Las políticas por omisión: La reproducción educativa de la desigualdad

Dado que la mayor parte de la desigualdad en América Latina proviene de la desigualdad en los ingresos, reducir la desigualdad requerirá reducir las brechas en ingresos entre los más pobres y los que no son pobres, estas brechas reflejan sobre todo las distintas características educativas de los trabajadores en distintos grupos de ingreso. Un análisis de las diferencias de ingreso asociadas a niveles educativos, edad, género, lugar de residencia (urbano vs. rural), tipo de empleo y sector económico, encontró que las mayores diferencias en ingreso en América Latina se relacionan con niveles educativos. En promedio un graduado de escuela primaria gana 50% más que una persona que nunca ha ido a la escuela, un graduado de secundaria gana 120% más, y un graduado universitario 200% más (IDB 1998, 39). Esta brecha varía por país, lo cual refleja la estructura educacional de la población y el premium que el mercado laboral coloca en distintos niveles de escolaridad.

Hay varios mecanismos por los cuales la desigualdad puede transmitirse de una generación a la siguiente, incluyen el tamaño y composición de la familia, la disponibilidad y utilización de recursos en el hogar que apoyan la salud y el desarrollo cognitivo, el apoyo que los hogares pueden brindar a actividades escolares tales como el tiempo que los niños y sus padres pueden dedicar a las escuelas y tareas. Uno de los mejores predictores del nivel de logro educativo en América Latina es el nivel de educación de los padres. El promedio de escolaridad logrado por los jóvenes de 15 años está directamente relacionado con el nivel educativo de sus madres. En promedio, hay un aumento de un año de escolaridad entre los niños cuyas madres tienen 0-3 años de escolaridad y aquellos cuyas madres tienen 4-6 años de escolaridad, y otro año de diferencia entre estos y aquellos cuyas madres tienen 7-12 años de escolaridad (estas cifras son promedios para 14 países de la región,  IDB 1998, 73 y son consistentes con resultados encontrados por Behrman 1977 y Behrman y Knowles 1997). Promover la igualdad de oportunidades educativas requiere contrarrestar los mecanismos que subyacen a esta transmisión intergeneracional de desigualdad en el logro educativo.

En síntesis, la educación es un camino potencialmente prometedor para ofrecer movilidad social y un eslabón importante en la reproducción de la desigualdad. Existe un creciente consenso en América Latina sobre la importancia de la educación para reducir la pobreza. Los jefes de estado de los países de las Américas acordaron en marzo de 1998 que la educación sería una prioridad para la reducción de la pobreza (OAS 1998). Durante los últimos años, varios países de la región han iniciado reformas educativas orientadas a mejorar la calidad y equidad, entre ellos Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay. La mayoría de los países de la región han aumentado la inversión en educación significativamente durante los años noventa, para recuperar la caída del gasto durante la década anterior (Cepal 1999).

Aumentar el gasto educativo solamente, sin embargo, es insuficiente para promover la oportunidad educativa de los más pobres. Necesitamos entender los procesos que limitan las oportunidades de aprendizaje de los niños cuyas familias tienen bajos ingresos y estudiar cuidadosamente la evidencia que existe sobre el impacto de intervenciones existentes y nuevas de forma que recursos adicionales puedan de hecho traducirse en mayores oportunidades educativas.

Hay importantes y significativas diferencias entre los perfiles educativos de los pobres y los no-pobres. En promedio, los jefes de hogar del décimo superior de ingresos han aprobado 11.3 años de escolaridad, equivalente a completar la secundaria, esto son siete años más de escolaridad que el nivel educativo de los jefes de hogar del 30% más pobre de la población, que en promedio no han completado siquiera una educación primaria. Las brechas educativas entre ricos y pobres son mayores en los países con mayor desigualdad de ingreso (más de 8 años en Brasil, México, El Salvador y Panamá) y son menores en los países con menor desigualdad de ingreso (Uruguay, Perú y Venezuela). Dado que las tasas de retorno a la educación superior están aumentando a medida que las economías latinoamericanas se integran a la economía mundial, esto llevará a aumentos en la desigualdad de ingresos. Desde la perspectiva de reducir la desigualdad es necesario reducir las brechas educativas entre los pobres y los no-pobres en la región.

El cuadro 1 muestra que las personas que viven en zonas rurales, donde proporcionalmente más personas son pobres, tienen niveles educativos significativamente inferiores que quienes viven en zonas urbanas. En zonas urbanas, los grupos de menores ingresos tienen significativamente menores niveles de escolaridad. En Brasil, por ejemplo, el 25% más pobre en las zonas urbanas ha completado menos de 4 grado de primaria, comparado con un 10 grado para el 25% con más ingresos.  En Chile la brecha entre estos grupos es de 5 años, en El Salvador de 7, y en Uruguay de 5. En la mayoría de los países de la región en las zonas urbanas el promedio educativo del 25% más rico está alrededor de haber culminado la el nivel de educación secundario (12 años de escolaridad).

Los grupos indígenas sufren desproporcionadamente de exclusión educativa. En las áreas urbanas en Bolivia, por ejemplo, el nivel de escolaridad promedio de los no-indígenas es de 9.7 años, para los indígenas que hablan español el promedio de escolaridad es de 6.5 años, para los indígenas monolingües el promedio es 0.4 años. Entre los pobres sólo 3.5% de los no-indígenas no han ido nunca a la escuela, entre los indígenas que hablan español 12.9% no han ido nunca a la escuela. Entre los indígenas que no hablan español 81% no han ido nunca a la escuela (Wood y Patrinos 1994, 62-63). En Guatemala 60% de los indígenas no han ido nunca a la escuela, comparado con 25% para el resto de la población. Sólo 35% de los indígenas han tenido alguna educación primaria, comparado con 55% para el resto de la población. Sólo 57% de los niños indígenas entre 10-12 años asisten a la escuela, comparado con 75% para los no-indígenas (Steele 1994,108-111). En México, quienes viven en municipalidades predominantemente indígenas tienen niveles educativos más bajos. El porcentaje de hombres analfabetos es tres veces más alto en municipalidades donde 40% de la población son indígenas que en municipalidades donde menos del 10% de la población son indígenas (43% vs. 10%) (Panagides 1994, 141). En Perú el nivel de escolaridad promedio de los indígenas es 6 años comparado con 8 años para los no-indígenas (Macisaac 1994, 178).

Las brechas que se observan en el perfil educativo de los diferentes grupos de ingreso definen esencialmente dos tipos de población en cada país, 25% de la población con más ingresos en zonas urbanas tienen el doble de escolaridad que el 25% con menos ingresos en las mismas ciudades. Estas diferencias definen no sólo distintos niveles de competencia en destrezas básicas de lectura y cálculo, sino dos cosmovisiones, dos subculturas. Por ejemplo, en general no hay énfasis serio en enseñanza de la ciencia en América Latina en la escuela primaria, la mayor parte de la enseñanza de la ciencia ocurre a nivel secundario. Por lo tanto, la comprensión de como explicar fenómenos sociales y naturales cambia significativamente a medida que un graduado de primaria avanza en la escuela secundaria. La organización del curriculum de primaria y secundaria también difiere, durante la mayor parte de la primaria la enseñanza en cada grado esta a cargo de una misma maestra, mientras que a nivel secundario el curriculum esta dividido en áreas de conocimiento y asignaturas a cargo de profesores especializados. La experiencia de completar el nivel secundario de instrucción permite desarrollar visiones más modernas sobre procesos naturales y sociales, sobre como entender relaciones de causa-efecto, sobre como negociar autonomía en organizaciones burocráticas grandes —como los bachilleratos—. Estas dos sub-poblaciones con niveles educativos diferenciados son el producto de un sistema educativo que reproduce una estructura social desigual. Ellas deberán luego enfrentar el desafío de desarrollar un lenguaje común y de organizarse en acción colectiva para construir un futuro compartido. (Ver Cuadro #1)

Las destrezas que tiene cada persona se relacionan estrechamente con la probabilidad de estar empleado y con el ingreso que pueden generar. Las destrezas se relacionan directamente, aunque de forma imperfecta, con el nivel de logro escolar. En ausencia de formas más directas de evaluar estas destrezas, los niveles de escolaridad son buenas aproximaciones al nivel de educación. De este modo la educación influye en la posición de cada persona en el continuo de la distribución de ingresos de cada sociedad. Sin embargo, la relación entre educación y desempleo no es lineal, en algunos países, que han experimentado tasas de crecimiento económicos negativos o muy bajos, no hay diferencia en el porcentaje de desempleados por nivel de educación (Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela). En otros países hay importantes diferencias, la mayor es para quienes han completado la secundaria quienes tienen la mitad de la probabilidad de estar desempleados que todos los demás grupos en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panamá, Paraguay y Uruguay (Cepal 1990, cuadro 15, págs. 271-272). La relación entre educación e ingresos refleja el dinamismo de la economía, con más oportunidades a medida que la economía crece, dependiendo también del tipo de destrezas necesarias para los nuevos trabajos que se crean y por las escasezes relativas en la oferta de trabajadores educados. Los mayores ingresos se asocian con los mayores niveles educativos y como se mencionó antes las tasas de retorno a la educación superior están aumentando.

Las mayores barreras educativas para los grupos más jóvenes están en la culminación de la educación secundaria y superior. El cuadro 2 muestra la relación entre desigualdades de ingreso y desigualdades educativas entre quienes tienen 20-25 años, el grupo más joven más allá de la edad esperada de graduación de secundaria, y por lo tanto quienes han tenido más posibilidad de beneficiarse de esfuerzos recientes para expandir la oportunidad educativa. El cuadro muestra que los grupos de menores ingresos tienen menos probabilidad de haber culminado la educación primaria y secundaria que sus contrapartes en los grupos de mayores ingresos. Para el nivel de educación primaria, la mayoría de quienes están en el decil superior de ingresos han culminado este nivel. Existe una gran variación entre los países en la región en el porcentaje de los pobres que han completado la educación primaria. Sólo hay seis países donde al menos 80% entre el 40% con menores ingresos han completado la educación primaria. La brecha educativa (definida como el porcentaje de aumento en la probabilidad de haber culminado la educación primaria en el decil superior de ingresos relativa a los cuatro deciles inferiores de ingreso) varía de 10% (en Argentina, Bolivia y Uruguay) a 400%, en El Salvador. En México esta brecha es de 50%.

A nivel de educación secundaria hay una mayor brecha educativa entre ricos y pobres, que varia de 60% (en las zonas urbanas de Bolivia donde el porcentaje de los jóvenes de 20-25 años en el decil superior de ingresos que han completado la secundaria es 60% mayor que el porcentaje que han culminado este nivel educativo entre el 40% de la población más pobre) a 2.400% En la mayoría de los países la probabilidad de que el decil superior haya completado la educación superior es varias veces mayor que la probabilidad de que el 40% más pobre lo haya hecho. Las mayores brechas están en Brasil, Honduras y Paraguay, donde el porcentaje de estudiantes más ricos (10% con más ingresos) que han completado la secundaria es 10 veces superior a la cifra respectiva para el 40% más pobre. En México esta brecha es siete veces superior para el 10% más rico.

Dado que las brechas entre ricos y pobres son mayores a nivel de acceso a la educación secundaria, y más aún a nivel de educación primaria, concluyo que son estos niveles los que representan la clave a la reproducción social de la desigualdad actualmente. Sin embargo, nuestra comprensión de las consecuencias sociales de la desigualdad educativa debe incluir tanto los factores que se relacionan con la movilidad social, como aquellos que se relacionan con la exclusión social, que son factores diferentes, aunque complementarios y que se refuerzan recíprocamente. La mayor movilidad social para un individuo se asocia a culminar el mayor nivel educativo. Dado que la mayoría de las personas ya han completado la educación primaria, hay poca movilidad social asociada con completar este nivel. En muchos países haber completado la educación primaria no tiene ningún efecto en la probabilidad de estar empleado. Sin embargo, quienes no han completado este nivel, tienen más probabilidad de estar severamente excluidos de oportunidades de participar en forma significativa en mercados laborales, sociales o políticos. (Ver Cuadro #2)


En síntesis, en cada país latinoamericano es posible encontrar dos países desde el punto de vista educativo: 30-40% de la población con muy bajos niveles educativos, que han completado en ocasiones apenas un segundo grado de escolaridad primaria, y 20% de la población con niveles educativos dos y tres veces superiores. Es esta desigualdad en logro educativo la que esta en la base de los altos niveles de desigualdad en la región y la que explica que para los pobres será más difícil que para el resto de la población beneficiarse de las oportunidades generadas por el crecimiento económico mientras no tengan las oportunidades de aumentar sus niveles de escolaridad. La mayor parte de la desigualdad de ingreso en América Latina resulta de las brechas en ingresos entre el 10% con más ingresos y el resto de la población, este grupo percibe en promedio 160% más que el siguiente 10% (noveno decil), en los Estados Unidos, en cambio, la brecha en ingresos entre estos grupos es de 60% (IDB 1998, 2). Lo que diferencia más claramente a este grupo del resto de la población son sus niveles de escolaridad.

Los sistemas educativos de todos los países de América Latina se han expandido significativamente durante los últimos 50 años. Se han construido muchas nuevas escuelas, se han contratado mucho maestros adicionales. Las Constituciones de todos los países de la región establecen que la educación es un derecho de cada ciudadano, la mayoría de los niños, incluidos los hijos de los pobres, se matriculan en primer grado. Dónde está entonces el problema? Cómo explicar la paradoja de que a pesar de iguales oportunidades hayan desiguales resultados en los perfiles educativos de los distintos grupos de ingresos? Si todos los niños tienen las mismas oportunidades de ingresar en la escuela, porque es que la educación de los padres es aún un predictor significativo del logro educativo final? La respuesta a esta pregunta está en comprender el concepto de oportunidad educativa como el ascenso entre varios niveles de oportunidad que incluyen el acceso, la calidad de los procesos pedagógicos y los aprendizajes efectivos.⁷ La simplificación de reducir la oportunidad educativa sólo al primer nivel está en la base de la paradoja de que la región haya logrado un acceso casi universal al primer grado de primaria pero que persistan las diferencias en el logro educativo de distintos grupos de ingreso.

La mayoría de los niños se matriculan en el primer grado de la escuela y permanecen en la escuela varios años. Debido a las altas tasas de repitencia, que afectan desproporcionadamente a los niños que viven en zonas rurales y a los niños más pobres en zonas urbanas, sólo los niños de los hogares de mayores ingresos completan la educación primaria en el tiempo esperado y proceden a la educación secundaria a la edad prevista.

Es fundamental entender porque desertan los niños pobres de la escuela primaria a tan altas tasas para entender como expandir la oportunidad educativa en la región. Sabemos que la mayoría de los niños no desertan después de haber completado uno o dos años en la escuela, la mayoría de los que desertan lo hacen luego de estar matriculado varios años en la escuela, particularmente si durante esos años repiten grado (OAS 1997). El cuadro 3 muestra que hay casi acceso universal al primer grado para todos los grupos de ingreso en áreas urbanas, son pocos los países en los que los niños en zonas rurales aún no se matriculan todos en la escuela en el primer grado. (Ver Cuadro #3)

A pesar del hecho de que la mayoría de los niños se matriculan en la escuela a la edad esperada, la mayor proporción de repitentes entre los hijos de los pobres les lleva a desertar de la escuela antes de completarla o a ingresar a la secundaria a una edad muy superior a la esperada, cuando hay mayor competencia por su atención y tiempo de parte de otras actividades, lo que hace menos probable que tengan éxito completando este ciclo. El cuadro 4 muestra como los niños rurales y pobres en zonas urbanas tienen mucho mayor probabilidad de tener “extra-edad”, es decir de ser mayores que la edad esperada para el nivel en el que están estudiando, por uno o dos años. En Brasil, por ejemplo, la mitad de los niños en áreas rurales y uno de cada cinco en áreas urbanas, la mayoría en el 40% de los hogares más pobres, son “extra-edad”, es decir probablemente están repitiendo grado. La mitad de los niños en el 25% en zonas urbanas están repitiendo grado. En Chile uno de cada cinco niños en zonas rurales y el 15% de los más pobres en zonas urbanas tiene extra- edad, comparado con 4% entre el 25% de niños urbanos con más ingresos.

Como resultado de las diferentes tasas a las que los niños de distinto nivel socioeconómico progresan en la escalera educativa, a la edad de 14 o 15 años, es decir 8 años después de la edad de matrícula en el primer grado de primaria, se han definido los contornos básicos de los perfiles educativos que caracterizan a los distintos grupos educativos y que fueron discutidos anteriormente, como puede verse en el cuadro 5. En Brasil, un niño en zonas urbanas tiene dos veces más probabilidad de haber culminado la primaria a esta edad que un niño en zonas rurales. Un niño que vive en ciudades en el 25% de más ingresos tiene dos veces y media más probabilidad de haber completado sexto grado que un niño en el 25% más pobre. En México todos los niños en el 25% de más ingresos en zonas urbanas han completado este nivel, comparado con 84% en el 25% urbano de menos ingresos y con 68% en zonas rurales. En todos los países hay diferencias sesgadas contra los niños de menores ingresos. Son mayores en Brasil y Honduras en zonas urbanas, y para las diferencias entre zonas urbanas y rurales también en México y Venezuela. Estudiar los factores que explican la variación que se observa entre países permitirá formular intervenciones de política que tomen en cuenta el papel mediador de condiciones contextuales en la determinación de resultados educativos. (Ver Cuadro #4), (Ver Cuadro #5)

Las diferencias en oportunidades educativas entre grupos de ingreso son mayores mientras menor es el nivel global de acceso a ese nivel o grado particular. Las tasas de matrícula son menores a niveles de educación secundaria y superior. A nivel secundario 36% de quienes tienen edades entre 12 y 17 están matriculados. Debido a las altas tasas de repitencia, sin embargo, un 27% adicional de quienes están en este grupo de edad, están aún matriculados en educación primaria (OAS 1997, 15).Uno de cada tres niños en este grupo de edad no está matriculado. La mayoría de los niños en el 30% más pobre de la población no tiene acceso a educación secundaria. El cuadro 6 resume las diferencias en la participación de los pobres y los no-pobres en matrícula en preescolar, primaria y secundaria en varios países de la región. (Ver Cuadro #6)

Las desigualdades sociales en participación educacional, y el logro educativo consecuente, se magnifican en los niveles superiores del sistema educativo. A la edad de 21 años hay una diferencia significativa en cuantos jóvenes en distintos grupos de ingreso están aún estudiando. Para el 30% más pobre de la población menos de uno de cada cinco está aún estudiando, para el 10% más rico más de uno de cada dos está matriculado en la escuela. A esta edad la brecha educativa entre estos dos grupos de ingreso es entre cuatro y cinco años en México, Panamá, Chile y Costa Rica y más de seis años en Brasil, Paraguay y El Salvador. En Perú y Venezuela la brecha es la menor, de unos dos años (IDB 1998). Es la posibilidad de completar los niveles secundarios y superior la que ofrece las mayores oportunidades de movilidad social, aún si no completar la educación primaria lleva a la mayor exclusión social.

La estratificación social en el acceso a la educación superior se confirma en el desproporcionadamente menor número de estudiantes de hogares de bajos ingresos que van a la universidad, más aún donde hay una mayor brecha educativa entre ricos y pobres entre los más jóvenes. En El Salvador, por ejemplo, uno de los países con una gran brecha en el nivel de logro educativo del decil de más ingresos frente al 30% más pobre (6 grados de diferencia) sólo 2% de los estudiantes universitarios provienen del 20% más pobre de las familias, y sólo 7% provienen del 40% más pobre. En comparación, 57% de los estudiantes universitarios provienen del 20% con más ingresos (Reimers 1995, 72). En Venezuela, uno de los países con menor brecha en el perfil educativo entre estos dos grupos de ingreso (2 años de escolaridad) sólo 7% de los estudiantes universitarios provienen del 20% de las familias más pobres, y sólo 16% provienen del 40% de las familias más pobres. En comparación, 43% de los estudiantes universitarios provienen del 20% de las familias con mayores ingresos (República de Venezuela 1995).

En Brasil y México los jóvenes de 18-24 años matriculados en la escuela que provienen del 20% más pobre son menos del 3% de la matrícula universitaria, y menos de 7% proceden del 40% más pobre. Perú, uno de los países con mayor proporción de estudiantes universitarios de hogares pobres, sólo 10% de los estudiantes universitarios provienen del 40% de los hogares más pobres (Winkler 2000).

Comprender cómo avanzar las oportunidades educativas para los grupos más pobres requiere contestar tres preguntas: por qué hay niños que nunca se matriculan? Por qué algunos de quienes se matriculan logran completar menos grados que el número de años que dedican a la escuela? Y por qué algunos niños desertan antes de completar el ciclo?

Una razón por la que hay aún niños para quienes no se ha logrado ni siquiera el nivel más básico de oportunidad educativa, aquellos que nunca se matriculan, es porque el desarrollo del sistema educativo ha respondido fundamentalmente a la demanda social. Las oportunidades se han desarrollado allí donde la demanda social es mayor. Esto explica que la tasa de crecimiento anual en la matrícula de educación superior desde 1960 haya promediado 9% al año, para educación secundaria 6% al año, para educación primaria 3.4% al año (Schiefelbein y Tedesco, 1995). Esto refleja también el hecho de que es más fácil expandir las oportunidades para matricular  al primer 50% de los alumnos esperados en un nivel dado, y que es mucho más difícil matricular al ultimo 10% en el mismo nivel, los procesos de exclusión que afectan a este último grupo son más severos. Es poco probable que se lograr la incorporación de este último 10% con la expansión simple de un mismo modelo de escuela que es básicamente ajeno a las condiciones particulares que definen las formas múltiples de exclusión de los últimos niños en ser incorporados. La exclusión de este primer nivel de oportunidad educativa afecta exclusivamente a los niños en los hogares más pobres, la exclusión es menor a nivel del ciclo primario, y mayor en el nivel secundario y superior.

Las políticas educativas en la región han expandido modelos educativos existentes, básicamente construyendo nuevas escuelas, contratando y capacitando más maestros, antes que desarrollando formas específicas de intervención que respondan a las condiciones de los niños marginalizados. Muchos de estos niños no han respondido a esta estrategia de un modelo único. Por ejemplo, los niños que viven en pequeñas comunidades rurales, que no tienen el número mínimo de niños en edad escolar requerido por los Ministerios de Educación para abrir una escuela, así como los hijos de trabajadores migrantes, tienen básicamente ninguna oportunidad de escolarización en partes de América Central.

Si bien podría argumentarse que el escaso número de niños que aún no se matriculan en el primer grado reflejan una baja valoración de parte de sus padres de la contribución de la escuela, no existe apoyo empírico a este argumento hasta que no existan suficientes escuelas disponibles en las comunidades en que estos niños viven.

Por qué es que algunos de los niños que se matriculan alcanzan menos grados que el número de años que permanecen en la escuela y por qué desertan de la escuela antes de completar una educación primaria? Para el conjunto de la región la mayoría de los niños se matriculan en primer grado y permanecen allí en promedio 7 años, aún cuando sólo aprueban un cuarto grado de escolaridad primaria (Schiefelbein y Tedesco 1992). Uno de cada cuatro jóvenes con 20-25 años de edad, la mayoría de ellos pobres, no ha completado la educación primaria. La respuesta a esta paradoja es compleja y multi-dimensional. Hay cuatro procesos que explican el desproporcionadamente superior fracaso temprano en la escuela y falta de acceso a la educación secundaria y superior para los hijos de los pobres en América Latina. Cada una de estas condiciones contribuye en parte a explicar este fracaso, también hay interacciones entre estos procesos. Propongo este marco referencial explicativo como una hipótesis para integrar e interpretar la evidencia que existe y para guiar futuros esfuerzos para generar más conocimiento en esta área. Estas condiciones son:


1. La pobreza misma, que se traduce en poca salud y deficiente nutrición para los niños y que hace que el valor de su trabajo fuera o en el hogar sea muy importante para el mantenimiento de sus familias, en especial a medida que los niños crecen.

2. Desproporcionada falta de educación inicial y preescolar para los pobres, lo que los coloca en desventaja para aprender al iniciar el primer grado.

3. Desigualdad en los insumos educativos que reciben niños de distinto origen social.

4. Falta de políticas compensatorias, de políticas de discriminación positiva, que eduque efectivamente a los maestros y les dé los recursos necesarios para permitir aprendizajes dadas las necesidades y condiciones en que viven y aprenden los hijos de los pobres.
 

A continuación explico cada uno de estos procesos.

Pobreza

La salud y la nutrición son parte integral del desarrollo de un niño. Los niños malnutridos y en poca salud comenzarán la escuela en situación de desventaja. La evidencia existente sugiere que niños pobres menores de 5 años en Ecuador, Nicaragua y Perú tienen el mismo acceso a vacunas que los niños no-pobres (Van der Gaag y Winkler 1996, 12). El acceso a los servicios de salud es menor para los pobres, en Nicaragua, por ejemplo, sólo el 15% de los hogares entre el 20% más pobre indica que tienen acceso a servicios de salud para niños enfermos, comparado con 20% entre el 40% más pobre y comparado con 40% entre los no-pobres. En Perú, las cifras respectivas son 30%, 38% y 50% (Ibid).

El acceso a agua y saneamiento básico, elementos importantes para crecer saludablemente, es muy diferente para niños que viven en áreas urbanas y rurales, y esta sesgado contra los niños pobres en zonas urbanas como puede verse en el cuadro 7. Por ejemplo, en Bolivia, la probabilidad de no tener acceso a agua corriente es cinco veces superior para niños en el 25% más pobre de los hogares que para los niños en el 25% con mayores ingresos. En Brasil esta probabilidad es 8 veces mayor para los más ricos que para los más pobres, en Chile 11 veces mayor, en Colombia 8 veces mayor, en Honduras 4 veces mayor, en México 16 veces mayor, en Paraguay 4 veces, en Uruguay 5 veces y en Venezuela 6 veces (Cepal 1999, 186). (Ver Cuadro #7)

Además de las razones que se derivan de la poca salud que interfieren con el aprendizaje y con el progreso oportuno en la escuela, los hijos de los pobres confrontan mayores costos directos e indirectos de asistir a la escuela, particularmente a medida que se hacen mayores. Como vimos anteriormente estos niños tienen más probabilidad de repetir grado en educación primaria, y por lo tanto menor probabilidad de completar la escuela primaria aún luego de permanecer 8 años en ella. Los costos directos e indirectos de la educación se acentúan en la adolescencia y hacen aún más difícil para los hijos de los pobres permanecer en la escuela. Para las mujeres, la expectativa de que ellas ayuden significativamente con las tareas domésticas y los embarazos adolescentes, son barreras adicionales al progreso educativo en esta edad.

El cuadro 8 muestra que ya a la edad de 13-14 años los niños en zonas rurales tienen significativamente más probabilidad de estar trabajando que los niños en zonas urbanas. En mucho menor grado, en las áreas urbanas, los niños de bajos ingresos tienen más probabilidad de estar trabajando que sus compañeros no pobres en algunos países.

Para la región en su conjunto los niños en zonas rurales tienen dos veces más probabilidad de trabajar (30%) entre los 13 y 17 años que los niños en zonas urbanas (15%) (Cepal 1990, pagina 192). Entre las edades de 15 y 19 años 20% de las mujeres se ocupan sólo en oficios domésticos, otra forma de trabajo. Hay diferencias significativas entre las áreas urbanas y rurales y por grupo de ingreso en zonas urbanas. En zonas urbanas sólo el 10% de las jóvenes se ocupan sólo de tareas domésticas a esta edad, mientras que en zonas rurales el 30% de ellas lo hace. En las zonas urbanas, el 17% de las jóvenes en el 25% más pobre se ocupa sólo de tareas domesticas, comparado con sólo 4% en el 25% con mayores ingresos (Cepal 1990, 194). (Ver Cuadro #8)

Los embarazos tempranos son otro factor que limita las oportunidades educativas de las mujeres pobres. Para la región en su conjunto entre las jóvenes entre 20-24 años, una de cada cuatro (24%) tuvo un hijo antes de los 20 años. Esta proporción es 19% en zonas urbanas y 30% en zonas rurales. En las zonas urbanas una de cada tres jóvenes en el 25% más pobre tiene hijos antes de los 20 años mientras que en el 25% con más ingresos sólo 7% de las mujeres tienen hijos a esta edad (Cepal 1990, 196).

El costo de oportunidad de asistir a la escuela es mayor para los jóvenes que para los niños dado que los primeros tienen la posibilidad de generar más ingresos. Seis encuestas de hogares (en Venezuela, Paraguay, El Salvador, Costa Rica, Chile y Bolivia) preguntan cuales son las razones de inasistencia la escuela, los resultados indican que para el grupo de 6-9 años la falta de recursos de la familia es la principal razón que se indica, mientras que la necesidad de trabajar es igualmente importante que la falta de recursos para el grupo de 10-14 años y es la razón principal que dan quienes tienen 15-18 años (IDB 1998, 132).

Un estudio de educación secundaria en El Salvador encontró que el costo de oportunidad de asistir a la educación secundaria es altamente significativo. Los ingresos de un jóven de 17 años con nueve años de escolaridad y con dos años de experiencia de trabajo son equivalentes a 34% del ingreso mensual de los hogares de los jóvenes de esa edad que no estudian, esto es consistente con la cantidad promedio mensual que contribuyen jóvenes que no están estudiando a sus familias, una tercera parte de los jóvenes que no estudian contribuyen 40% del ingreso familiar. Además, los costos directos de asistir a la escuela secundaria pública son iguales a un mes de ingreso familiar de las familias cuyos jóvenes no asisten a la escuela, los costos de asistir a escuelas secundarias privadas son aún más altos (World Bank 1999b, 16). Los costos directos e indirectos de estudiar son aún mayores para la educación superior. El resultado neto de uno de los procesos por los cuales la pobreza limita la oportunidad educativa es que los hijos de los pobres no estudian después de que tienen 14 o 15 años es porque esto es demasiado costoso para sus familias. No existe, sin embargo, evidencia que demuestre que disminuir los costos de la educación secundaria aumente la matrícula o la probabilidad de graduación, esto refuerza la necesidad de generar conocimiento que permita falsear el sistema de hipótesis que aquí se presenta.

Acceso desigual al preescolar

Al acceso a la educación preescolar, al menos a uno o dos años de preescolar antes de matricularse en primer grado, se ha expandido significativamente durante los últimos 30 años, fundamentalmente para los niños de los hogares de mayores ingresos. 43% de los niños de 4 años y 77% de los de 5 años están matriculados en preescolar (OAS 1997). Más aún que en el caso de la educación primaria, donde el acceso es mayor, los excluidos del acceso al preescolar son los hijos de los pobres. Por ejemplo, en Chile, que tiene las mayores tasas de acceso al preescolar en la región, los niños del 60% de las familias con más ingresos tienen dos veces la probabilidad de estar matriculados en preescolar en las zonas urbanas que los niños del 40% de las familias con menos ingresos (45% frente a 24%, respectivamente). En las zonas rurales, los niños del 60% con más ingresos tienen tres veces más probabilidad de estar matriculados que los niños de los hogares de menores ingresos (33% frente a 11%) (Casen 1992). En Nicaragua, el país con el segundo nivel más bajo de acceso a preescolar en la región, los niños del 60% de las familias con más ingresos en zonas urbanas tienen dos veces más probabilidad de estar matriculados en preescolar que los niños del 40% de las familias con menos ingresos (46% frente a 20%), en zonas rurales los niños del 60% con más ingresos tienen tres veces más probabilidad de estar matriculados en preescolar que los del 40% de las familias con menores ingresos (22% frente a 7.6%) (World Bank 1993).

Desigualdad en los insumos educativos para los pobres

Otra forma en la que la oportunidad educativa está estratificada es que los recursos necesarios para permitir el aprendizaje están también estratificados en formas que reflejan la clase social de origen de los estudiantes, como resultado aquellos que provienen de las familias con mayores ingresos reciben también más recursos para aprender. Esta estratificación de recursos comienza con los recursos públicos para financiar la educación, se agrava por la estratificación que producen las contribuciones que realizan los hogares a la educación, y finalmente se refleja en las diferencias en la calidad de las escuelas a las que asisten niños de distintos grupos de ingreso.

Un estudio del gasto educativo en Brasil encontró que a comienzos de la década los gastos por alumno en el Nordeste eran sólo una tercera parte del nivel del gasto por alumno en el Sudeste brasileño, una región más rica, y sólo 44% del nivel del promedio nacional de gasto por alumno. Los gastos por alumno son aún más bajos en escuelas municipales, algunas municipalidades en el nordeste gastan sólo 30% por alumno de lo que destinan otras municipalidades en el resto del país. Las escuelas estatales en Sao Paulo gastan 100 veces más por alumno que las escuelas municipales en el nordeste, a lo largo del país las escuelas municipales destinan sólo 63% por alumno que las escuelas estatales (Brooke 1992, 40).

Otro estudio de gasto educacional en México encontró grandes disparidades en el gasto por alumno que resultaban de las fórmulas de financiamiento utilizadas por el gobierno de la federación para transferir recursos a los estados (Latapi y Ulloa 1997, 123). Como resultado los estados con mayores índices de pobreza destinaban menos recursos por alumno que otros estados.

Un estudio del financiamiento de la educación secundaria en El Salvador encontró un significativo sesgo urbano, con casi la mitad de los recursos para la educación superior gastados en la ciudad capital que representa menos de una tercera parte de la matrícula total en secundaria (World Bank 1999b,10).

La desigualdad en la cantidad de recursos destinados a niños de distinto origen social resulta no sólo de las diferencias en la asignación de recursos públicos a distintas escuelas, sino también de las diferencias en la cantidad de contribuciones que hacen las familias a la educación de sus hijos, incluyendo las contribuciones privadas en escuelas públicas. Un estudio reciente del financiamiento de la educación en Perú, país que como mencioné tiene uno de los más bajos niveles de desigualdad de ingreso y una de las menores brechas educativas entre ricos y pobres en la región, encontró que existían diferencias significativas en el gasto privado en educación entre grupos de ingreso. El gasto privado en educación en 1997 representaba 2.4% del producto interno bruto, casi tanto como el gasto público en educación que representaba 3% del PIB, más de la mitad de estos gastos privados se destinan a la educación de niños matriculados en instituciones públicas. Hay diferencias significativas entre grupos de ingresos en la contribución a este gasto privado, 45% del total está representado por gastos del 20% con más ingresos, mientras que el 20% con menos ingresos contribuye sólo 5% de este total. Para la educación primaria solamente el 57% del gasto privado es realizado por el 20% con más ingresos. Para las escuelas publicas solamente el 68% de todo el gasto privado es realizado por el 20% con más ingresos. Estos recursos se destinan para materiales educativos, mejorar las escuelas y transporte escolar (World Bank 1999, 20-21). Asumiendo que el gasto público se distribuyera equitativamente entre distintos grupos de ingresos–es decir asumiendo que el costo por alumno fuese igual para todos los niños del país-estas diferencias en el gasto privado llevarían a grandes diferencias en los recursos escolares para niños en distintos grupos de ingreso.

En parte es lógico encontrar que en una región con grandes desigualdades de ingreso las contribuciones privadas a la educación reflejen estas desigualdades. Aún si todas las familias destinaran la misma proporción de sus recursos a la educación de sus hijos, el total neto gastado por alumno sería significativamente superior para los grupos de más ingreso que tienen significativamente más ingresos y menos niños. Que el resultado de este proceso produzca brechas tan altas en uno de los países con menor desigualdad como Perú sugiere que las diferencias encontradas en este país son probablemente un estimado conservador de la brecha en otros países de mayores niveles de desigualdad de ingresos. En parte estas diferencias en gasto privado estratificarán las escuelas públicas, otra parte estratificará el sistema entre escuelas públicas y privadas.

El porcentaje de niños que asisten a escuelas privadas varía significativamente entre países en la región como puede verse en el cuadro 9. Con excepción de algunas escuelas administradas por ordenes religiosas con el fin de dar educación a niños de menores ingresos (tales como las escuelas de Fe y Alegría en 13 países de la región), la mayoría de las escuelas privadas sirven a los niños del 20% de más ingresos. En Colombia, por ejemplo, entre los niños en el quintil de menores ingresos que asisten a la escuela primaria, 94% lo hace a escuelas públicas, comparado con sólo 53% de los niños en el quintil de más ingresos que asisten a escuelas públicas. La segmentación es aún más pronunciada a nivel secundario, aquellos en el quintil de menores ingresos que asisten a la escuela lo hacen todos en escuelas públicas, mientras que sólo 39% de los que asisten en el quintil de mayores ingresos lo hacen a escuelas públicas (Sánchez y Nuñez 1995, 77). (Ver Cuadro #9)

Los resultados de la última evaluación de rendimientos del laboratorio latinoamericano de calidad educativa muestran que los alumnos de las escuelas privadas tienen rendimientos superiores a los alumnos de las escuelas públicas y que esta brecha supera a la que existe entre las escuelas rurales y las escuelas urbanas. Esta diferencia en los niveles de aprendizaje puede deberse a diferencias en la condición social de origen de los estudiantes en ambos tipos de escuelas, a diferencias en la condición social agregada para cada escuela, a su perfil demográfico, a diferencias de calidad en las escuelas o a interacciones entre varios de estos factores y rendimiento de los niños.

Estas diferencias en los recursos financieros de que disponen distintas escuelas públicas y las escuelas públicas frente a las privadas, llevan a diferencias en los recursos pedagógicos disponibles en las escuelas y aulas de clase, y a diferencias en la calidad de los profesores. Una encuesta administrada a 400 escuelas primarias en Perú demostró disparidades significativas en los recursos escolares entre escuelas ubicadas en zonas urbanas y rurales, por ejemplo, mientras que 81% de las escuelas grandes en zonas urbanas tenían una biblioteca, sólo 26% de las escuelas en zonas rurales pequeñas tenían una biblioteca, 76% de las escuelas grandes en zonas urbanas tenían letrinas que trabajaban, comparadas con 32% para las escuelas rurales pequeñas (World Bank 1998, 20).

La baja calidad de escuelas y maestros hace difícil que muchos niños aprendan lo que se espera de ellos en el primer grado. Como hemos visto muchos niños entran ya a la escuela en desventaja en que no han asistido al preescolar, mientras que otros sí lo han hecho. Como resultado muchos niños repiten primer grado —-a nivel regional uno de cada tres niños repite primer grado (OAS 1997, 18). Las altas tasas de repitencia aumentan el nivel de dificultad de la tarea para los maestros que confrontan clases donde muchos niños repiten porque ello aumenta la heterogeneidad de la población estudiantil. Dado que estos maestros son los que han recibido menos educación y los que tienen menos recursos, esta mayor dificultad es enfrentada por quienes están menos preparado para responder con éxito. El resultado es una perpetuación del ciclo de repitencia, que como discutí anteriormente lleva a muchos niños a desertar de la escuela antes de completar la educación primaria.

Como discutí anteriormente los niños de los pobres tienen más probabilidad de repetir (ver cuadro 4). Un estudio en Uruguay encontró que el porcentaje de estudiantes que repiten grado aumentó a medida que el nivel educativo de los padres y el ingreso disminuían. Mientras que el 26% de los niños en 4 grado cuyos padres no habían completado educación primaria y que estaban en el 50% de menos ingresos habían repetido al menos dos veces, sólo 1% de los niños cuyos padres tenían educación secundaria y que estaban en el 50% superior de ingresos habían repetido (Cepal 1991,80). La repitencia es sólo un indicador indirecto de logro estudiantil. Un estudio en el nordeste brasileño no encontró relación entre el rendimiento académico medido con una prueba y la repitencia (Harbison y Hanushek, 1992). Otro estudio en Honduras encontró que, controlando el nivel de habilidad lectora de los estudiantes de primero y tercer grado, los niños más pobres tenían más probabilidad de repetir y el 20% de ellos repitieron aún cuando habían satisfecho los requisitos oficiales para ser promovidos al siguiente grado (McGinn y otros 1991).

Otra razón simple por la cual muchos estudiantes no completan seis grados de escolaridad es que una tercera parte de las escuelas primarias en América Latina tienen menos de seis maestros para enseñar seis grados (UNESCO 1996b), estas “escuelas incompletas”, muchas de las cuales no ofrecen seis grados de instrucción, funcionan con uno o varios maestros enseñando simultáneamente más de un grado. Dado que la mayoría de los maestros no tienen capacitación adecuada para ser efectivos en contextos multigrado, los estudiantes en estas escuelas, la mayoría de los cuales vive en zonas urbanas, enfrentan una desventaja educacional sobre sus pares en zonas urbanas. Para la mayoría de los niños que alcanzan el grado superior posible en una escuela “incompleta” la única opción posible es “desertar” antes de completar la educación primaria.

Los salarios de los maestros disminuyeron significativamente durante los 1980s, y han aumentado durante los 1990. No está claro cual será el impacto a largo plazo de estas variaciones en los salarios en atraer a candidatos capacitados a la profesión, pero podemos asumir que ellos comunican que la enseñanza es una carrera con una estructura de remuneraciones inestable. Los salarios de los maestros en la región son más bajos, ajustando por horas de trabajo, que los salarios de otros profesionales con años comparables de estudio. Esta brecha es de 25-30% en Brasil, Panamá, Paraguay y Uruguay y entre 35%-50% en Bolivia, Chile y El Salvador. Solo en Costa Rica son los salarios de los maestros comparables a los de otros profesionales. Los maestros en escuelas privadas reciben en promedio 10-20% más por hora que los que trabajan en escuelas públicas (Cepal 1999).

Las competencias de los maestros difieren entre las escuelas de un mismo país en la región. Uno de cada cinco maestros en América Latina no está capacitado como maestro, todos ellos enseñan en escuelas rurales o en zonas urbano-marginales. Estudios etnográficos de prácticas pedagógicas en escuelas a las que asisten los hijos de los pobres en varios países de la región concluyen que estos maestros tienen repertorios instruccionales limitados, tienen bajas expectativas para el logro académico de los niños, destinan poco tiempo a actividades instruccionales y tienen un mínimo de recursos pedagógicos, estas condiciones son lo opuesto a lo que la investigación sugiere es necesario para facilitar el logro académico de los estudiantes.

El resultado de las diferencias entre escuelas discutidas en esta sección son oportunidades desiguales para aprender para niños de distintos grupos de ingreso. La evaluación del rendimiento escolar es una actividad relativamente reciente en América Latina. Evidencia reciente, sin embargo, sugiere que existen grandes desigualdades entre escuelas. Por ejemplo, un estudio reciente de rendimiento estudiantil en matemáticas entre estudiantes de cuarto grado de primaria en Perú encontró que el 54% de estas diferencias se debían a diferencias entre escuelas (World Bank 1999a).

Utilizando resultados de rendimiento estudiantil en pruebas estandarizadas de lenguaje y matemáticas administradas a estudiantes de cuarto grado en cinco estados del sur de México (Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Michoacán) encontré que una parte importante de la variación en los rendimientos de los estudiantes podía explicarse por diferencias entre escuelas (cuadro 10). Estas diferencias persisten aún después de tomar en cuenta si se trata de escuelas urbanas, rurales o indígenas. Los rendimientos promedio son superiores en las escuelas urbanas pero son semejantes en los otros tres tipos de escuelas.

Dado que los beneficios que los estudiantes pueden obtener de la escuela reflejan tanto la influencia de las escuelas como la influencia de las condiciones familiares, en sociedades caracterizadas por alta desigualdad social inicial aún si las escuelas fuesen iguales podríamos esperar resultados desiguales que reflejaran diferencias en la condición socioeconómica de origen de los niños. El ejemplo de Perú discutido antes ilustra este punto, altas desigualdades en la cantidad de recursos que las familias invierten en la educación de sus hijos producirán distintos ambientes de aprendizaje, aún si los recursos públicos estuviesen distribuidos equitativamente entre todos los niños. Este principio explica la reproducción de las desigualdades entre el 10% de los niños de las familias con más ingresos y el resto, así como entre el 30% más excluido y el resto. Una forma de cerrar la brecha en las oportunidades educativas que confrontan los más excluidos y el resto de los niños es implementar políticas compensatorias que den a estos niños proporcionalmente más recursos para superar las múltiples dimensiones de desventaja social que ellos confrontan. Esto significaría, por ejemplo, dar oportunidades de educación preescolar a bajo costo o gratuita, que les permitiera ingresar al primer grado listos para aprender, dándoles oportunidades para salud y nutrición en programas de atención temprana a la niñez, darles materiales educativos adicionales, capacitación especializada a sus profesores, apoyar el desarrollo de enfoques pedagógicos diseñados especialmente para las circunstancias de estos niños, por ejemplo diseñando metodologías para enseñar efectivamente en ambientes multigrado o en clases con mayor heterogeneidad de edades debido a las altas tasas de repetición. Para poder desarrollar políticas compensatorias efectivas, sin embargo, es necesario tener conocimiento sistematizado sobre los costos y efectos relativos de distintas intervenciones sobre el aprendizaje escolar y sobre otros importantes aspectos asociados a la escolaridad de los grupos de menores ingresos tales como probabilidad de graduación, participación social, habilidades de liderazgo. (Ver Cuadro #10)

Han habido varios esfuerzos para implementar políticas compensatorias en la región, incluyendo esfuerzos para expandir educación inicial y preescolar focalizados en niños de familias de menores ingresos en Colombia, México, Perú y Venezuela, para mejorar la calidad de escuelas rurales multigrado en Colombia y Chile, para desarrollar modelos educativos para comunidades rurales pequeñas en México y para dar recursos para desarrollar asociaciones entre el sector público y organizaciones no gubernamentales para dar educación de calidad a los hijos de los pobres. La mayoría de estas se han desarrollado en contextos de restricción financiera y con gran sensibilidad por contener costos más que por su costo-efectividad. Cuando ha habido discriminación positiva la meta ha sido hacerlo a bajo costo. Hay pocas evaluaciones de estos programas, muchas de las evaluaciones se centran en determinar si el rendimiento estudiantil aumenta antes que en establecer si se cierra la brecha entre los rendimientos de niños de distintos grupos de ingreso. Hay evidencia de que estos programas de hecho pueden mejorar el rendimiento estudiantil, lo que no debería sorprender dado que los niveles iniciales de rendimiento para los excluidos son tan bajos (Muñoz Izquierdo y otros 1997).

Acción afirmativa, de discriminación positiva

El concepto de acción afirmativa, de discriminación positiva, es relativamente reciente en el discurso de políticas educativas en América Latina. Aparece por primera vez en política educativa establecida por el nuevo gobierno democrático de Chile en 1990 y en el Programa de Modernización Educativa de México de 1993 –aún cuando la Secretaría de Educación Pública de México creó una unidad de programas compensatorios antes en 1986 en el Consejo Nacional de Fomento Educativo. La cumbre de jefes de estado de las Américas que se celebró en Santiago en 1998 propone la educación como clave para reducir la pobreza en la región y destaca el papel de las políticas compensatorias como el primer ítem del plan de acción.