauer, 1993; Krueger, 1993; Riddell, 1987; Stokke, 1996; Tisch y Wallace, 1994). La conclusión general de estos estudios es que la evidencia empírica con respecto a los impactos de la ayuda en las economías, políticas y culturas de los países beneficiarios es equívoca, es decir, no permite llegar a una conclusión que pueda generalizarse. La ayuda a veces “funciona” y a veces no; lo que “funciona” varía de un país a otro y de acuerdo con la definición particular de efectividad que se utilice. En algunos casos, gracias a la ayuda hubo un rápido crecimiento económico, y en otros casos esto ocurrió sin asistencia, e incluso se dieron casos en que se recibieron cantidades masivas de ayuda sin que se lograse elevar las tasas de crecimiento económicas. Las estrategias de ayuda que son efectivas en una circunstancia fracasan en otras. En ocasiones, la ayuda contribuye claramente a alguna versión del desarrollo, en otros casos la adopción de las “recomendaciones” de los organismos internacionales de asistencia ha producido los resultados negativos en el país beneficiario15.

En efecto, los organismos internacionales no son fuentes fiables para entender cuál es la mejor manera de responder a los problemas y a las oportunidades que confronta la educación. Esta falibilidad adquiere dos formas principales. En primer lugar, las posiciones en materia de política de los distintos organismos con respecto a la educación se han modificado radicalmente con el transcurso del tiempo, en ocasiones contradiciendo recomendaciones precedentes. Los organismos que comenzaron fomentando una distribución más equitativa de los recursos mediante la nuclearización de las escuelas rurales cambiaron posteriormente de idea y comenzaron a recomendar la creación de centros de excelencia. Se otorgaron préstamos y donaciones para educación técnica y vocacional a nivel secundario en algunos períodos, pero en otros se rechazaron solicitudes similares. La educación superior fue en un tiempo el objetivo primario de la asistencia, pero ahora se critica a los países por dedicar demasiados recursos a este sector. El financiamiento en bloques (donaciones o préstamos para un conjunto de proyectos) cedió el lugar al financiamiento de proyectos y actualmente se encuentra en la etapa de financiamiento sectorial.

En segundo lugar, no todas las mejoras que fomentan los organismos se han sostenido en el largo plazo. En algunos casos el país no ha podido (o no estaba dispuesto) a continuar financiándolas una vez que concluyó la asistencia. En algunos casos, los resultados no cumplieron con las expectativas y los proyectos fueron cancelados.

La falibilidad es un rasgo humano, y por consiguiente su imputación no es en sí una dura crítica de los organismos internacionales. Pero la asistencia en forma de ayuda no es un “bien gratuito”. Los préstamos para la educación concedidos a las Américas constituyen una fuente de la carga de la deuda que soportan varios países. Los créditos y donaciones en condiciones concesionarias que exigen una mayor erogación de los presupuestos ordinarios también pueden incrementar las dificultades financieras de un país.

Los errores cometidos por los organismos de asistencia pueden agruparse de la siguiente manera:

a. Errores de comisión, por ejemplo, el fomento de préstamos para actividades que no son necesarias, que no pueden ser mantenidas o que no son congruentes con los objetivos nacionales. La disponibilidad de financiamiento únicamente para ciertas políticas y prácticas definidas externamente impide que surjan soluciones propias a los problemas. Este efecto es más evidente cuando el organismo insiste en un “diálogo de política” en el cual el organismo contrata a asesores técnicos que imponen sus conceptos a los funcionarios de educación del país beneficiario16. El diálogo de política tendencioso deja de lado las soluciones locales, que a la larga son las mejores porque son contextualmente compatibles.

b. Errores de omisión, por ejemplo, no fomentar préstamos para actividades que son esenciales, que el país desea y que pueden fomentar el desarrollo.

Los organismos de desarrollo han caído en estos tipos de errores por las siguientes razones:

a. Consideran que las “prácticas óptimas” se refieren a ciertas prácticas que son las mejores en todas las circunstancias. Este tipo de error se debe a la adhesión continua a un paradigma científico que insiste en la disponibilidad y la universalidad del conocimiento exacto, y a la posición privilegiada de los “expertos” para descubrir ese conocimiento17.

Su organización burocrática intensifica los esfuerzos de especificar reglas, que si se siguen funcionarán en todas las situaciones. Los que tienen mayores conocimientos están munidos de la autoridad para tomar las decisiones finales (es decir, sin cuestionamientos); los que no son expertos no entienden, y por lo tanto no es deseable que haya transparencia en las operaciones.

b. En su mayoría, los organismos han tendido a actuar como si cada uno fuese un cartel con poderes monopólicos. Ninguno de los organismos debe rendir cuentas a los países o entidades a los que proporcionan ayuda, pero se justifican ante los otros actores similarmente distantes del lugar donde se aplica la política. Los organismos han actuado como si estuvieran obligados a establecer políticas grandiosas y a asumir una posición en todo. Los errores se han pasado por alto o se han negado, o bien se interpretaron como problemas de implementación por parte de los países que reciben la asistencia.

c. Dado el desequilibrio de poderes, hubo poco incentivos para procurar información que pudiera negar o cuestionar las prácticas actuales. Por lo tanto, ha sido difícil para los organismos aprender de sus propios errores, dondequiera que los hubiesen cometido. Una consecuencia es la minimización de la importancia de la investigación sobre las operaciones. Existen pocos estudios publicados sobre las operaciones de los organismos (Ayres, 1984; Tendler, 1975); los colegas que trabajan en estos organismos notifican solamente un pequeño número de estudios internos. Algunos de los organismos tienen departamentos de estudios, pero su labor comenta principalmente sobre lo que deberían hacer los países receptores de la asistencia, y no sobre la manera en que deberían desempeñarse los organismos.

d. La estructura de incentivos de los organismos, en tanto que burocracias, ha tendido a “desperdiciar” el capital humano que puede atraer la contratación de nuevos funcionarios. Se ofrecen atractivos salarios y prestaciones a los “mejores y más brillantes”, pero luego se les dan pocas oportunidades para reflexionar sobre sus experiencias y dialogar con colegas que no forman parte de la organización. Con el tiempo, al perder contacto con la realidad, los organismos se quedan a la zaga de las tendencias más avanzadas en educación y desarrollo18.

Esta falibilidad puede tener serias consecuencias para los clientes. La cooperación internacional como ayuda no se destina proporcionalmente a los países más pobres, ni a las regiones más pobres de los países (Stokke, 1996). La asistencia proporcionada puede no ser la que más se requiera y por lo tanto no resolverá problemas críticos ni contribuirá al mejoramiento de la educación. La asistencia tiene un alto costo directo y contribuye a la deuda de los países en desarrollo. El suministro de asistencia puede tener un alto costo de oportunidad; puede inhibir el desarrollo de la capacidad del país para resolver problemas. Este último punto es especialmente importante y será tratado con detenimiento más adelante.

[INDICE] [Presentación] [Introducción] [Evolución de la cooperación internacional en materia de educación en las Américas] [La cooperación después del nacionalismo] [La cooperación internacional como supranacionalismo] [Cooperación para el desarrollo internacional] [Resistencia a la ayuda] [La cooperación como colaboración dentro de América Latina] [La cooperación como ajuste estructural] [Situación actual de la educación en las Américas] [Situación actual de la educación] [Resumen] [Formas actuales de cooperación internacional] [La ayuda como forma de cooperación internacional] [Variedades de ayuda] [La uniformidad como consecuencia de la ayuda] [La ayuda o asistencia de organismos bilaterales y multilaterales] [La cooperación de las empresas transnacionales] [La ayuda y la asistencia de las ONG] [La ayuda de fundaciones filantrópicas] [La ayuda por intermediación de las instituciones educativas] [La cooperación internacional en forma de colaboración] [Ejemplos de colaboración en educación superior] [Obstáculos a la colaboración internacional en la educación superior] [Ejemplos de colaboración entre organizaciones no gubernamentales] [Otros ejemplos de colaboración] [Resumen] [La globalización y la cooperación internacional] [El nuevo paradigma industrial] [Implicaciones del nuevo paradigma industrial para la educación] [El nuevo modelo de desarrollo] [Bosquejo de un nuevo paradigma de educación] [Otros enfoques a la cooperación internacional en educación] [Ejemplo de colaboración regional para desarrollar un nuevo paradigma] [Notas] [Referencias]