19 de Enero de 2018
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Revista Interamericana de Bibliografía (RIB)
Número: 1
Título: 1998

II. Relações Mercosul, NAFTA e a Integração Continental

Como toda questão que envolve diferentes países, a criação de uma Zona Continental de Livre Comércio nas Américas apresenta significados e atrai interesses muito distintos, conforme as características dos países envolvidos. Assim sendo, seria correto dizer que um processo de liberalização regional do comércio virá ao encontro de expectativas gerais de expansão das exportações e dos investimentos externos para a maioria dos países americanos. Entretanto, tais expectativas são muito diferenciadas conforme o tamanho das economias, sua dependência relativa com relação ao comércio exterior, especialmente o comércio regional, e o seu grau de interdependência com relação à maior potência da região, os EUA.

Se não levarmos em conta eventuais situações específicas, podemos dizer que, para os países menores e mais dependentes de exportações para a região, a integração continental significa expectativa de melhores condições de acesso ao mercado norte-americano. Dado o grau já existente de dependência do mercado regional, as concessões a serem feitas por esses países, em troca de condições mais favoráveis de acesso, são relativamente marginais. O acesso ao mercado brasileiro, por sua vez, pode representar uma atração significativa, mas secundária, seja porque não existe tradição de comércio prévia, ou porque a estrutura do comércio exportador desses países encontraria dificuldades em ocupar nichos atraentes nas importações brasileiras.

Com muito mais razão, essas condições se aplicam aos países que, seja pela proximidade geográfica, ou por compartilhar de riscos de segurança com os Estados Unidos, acrescentam dependência política e militar à dependência comercial e de investimentos. Este seria o caso dos países da América Central e Caribe e de países sul-americanos, como o Peru e a Colômbia.

Dentre esses pequenos países, relativamente dependentes do comércio regional na América do Sul e especialmente com o Brasil, o acesso simultâneo aos mercados norte-americano e brasileiro seria ideal mas, na hipótese de uma opção forçada entre os dois, a dependência desses países com relação aos Estados Unidos vai muito além dos fluxos imediatos de mercado. Sendo assim, em quaisquer circunstâncias, a tendência de tais países seria a de inclinar-se pela integração simultânea com o Brasil e com os países do NAFTA. Isso os levaria a considerar o Brasil responsável por todas as eventuais dificuldades nesse processo e por supostos prejuízos daí advindos.

Os países maiores ou com maior capacidade de autonomia são, naturalmente, cada um, um caso. Os interesses de cada um podem oscilar entre uma integração exclusiva e excludente com os Estados Unidos; uma integração simultânea, mediante um acordo único ou acordos separados com a América do Norte e o Brasil; ou, ainda, uma integração com o Brasil como second best, e na expectativa de integração futura com os Estados Unidos e Canadá. Tal oscilação depende exclusivamente de fatores conjunturais, como tem sido óbvio nos casos da Argentina e do Chile, e agora se apresenta também no caso do México.

Efetivamente, o Chile colocou, inicialmente, todas as suas fichas no acesso ao NAFTA,5 até que as dificuldades para a aprovação desse Tratado pelo Congresso americano colocasse em espera as negociações para sua futura extensão. As aproximações do Chile em direção ao Brasil e ao Mercosul, que começaram a se manifestar em seguida, foram bastante aceleradas quando, depois de recolocar o Chile na lista de acesso ao NAFTA, o Executivo americano não conseguiu obter a autorização do Congresso para o fast track, em decorrência da crise cambial mexicana. O caso da Argentina é bastante conspícuo. O governo vizinho nunca tentou esconder o fato de que considerava o Mercosul como uma etapa na direção de um acesso mais amplo aos mercados do hemisfério Norte e, particularmente, aos investimentos dos Estados Unidos. Nessa perspectiva foi desenvolvida a doutrina do realismo periférico,6 segundo a qual potências menores deveriam resignar-se a ter seu papel na economia e nas relações internacionais definido em função dos interesses e objetivos das potências globais, e ter como objetivo tirar o máximo partido do nicho assim encontrado, inclusive a preservação, dentro do maior limite possível, da própria segurança e soberania.

A verdadeira moratória no processo de expansão do NAFTA, decorrente das dificuldades para sua aprovação no congresso dos EUA, renovada em conseqüência à crise mexicana,7 reduziu as ilusões argentinas de um rápido e privilegiado acesso ao mercado e, principalmente, aos investimentos norte-americanos. Com isso, valorizou-se aos olhos portenhos a cartada do Mercosul, não mais como opção de curto, senão de médio prazo.

O sucesso do ajuste econômico promovido por Fernando Henrique Cardoso reforçou significativamente a atração representada pelo Mercosul para os argentinos. Essa atração tem sido tanto mais forte porquanto a apreciação cambial, que vem acompanhando a implantação do ajuste brasileiro, reverteu a balança comercial entre os dois países, que antes pendia para o Brasil, a favor de nossos vizinhos de além Prata.

O caso do México, mais complexo, é por isso mesmo mais significativo. O México compartilha, praticamente, de todas as condições dos demais países para buscar, na integração ao mercado norte-americano, sua primeira opção. Como os países de economia menor, é vitalmente dependente das exportações para os Estados Unidos; como os que possuem problemas comuns de segurança com a maior potência global, sua dependência política e militar impõe razões adicionais para a integração comercial e financeira; e the last, but not the least, é um país grande o bastante, e com lastro histórico suficiente, para aspirar a um papel próprio.

Esse conjunto de circunstâncias tem levado a política latino-americana do México a orientar-se de acordo com a conjuntura de modo exemplar. Até a crise cambial de dezembro de 1994, o México jogou todas as suas fichas em uma integração exclusiva e excludente ao NAFTA. Suas relações com o resto da América Latina foram rigorosamente definidas em função dessa opção prioritária.

Assim é que o México, por um lado, procurou estabelecer uma série de acordos bilaterais, nos quais figurava como portão de acesso ao NAFTA. Tanto para ele, como para os países que o seguiram nessa venture, o NAFTA era a opção prioritária e o acordo com o México indicava o reconhecimento de que a principal função de um portão é fechar, e apenas secundariamente é abrir, e de que, para os demais países, o acesso ao NAFTA ficaria para o longo prazo.

Por outro lado, com relação aos países latino-americanos que não se sentiram atraídos por sua liderança ou que não constituíam atrativos imediatos para ele, o México não manifestou qualquer disposição para respeitar seus antigos compromissos de integração, ao mesmo tempo em que manteve o diapasão da retórica latino-americana. Tal foi o caso, por exemplo, dos países da ALADI, para os quais o México jamais cogitou de estender as mesmas condições oferecidas a terceiros países sob os acordos do NAFTA, a que estava obrigado.

As condições em que foi aprovado o NAFTA no Congresso americano obrigaram a maioria dos países latino-americanos a uma revisão realista de suas expectativas de livre acesso ao mercado norte-americano. No caso do México, entretanto, reforçaram sua dupla estratégia mantida até então, de mostrar-se, diante dos suplicantes, como guardião benigno de uma porteira fechada e, dos demais, como nostálgico companheiro das jornadas de um passado findo e acabado.

Somente em decorrência do ajuste posterior à crise de dezembro de 1994 o México foi levado a revisar suas metas no que se refere à integração continental. Ainda é cedo para avaliar a extensão dessa revisão e a direção para a qual irá orientar-se, mas os avanços em direção ao Brasil mostram que o México já não coloca todas as suas fichas na integração a curto prazo com os Estados Unidos.

No que diz respeito às economias desenvolvidas, a grande motivação, que já foi a integração do México é agora, do ponto de vista de comércio e investimentos, o acesso ao mercado brasileiro. Ao Canadá, na medida em que já pagou a pior parte do preço do ajuste que lhe foi exigido para celebrar o Acordo de Livre Comércio com os Estados Unidos, não interessa, como já fora o caso com a integração do México, ficar de fora de um acordo que integre o mercado brasileiro à economia norte-americana. Afinal, o México acrescentava menos de 5% ao mercado norte-americano, e o Brasil representa 68% do mercado do resto das Américas.

É razoável pensar, entretanto que, uma vez tendo garantido o que era vital — e para tanto não hesitou em tomar a iniciativa de propor o FTA aos Estados Unidos e reivindicar sua inclusão no acordo com o México — o Canadá não tomará iniciativas nem atropelará os Estados Unidos em matéria de integração continental. É difícil imaginar o que o Brasil possa oferecer ao Canadá em troca da perda ou mesmo de uma diminuição das prerrogativas já obtidas no mercado americano.

Quanto aos Estados Unidos, suas motivações exigiriam uma análise muito mais complexa do que se pode empreender aqui. Abstração feita de seus compromissos e interesses extra-continentais, temos que distinguir, pelo menos, três tipos de objetivos externos, no âmbito do comércio e investimentos, no âmbito político e no que concerne às questões de segurança. Além disso, não é possível, sobretudo quando está no governo uma coalizão democrata, deixar de considerar as motivações determinadas pela política doméstica daquele país.

As limitações impostas pela política doméstica8 dos EUA atuam conjunturalmente contra e, permanentemente, como uma incógnita no que diz respeito a novas iniciativas de livre-comércio. O peso das coalizões protecionistas dentro de um governo democrata, assim como o peso das coalizões isolacionistas dentro de uma oposição republicana, somam-se para entravar o desenvolvimento do NAFTA e sua expansão, e para bloquear os aspectos comerciais e de investimentos da Cúpula Hemisférica. Simetricamente, a facção cosmopolita da oposição republicana e a facção neo-democrata, à qual estava ligado o presidente Clinton, somaram-se para aprovar o NAFTA no Congresso. Em ambos os casos a previsibilidade do lado para o qual penderá a balança será sempre diminuta.

Entretanto, a prevalência de motivações comerciais, econômicas e de segurança, a favor de uma política assertiva de integração do Continente, tem-se revelado um traço permanente e bi-partidário da estratégia externa do Executivo americano, desde meados do governo Bush. Embora tenha permanecido amplamente retórica, a Iniciativa para as Américas,9 lançada por esse presidente, estabeleceu uma agenda, criou uma rede de acordos-quadro com praticamente todos os países do Continente, com vistas ao estabelecimento de áreas de livre-comércio com os Estados Unidos, e levou a seu termo as negociações do NAFTA, no qual foi embutida uma cláusula de acesso visando à sua expansão.

O tema de uma área de livre-comércio englobando todo o Continente, do Alaska à Patagônia, lançado por Bush, continua sendo um tema americano, apesar das hesitações do governo Clinton e da oposição brasileira na fixação da agenda da Cúpula Hemisférica.

Os temas de segurança que mais interessam aos EUA no Continente, tráfico e imigração, avançaram muito e encontraram um quadro legítimo de resolução na esteira da Cúpula das Américas. E isto não ocorreu sem dificuldades, pois existem duas agendas de segurança10 no Continente americano, ambas marcadas mais por pressões domésticas do que determinadas por riscos externos.

Uma é a agenda dos EUA. Totalmente imunes a qualquer risco de natureza militar originado no Continente — a exceção, Cuba, quando representou risco real, repercutia, na verdade, uma agressão exógena — os Estados Unidos sentem-se vulneráveis, entretanto, a fatores sociais e culturais que os atingem a partir de seus vizinhos nas Américas.

Para responder a essa vulnerabilidade, os Estados Unidos vêm tentando obter a cooperação dos governos do Continente com o objetivo de diminuir, para os Estados Unidos, os efeitos dela provenientes. Controle de tráfico de drogas e de armamentos, limitação aos fluxos migratórios, proteção ambiental, problemas derivados da corrupção governamental, e o respectivo pano de fundo institucional, têm preenchido a agenda de negociações sobre segurança hemisférica por iniciativa americana.11 Em decorrência de mudanças de ordem doutrinária, temas associados anteriormente a riscos de segurança, tais como direitos humanos, participação popular na política nacional, políticas redistributivas, são hoje, ao contrário, positivamente avaliados pelo Executivo americano, como fatores que contribuem para garantir a segurança coletiva. Como uma espécie de agenda paralela, tais temas vêm sendo incluídos, sob a rubrica geral do “bom governo”, nas pautas hemisféricas pós-Cúpula de Miami.

A outra agenda é, em termos gerais, compartilhada pelo conjunto dos países latino-americanos, abstração feita, evidentemente, de problemas específicos de natureza doméstica ou regional. Essa agenda comum latino-americana, que no passado foi sobretudo social, é hoje especificamente econômica, para não dizer comercial. Assim como, nos anos sessenta, uma situação tida como socialmente explosiva servia de base para reivindicar ajuda para o desenvolvimento, como condição sine qua de segurança no hemisfério, o acesso ao mercado e aos investimentos americanos é encarado, hoje, como garantia do crescimento capaz de compensar a “década perdida” e salvaguardar as democracias tão arduamente reconquistadas.

As duas agendas podem ser convergentes ou divergentes, de acordo com a disposição, de ambas as partes, para estabelecer um trade-off entre ambas. Grande parte dos obstáculos para estabelecer uma agenda consensual para a cúpula de Miami, e das dificuldades que se seguiram, foi proveniente da pouca disposição inicial de países como o Brasil para discutir “bom governo” na ótica dos Estados Unidos, enquanto faltava interesse dos EUA para discutir, de imediato, comércio e investimentos.

Uma vez que uns aceitaram que discutir tráfico e corrupção podia ser um preço justo para quem quisesse também discutir acesso a mercados, e vice-versa, muita coisa começou a andar, sobretudo na área da segurança continental. Há pouco tempo, temas como tráfico de drogas e imigração eram non-starters nos foros de discussão e negociação nas Américas.12 Até agora não é sem um frio na espinha que diplomatas latino-americanos reconhecem como problema de segurança de seus países o tráfico de drogas em direção aos EUA.

Ainda é comum a idéia de que a responsabilidade pelo tráfico é do mercado comprador, o que desculparia, ou pelo menos desobrigaria os países produtores ou distribuidores de cooperar com os demais na repressão. Não tem faltado, tampouco, o argumento culturalista, e falsamente progressista, de que a produção de droga está enraizada nas sociedades locais, gozando, por isso, de uma certa “naturalidade” que lhes garante privilégios de extraterritorialidade com relação aos Estados nacionais.

O NAFTA, por sua vez, talvez tenha sido o grande marco de outra inflexão igualmente significativa no Continente. Pela primeira vez os Estados Unidos, a partir da percepção de sua vulnerabilidade a riscos originários de seus vizinhos do Sul, procuram uma alternativa ao binômio intervenção-ajuda que caracterizou, no passado, as relações continentais.

Se isso for verdade, o quadro de negociações no âmbito das decisões da cúpula das Américas em Miami valerá, não tanto pela improvável extensão do NAFTA, nem pela complicada integração entre os acordos regionais existentes, nem tampouco por uma convergência entre tradições político-institucionais tão próximas e tão distantes, mas principalmente pela inauguração de um campo comum de reconhecimento das mútuas diferenças.

No âmbito político, a manutenção da iniciativa e da liderança no Continente permanece como objetivo importante da política externa americana, na medida em que representa uma condição essencial do exercício da liderança global dos Estados Unidos. A ausência de contestação política era menos importante, no período da Guerra Fria, do que a certeza de não encontrar rivalidade militar no Continente. Agora que a rivalidade militar extra-Continente já não subsiste, a aceitação consensual da liderança americana em sua própria região ganha outra dimensão.

A iniciativa de convocação da cúpula presidencial de Miami — como de resto já ocorrera com a Iniciativa Bush — teve conotações eminentemente políticas.13 Em ambos os casos, aliás, além das motivações de longo prazo, houve a preocupação de superar constrangimentos políticos com relação aos governos do Continente ligados, um, ao lançamento e, outro, à ratificação do NAFTA.

Além do objetivo de manutenção da iniciativa política, as motivações americanas envolvem aspectos domésticos e externos difíceis de separar.14 Existe hoje um nível de pressão doméstica muito alto com relação à manutenção da democracia, ao respeito dos direitos humanos, à proteção ambiental, e a temas conexos, o que torna o raio de manobra do Executivo americano muito mais estreito, em suas relações bilaterais no Continente, do que no período da Guerra Fria.

Por outro lado, essa mudança de percepção também repercute no Executivo, hoje convencido de que, para avançar seus interesses, tanto no plano econômico quanto no político e de segurança, é mais fácil e mais produtivo entender-se com governos democráticos do que com regimes autoritários, e usar a persuasão do que a força. Isso inclui uma preocupação maior com os principais países da região, sobretudo aqueles capazes de desenvolver algum tipo de liderança.

A repercussão inesperada da Iniciativa para as Américas, de certo modo repetida pela acolhida, muitas vezes entusiástica, à convocação da Cúpula das Américas, proporcionaram aos Estados Unidos um grau de boa-vontade no Continente praticamente sem precedentes em outras épocas. Não há razões visíveis para que o governo americano empreenda uma guinada de 90 graus na atual política de integração continental que lhe tem garantido um ambiente regional de tal modo benigno.

Finalmente, no âmbito do comércio e investimentos, os objetivos americanos parecem claros a longo prazo, mas obscurecidos por suas condições domésticas e pela dificuldade para redirecionar sua estratégia externa. Sem entrar numa análise mais aprofundada deste último aspecto, que não é o objeto deste trabalho, cabe notar que o Executivo americano parece presa de uma dupla hesitação em matéria de política comercial. Por um lado, oscila entre iniciativas de liberalização multilateral e atitudes agressivamente protecionistas ou de comércio administrado. Por outro lado, joga a cartada da integração econômica em três tabuleiros ao mesmo tempo, ora na APEC, ora na integração das Américas, ora na integração atlântica com a União Européia.

A controvérsia sobre as prioridades americanas quanto ao aprofundamento das relações econômicas com essas três regiões não invalida o interesse dos EUA pela integração no Continente. Afinal, trata-se da única região do mundo em que as exportações americanas vêm crescendo e em que sua balança comercial tem apresentado saldo superavitário. Este é particularmente o caso do comércio bilateral com o Brasil, país que constitui, com mais de dois terços, o principal mercado do Continente fora do NAFTA.

Deve-se acrescentar que as economias da região, em decorrência dos ajustes néo-liberais efetuados na maioria dos países latino-americanos — inclusive os principais mercados, Brasil, México e Argentina — apresentam hoje economias entre as mais abertas do mundo. Além de encontrar, no Continente, um ambiente onde as exportações americanas são relativamente mais competitivas do que no resto do mundo, também o grau de atrito comercial tende a ser muito mais baixo do que o que se tem verificado nas relações dos EUA com a UE e o Japão.

Todas essas razões apontam para a continuidade do interesse americano pelo estreitamento dos laços econômicos no Continente. Em que prazos e em que intensidade depende, como apontamos acima, de circunstâncias conjunturais que decorrem, sobretudo, de razões domésticas. No momento tais circunstâncias, dentre elas as restrições opostas pelo Congresso à expansão do NAFTA e o clima protecionista e isolacionista que cerca a campanha republicana para a presidência, aconselham a cautela com que os americanos vêm-se conduzindo nas negociações sobre a futura Área de Livre Comércio das Américas.

Independendemente dessa cautela, o Executivo americano continua prestando lip service à causa da integração continental, o que denota interesse em não dar a questão por encerrada. Em recente entrevista a um jornal brasileiro, o Presidente Clinton lembrou que “o comércio dos EU com a América do Sul cresceu 15% no ano passado [1995]. Nossos crescentes laços comerciais — aduziu — são simplesmente importantes demais para não levarmos adiante o projeto de criação da área de livre comércio”.15 Negociadores que têm acompanhado os entendimentos com os americanos estimam que, após as eleições presidenciais naquele país, e, acrescento eu, na hipótese hoje provável, de que o Presidente Clinton se reeleja, o Executivo poderá voltar à plena carga no que concerne à aceleração da integração continental. Nesse caso, o objetivo principal será, como já foi observado, o mercado brasileiro.

Não é à-toa que o Presidente Clinton, na entrevista já mencionada, convoca o Brasil a “desempenhar um papel de liderança na criação da Área de Livre Comércio das Américas”. Ciente das restrições opostas pelo governo brasileiro à aceleração das negociações, e mesmo a seus objetivos finais, Clinton admite, na mesma entrevista, já ter discutido com o Presidente brasileiro a questão do desequilíbrio comercial entre os dois países e informa que ambos concordaram “em promover uma revisão do comércio bilateral, de maneira que pudéssemos entender melhor a natureza do nosso relacionamento comercial”. Com isso, o governo americano praticamente lança a bola para o terreno do governo brasileiro.

Quanto a este, a posição no que concerne a um estreitamento das relações econômicas com os Estados Unidos tem sido reticente no plano do discurso e, na prática, tem consistido em protelar as negociações e, sobretudo, evitar uma definição clara de objetivos e metas. De fato, o governo brasileiro já fora o único da América Latina — com a exceção conspícua de Cuba e Haiti — a não ter respondido afirmativamente à convocação do Presidente Bush para a formação de uma área continental de livre comércio.

Quando das negociações para a adoção de acordos-quadro, dentro, ainda, da Iniciativa para as Américas, o governo brasileiro foi o que mais se empenhou para que tal acordo não se fizesse de forma bilateral com os EUA, mas entre aquele país e os quatro signatários do Mercosul. A rationale, para tanto, era a necessidade de conter suposto açodamento de nossos parceiros, ofuscados pela perspectiva de acesso ao maior mercado do planeta. Segundo funcionários que acompanharam de perto as negociações do chamado acordo “4+1” que os Estados Unidos, surpreendentemente, concordaram em estabelecer com uma entidade ainda não existente — o Mercosul — o Brasil foi obrigado, para acompanhar seus vizinhos do Cone Sul, a fazer concessões maiores do que teria sido necessário numa negociação bilateral mas, em compensação, conteve o ímpeto integracionista do Mercosul em direção aos EUA.

Análoga atitude de reticência se manteve com relação à convocação da Cúpula das Américas. Até as vésperas da reunião de Presidentes em Miami, funcionários do governo brasileiro expressavam, publicamente, restrições à agenda política proposta por Washington, e ceticismo quanto ao interesse americano em discutir comércio, sobretudo quanto à sua disposição para comprometer-se com a construção, a curto ou médio prazo, de uma área continental de livre comércio. O então Secretário-Geral do Itamaraty, Roberto Abdenur, declarava no II Fórum MERCOSUL-NAFTA16 que o Brasil queria, antes de discutir a agenda da Cúpula, discutir o método de discussão da agenda, o que é uma fórmula cristalina de protelação. São muitas as razões que explicam essa atitude do governo brasileiro. A principal é de ordem ideológica. Décadas de ressentimento se acumularam desde que os EUA — com o desencadeamento da Guerra Fria — frustaram as expectativas do governo brasileiro de manter-se, no imediato pós-guerra, como aliado privilegiado do grande irmão do Norte. Com isso desenvolveu-se, sobretudo na elite brasileira, o caldo de cultura necessário para que se forjasse, independentemente das posições de cada um no leque ideológico, a idéia de que o desenvolvimento brasileiro é incompatível com os interesses americanos, e vice-versa. Pode-se resumir esse sentimento numa paráfrase: o que se imagina ser bom para o Brasil é com certeza ruim para os EUA, e o que se imagina ser bom para os EUA é com certeza ruim para o Brasil.

Outra razão de ordem ideológica está na relação pessoal com os temas da ordem econômica mundial, e de nossas relações bilaterais com os EUA, de parte importante dos funcionários brasileiros, em condições de participar da formulação e da operação de nossas relações internacionais. Grande número de diplomatas, acadêmicos e políticos que hoje ocupam posições de liderança, viveram seu período de formação na época do nacional-populismo, em que a exploração de sentimentos anti-americanos era um importante instrumento de mobilização política. No caso do Itamaraty, especificamente, muitos chegaram à maturidade num período em que a sobrevivência de um projeto nacional de de-senvolvimento e modernização parecia condicionada à capacidade do País de encontrar alternativas à subordinação política e à dependência econômica com relação aos EUA.

Outro fator de natureza sociológica se traduz numa certa insegurança quanto aos objetivos e metas da diplomacia econômica. A aceitação das regras de mercado como um dado, tanto no plano das relações econômicas domésticas quanto internacionais, é demasiado recente, e somada ao grau de incerteza que tal aceitação implica, ambos dão motivo a uma atitude generalizada de cautela. Com isso, ao invés de fazer da negociação um instrumento para atingir metas pré-estabelecidas, sobre as quais não existe a necessária clareza, os negociadores brasileiros tendem a conduzir-se nas negociações, como se tivessem, por meta, que obter como resultante uma posição intermediária entre as propostas de seus interlocutores e as posições brasileiras, que seja a mais próxima possível de suas posições de partida.

Deve-se levar em conta, além disso, que o Brasil se engajou, simultaneamente, em negociações diversas e complexas, envolvendo o Mercosul; os demais países da Aladi, particularmente os que também pertencem ao Pacto Andino, com vistas à criação de uma Área de Livre Comércio na América do Sul; a futura Área de Livre Comércio das Américas; e a União Européia. A isso se acrescem as recentes propostas do México17 e do Japão18 de abrirem negociações visando a uma associação comercial com o Brasil, e que o governo brasileiro tem sistematicamente remetido ao âmbito do Mercosul. Esse quadro tende a se apresentar como uma rede de interesses e metas que freqüentemente se sobrepõem e nem sempre se somam.

Trata-se de uma situação que apresenta diversos pontos de semelhança com o quadro de negociações comerciais dos Estados Unidos, mas com duas importantes diferenças. A primeira, é que o Brasil não dispõe, nem dos quadros de negociadores técnicos e políticos suficientes para acompanhar tal volume de discussões, nem do peso político e econômico necessário para definir o âmbito e os limites da negociação nos termos que melhor consultam seus interesses. A segunda é que, enquanto os Estados Unidos parecem engajar-se em múltiplas direções para manter todas as portas abertas, o Brasil parece abrir várias portas simultaneamente para impedir, com isso, que cada uma delas se abra demasiado.

De tudo isso redunda uma atuação que, embora coerente no seu todo, é destituída de objetivos estratégicos claros. Ou, mais precisamente, em que uma tática, a protelação, toma o lugar de objetivo estratégico e vem a ser o que confere coerência à política brasileira de integração.

Isto não quer dizer que inexista uma política de integração econômica e comercial.19 Em suas grandes linhas, ela tem consistido em responder positivamente à constituição de regimes mini-laterais, regionais e mesmo interregionais de livre-comércio,20 em recusar o estabelecimento de prioridades excludentes entre essas diferentes iniciativas, e em avançar com relativa rapidez em questões de liberalização tarifária, mas com bastante cautela no que diz respeito a serviços, propriedade intelectual, investimentos e outros “novos temas”.21 O que falta é uma hierarquização de objetivos que permita fazer da cautela um meio para atingir esses objetivos, e não um fim em si mesmo.

Alguns dos aspectos pouco práticos de erigir a protelação em objetivo podem ser facilmente compreendidos. Ressalta-se, entre funcionários que têm participado das negociações da ALCA, que “a posição brasileira nesse processo tem sido a de tentar protelar ao máximo [o processo de negociação da ALCA], uma vez que estamos ainda em fase de consolidação do Mercosul. Por isso mesmo, temos enfatizado a necessidade de que os trabalhos voltados para a criação da ALCA sejam realizados com base nos blocos já existentes, Mercosul, Aladi, etc., o que contraria a posição norte-americana que prefere conduzir negociações caso a caso e no plano bilateral”. É reconhecida a fragilidade dessa posição no médio prazo, uma vez que, ultrapassados os obstáculos eleitorais que hoje atam as mãos do governo americano, espera-se uma pressão crescente no sentido da aceleração das negociações, que tenderiam a minimizar o peso dos argumentos meramente técnicos.

Outra razão de cautela seriam, como já mencionado, as dificuldades do governo brasileiro para abrir negociações GATT-plus sobre os novos temas. Esta seria uma razão para dificuldades nas negociações hemisféricas22 e no âmbito da Aladi.23 Em ambos os casos, o resultado da tática protelatória tem sido mitigado, não impedindo a introdução dos temas, nem na seqüência da Cúpula de Miami, nem nas discussões com vistas à associação entre o Chile e o Mercosul.

O próprio Presidente Fernando Henrique Cardoso, na entrevista já mencionada, aduz outras razões para a reticência brasileira. A primeira é o desequilíbrio na balança comercial entre os dois países, que tem evoluído em detrimento das exportações brasileiras, as quais cresceram apenas 16% entre 1990 e 1995, enquanto o crescimento das exportações americanas para o Brasil foi de 67% no mesmo período. A outra é a persistência de barreiras não alfandegárias dificultando o acesso de nossas exportações ao mercado americano. Entretanto, a tática adotada, que consiste em remeter as negociações para um âmbito mini-lateral ou regional, com base no argumento de que é preciso, primeiro, consolidar os blocos pré-existentes,24 para depois discutir a integração continental, tem tido um custo paradoxal. O efeito protelatório buscado pelos negociadores brasileiros tem sido superado pelas concessões resultantes de pressões dos demais parceiros.

De fato, já mencionamos que o acordo-quadro “4+1” do Mercosul com os Estados Unidos, na esteira da Iniciativa Bush, cortou a pêra em dois, cedendo o Brasil mais do que precisava e, os demais parceiros do Cone Sul, menos do que desejavam. Técnicos que têm acompanhado as negociações com vistas à ALCA são levados a reconhecer, analogamente, que “nossa estratégia de forçar uma atuação conjunta do Mercosul não é fácil, uma vez que os demais países têm interesses muito distintos dos nossos e acabam destoando nas suas posições”.

A propósito, um modo cínico de sumariar as negociações “4+1” entre o Mercosul e países da Aladi — Bolívia, Chile, Venezuela — seria dizer que são quatro países negociando, entre si, compensações mútuas para o acesso de todos a mais um, isto é, ao mercado brasileiro. Com efeito, o acréscimo marginal de cada um desses países ao mercado exportador brasileiro para o Mercosul é muito pequeno. Entretanto, o acesso de cada um deles ao Mercosul implica uma pressão competitiva não-desprezível com relação às exportações do Mercosul para o Brasil.

Ora, uma tática protelatória pode ser perfeitamente eficiente, na medida em que permaneça tática, isto é, a serviço de um objetivo previamente determinado. Isto permitiria ganhar tempo para o amadurecimento de processos em curso que permitam atingir essa meta em condições mais favoráveis, além de concentrar esforços com a mesma finalidade. Transformando-se em objetivo em si mesmo, a protelação, primeiro não está impedindo a abertura de negociações para as quais o Brasil não se encontra, ou não se sente, preparado; e, segundo, está-se tornando um ônus quando essas negociações se apresentam.

Não seria o caso de definir com mais clareza os objetivos do presente processo de integração e concentrar esforços para atingi-los diretamente, e não como sub-produto eventual do tempo? Creio que não é difícil sumariar esses objetivos, tais como se depreendem no contexto das negociações em curso.

O que se encontra pendente e abre uma zona de incerteza para nossa política comercial como um todo, é a necessidade, não tanto de consolidar os processos de integração já em curso, quanto de consolidar o ajuste econômico doméstico. Ou, mais precisamente, a incerteza relativa à política comercial, no que concerne ao que abrir e o quanto abrir, reflete o desconhecimento dos efeitos da abertura sobre a consolidação da estabilidade monetária.

Dentro desse quadro, o déficit comercial com os Estados Unidos é percebido, compreensivelmente, como um sinal precursor do limite a não ser ultrapassado enquanto não se estabelecer o difícil equilíbrio entre a necessidade de compensar eventuais pressões altistas sobre os preços domésticos, a oportunidade de expor o sistema produtivo à competição externa, o desmantelamento dos obstáculos domésticos à competitividade internacional, a adoção dos instrumentos modernos de defesa contra práticas desleais de comércio. Assim sendo, qualquer negociação que implique maior acesso dos Estados Unidos ao nosso mercado, seja em termos de liberalização tarifária, seja em termos de regras além-GATT, relativas a serviços, propriedade industrial, compras do setor público, é encarada com grande reserva, como ameaça à consolidação da estabilidade e à retomada do crescimento.

Por que não encarar de frente essa ameaça, para decifrá-la antes que nos devore? Decifrá-la significa, neste caso, reconhecer que as incertezas de nossa política comercial giram em torno a um contencioso com os Estados Unidos, que se traduz na necessidade de reverter, a curto prazo, nosso déficit no comércio bilateral e de estabelecer, para a liberalização do comércio bilateral num sentido além-GATT, um cronograma compatível com os ajustes domésticos prévios, indispensáveis para evitar que essa liberalização se torne um obstáculo aos objetivos nacionais de crescimento com estabilidade.

A substância comercial da integração hemisférica está, para os Estados Unidos, no Mercosul, particularmente no Brasil. Para o Brasil, está no NAFTA, particularmente nos Estados Unidos. Como o Brasil não se sente preparado para abrir negociações com os EUA em torno do que substancialmente interessa às duas economias, procura, por meio de subterfúgios e protelações, adiar essas negociações para momento mais propício. Entretanto, a protelação não garante, por si só, um caráter propiciatório. Envolver terceiros parceiros numa negociação que envolve primordialmente interesses bilaterais também não tem trazido, para o Brasil, os benefícios esperados. Está na hora de rever ambas as opções táticas.

[INDEX] [I. INTRODUÇÃO] [II. RELAÇÕES MERCOSUL, NAFTA E A INTEGRAÇÃO CONTINENTAL] [III. CONCLUSÕES] [NOTAS] [BIBLIOGRAFIA]