20 de Abril de 2018
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Colección:
Revista Interamericana de Bibliografía (RIB)
Número: 1
Título: 1998

I. Introdução

A Iniciativa para as Américas, anunciada pelo Presidente George Bush no dia 27 de junho de 1990, foi a primeira proposta de estabelecimento de uma Zona de Livre Comércio no Continente. Pela primeira vez, em uma longa história em que a ajuda econômica e as questões de segurança dominaram suas relações com a América Latina, os Estados Unidos encararam os demais países do Continente como possíveis parceiros.

A EAI (Enterprise for the Americas Iniciative) respondeu a duas facetas das relações internacionais do pós-Guerra. A primeira foi a de um sentimento generalizado de que uma economia estável era saudável e a competitividade global seria uma condição essencial para a afirmação política de qualquer potência. A segunda dizia respeito à importância crescente da atratividade econômica nas relações internacionais. Os países latino-americanos, nesse sentido tornar-se-iam interessantes não somente quando apresentassem ameaça à segurança doméstica dos países ricos — e especialmente dos Estados Unidos — mas também porque seus mercados poderiam ampliar as perspectivas de expansão do comércio internacional, particularmente no âmbito interregional.

Embora a EAI tenha colocado as relações hemisféricas em um novo patamar, uma idéia consensual é de que houve uma defasagem entre o significado mais amplo da iniciativa e seus parcos resultados práticos. Três pontos dão conta dessa defasagem entre propostas e ausência de resultados concretos da EAI: 1) Além da inclusão do México no NAFTA apenas acordos-quadro foram concluídos com outros países latino-americanos, sem ter havido uma adoção de cláusula de acesso de outros países ao NAFTA; 2) A EAI destinva-se interessar sobretudo os menores países do continente; 3) A EAI adotou uma estratégia multilateral, assinando acordos-quadro com grupos regionais de países, mas o progresso nas conversações tendeu a concentrar-se apenas em negociações bilaterais.

A Administração Clinton deu um curso novo à agenda hemisférica ao convocar, para dezembro de 1994 a Cúpula das Américas, uma conferência entre os 34 Chefes de Estado e Governo eleitos democraticamente no Continente. Diferentemente da EAI, foi fixado, durante a Cúpula, um cronograma de implantação de uma Área de Livre Comércio da América (ALCA) a partir de 2005. Além de mecanismos para acompanhar a implantação da ALCA, a Cúpula das Américas aumentou, em relação a EAI, as perspectivas de cooperação hemisférica em pelo menos 3 aspectos.

Primeiramente por ter ampliado a agenda hemisférica da proposta Bush, cujos pilares restringiam-se a três áreas: comércio, investimento e dívida externa. É certo que a expansão da agenda de forma a congregar também interesses latino-americanos, ou seja, garantir acesso ao mercado norte-americano, não ocorreu sem uma certa pressão daqueles. A agenda inicial apresentada pelos Estados Unidos aos países da América Latina, poucos meses antes da Cúpula, dava ampla prioridade aos temas relacionados à segurança (tráfico de drogas e combate à corrupção) e ao desenvolvimento sustentável (educação, saúde, proteção ambiental, energia e ajuda para microempresas); ficando as questões ligadas ao comércio relagadas a menções vagas.1 Somente a partir da evidente indisposição dos Governos latino-americano para colaborar, as questões comerciais tornaram-se tema focal na Agenda da Cúpula das Américas. Embate semelhante ocorreu durante as negociações do NAFTA. Enquanto as motivações de México e Canadá eram essencialmente comerciais, para os Estados Unidos o NAFTA refletia também suas preocupações com questões de segurança.

Em segundo lugar pelo fato da Cúpula das Américas ter conseguido — o que foi avaliado por alguns como o seu maior êxito2 — estreitar as relações políticas do NAFTA com o Mercosul, e mais especificamente com o Brasil. É corrente a idéia de que os Estados Unidos vêm no Brasil um aliado político no processo de integração continental. Durante um encontro com empresários brasileiros e norte-americanos, realizado em São Paulo no dia 3 de março de 1996, o Secretário de Estado dos Estados Unidos, Warren Christopher, manifestou desejo de que o Brasil, ao lado dos Estados Unidos, tivesse uma posição de liderança no processo de criação da Área de Livre Comércio das Américas.3 “Juntos, Brasil e Estados Unidos compartilham habilidade especial para ajudar a enfrentar os desafios dentro de e entre nossas nações. Somos as maiores democracias do Novo Mundo e duas de suas três maiores economias”, afirmou o Secretário durante o evento.

Por fim a Cúpula das Américas inovou, em relação à proposta Bush, ao desviar a ênfase do processo das negociações bilaterais. Durante a Cúpula ficou acordado que o processo de integração hemisférica se daria a partir da convergência de esquemas regionais já existentes. Esse formato foi confirmado durante a “Reunião dos Ministros Responsáveis pelo Comércio”, realizada em Denver em julho de 1995, que foi um desdobramento da Cúpula das Américas. A proposta de que a ALCA seja construída a partir de esquemas parciais de integração e livro-comércio já em andamento, sem que nenhum deles seja tomado como modelo, partiu de membros do Mercosul. Na prática, esse formato refletiu os fundamentos básicos da estratégia de integração comercial do Brasil para com o Continente, cujos os princípios, conforme observou o Embaixador Sebastião do Rego Barros Neto,4 são: gradualismo e a conformação de “building blocks” sucessivos. Prós e contras podem ser apontados nos diferente esquemas possíveis de cooperação hemisférica. O esquema em que os Estados Unidos negociam “país a país” apresenta o risco, na perspectiva de países-membros do Mercosul, de que países grandes pressionem países menores para obtenção de acordos além-GATT. Por outro lado, o processo de convergência de esquemas sub-regionais é apontado como altamente complexo e de difícil realização. O processo em que a integração continental se daria a partir da expansão do NAFTA foi dificultado, especialmente após a crise financeira mexicana de 1994, pela falta de apoio político doméstico.

As bases para uma nova parceria no Continente ganharam nova perspectiva a partir da constituição definitiva do NAFTA e Mercosul, considerados pilares da integração hemisférica. O NAFTA não tem desempenhado, conforme era esperado, a função de plataforma para a integração hemisférica. A inclusão do México no acordo gerou expectativas, não concretizadas, de que o NAFTA pudesse gradualmente estender sua influência por toda a América Central, Caribe e região setentrional da América Latina.

A consolidação do Mercosul vem, por outro lado, desempenhando um papel fundamental para o êxito da integração hemisférica. A exigência de uma coordenação de macro-políticas na integração do Mercosul vem servindo como indutor para que os governos locais mantenham os processos de ajustes em curso. A necessidade de coordenação política coloca-se, salvo raras exceções, como um obstáculo adicional às oscilações abruptas em macro-políticas nacionais. Mais ainda, o Mercosul, conforme característica intrínseca dos acordos internacionais, remove da política doméstica questões específicas pertinentes a tais acordos.

Assim sendo, o Mercosul desempenha papel-chave na agenda hemisférica ao eliminar dois riscos sérios ao processo de integração. Primeiro por diminuir a volatilidade de macro-políticas em democracias plebiscitárias tais como os sistemas presidenciais no Brasil e na Argentina. Em segundo lugar por contornar a forte oposição interna nesses países às reformas liberalizantes. Ao retirar da agenda doméstica políticas pertinentes aos acordos e tratados internacionais, o Mercosul evita que programas de liberalização sejam abortados por fortes interesses domésticos.

Jamais o contexto internacional e as condições continentais, devido à consolidação democrática e ao andamento das reformas econômicas, estiveram tão propícias à cooperação hemisférica. O êxito da integração hemisférica depende, contudo, da compreensão, por parte das lideranças do Continente americano, da possibilidade de convergência de seus interesses estratégicos. Isso equivale a encarar a integração continental como condição sine que para tornar as Américas um ambiente favorável ao crescimento econômico, ao progresso social e à paz. A expectativa de um novo ciclo de crescimento econômico com estabilidade no Continente, acompanhado de um período de consolidação da democracia, oferece uma boa oportunidade para estudar vias e obstáculos à integração política e econômica regional.

O estabelecimento de relações preferenciais, tanto econômicas quanto políticas, no interior do Continente, proporcionaria aos Estados Unidos um ambiente protegido para reativar sua economia. Mesmo num cenário mais favorável após um GATT bem sucedido, alguns novos temas já incluídos nos acordos do NAFTA e entre o Canadá e os EUA ainda não foram totalmente considerados. Assim sendo, a constituição de uma Zona de Livre Comércio extensiva ao Continente deveria ser retomada, caso haja reeleição, como objetivo prioritário da Administração Clinton.

Permanecem, contudo, obstáculos a uma nova parceria no Continente americano, não apenas na dificuldade dos Estados Unidos para definir seus próprios interesses estratégicos no hemisfério, como também do lado latino-americano. A elite intelectual latino-americana, diferentemente da maioria de seus governos, continua, em grande parte, apegada ás concepções desenvolvidas durante a Guerra Fria. A proposta de um acordo de livre-comércio no Continente continua sendo considerada, por muitos, manobra diversionista, quando não ameaça a uma via independente na América Latina para o crescimento.

Neste trabalho vamos examinar os diferentes interesses dos países do Continente na construção de um espaço econômico comum, tendo como ponto de partida a realização da Cúpula das Américas e seus desdobramentos posteriores. Especial ênfase será dada às relações entre NAFTA e Mercosul, e particularmente entre dois protagonistas desses dois processos de integração, o Brasil e os EUA.