20 de Enero de 2018
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Colección:
La Educación
Número: (132-133) I,II
Año: 1999

Introducción

En América Latina hay cuatro tipos de políticas educativas que afectan las oportunidades educativas de los hijos de los pobres: 1) aquellas que priorizan el acceso y la calidad de la educación de los grupos de más ingreso, y que se traducen en la segregación y en una menor oportunidad de que los hijos de los pobres aprendan. Estas representan el desarrollo histórico de la mayoría de los sistemas educativos de la región y si bien ninguna política educativa las adopta explícitamente, son la expresión de una “política por omisión” y constituyen el escenario frente al cual algunos países buscan instrumentar algunos de los tres tipos de políticas que se presentan a continuación, 2) aquellas que buscan dar iguales condiciones en la oferta educativa a todos los niños, es decir aquellas que buscan que las condiciones de las escuelas sean las mismas para todos, 3) aquellas que, reconociendo que en las oportunidades de aprendizaje influyen tanto condiciones de la oferta educativa como características de los estudiantes y que buscan compensar a los estudiantes de menores ingresos por condiciones de desiguales oportunidades iniciales que resultan de su condición social de origen, 4) aquellas que reconocen que las condiciones de desventaja social influyen no sólo en la etapa anterior al ingreso a la escuela, sino que se mantienen durante toda la vida escolar, por lo cual apoyan esfuerzos especiales de discriminación positiva en favor de los grupos de menores ingresos. En este artículo discuto el estado de estos cuatro énfasis de política en América Latina a fines de siglo, argumento que la situación prevaleciente es una de segregación y desigual oportunidad.

A nivel retórico todos los países señalan la búsqueda de la igualdad de condiciones en la oferta educativa, pero este es un deseo largamente insatisfecho. Recientemente algunos gobiernos han indicado su compromiso con políticas compensatorias. Dado que no existe igualdad inicial en la oferta es difícil determinar si lo que éstas compensan son pretendidas carencias de los estudiantes resultantes de su condición social de origen o si por el contrario buscan compensar la incapacidad secular del sistema educativo de dar igualdad de condiciones en la oferta. Finalmente en algunos países se comienza a hablar de la prioridad de la discriminación positiva en favor de los pobres, al igual que en el caso de las políticas compensatorias, construido sobre el escenario de una política por omisión sostenida por décadas que brinda desiguales oportunidades en las características de la oferta educativa, éstas empiezan apenas a contrarrestar estos esfuerzos de segregación generados desde el sistema educativo. Hasta que existan condiciones de igualdad en las características de la oferta es incongruente pensar que las políticas compensatorias o de discriminación positiva puedan contrarrestar procesos de exclusión social que operan al exterior del sistema educativo. Argumentaré en este capítulo que, sobre el escenario de la enorme segregación y exclusión educativas, los esfuerzos de políticas compensatorias y de discriminación positiva son insuficientes, sub-financiados y frágiles. Apuntan en la dirección correcta pero son apenas la avanzada de verdaderas políticas educativas que busquen la equidad y la justicia social.

Hace diez años escribí mi primera contribución a esta revista, un artículo sobre los efectos del endeudamiento externo latinoamericano en el financiamiento de la educación. Presentaba allí una síntesis de un estudio de varios años sobre cómo el endeudamiento externo y el proceso de ajuste que en ese momento llevaban a cabo los países de la región, estaba afectando el financiamiento educativo, y consecuentemente las oportunidades educativas en la región. Concluía ese trabajo señalando que

La crisis de la deuda latinoamericana sin duda seguirá teniendo un impacto en las esferas económica, política y social. El impacto en cada una de estas áreas, a su vez, afectará a las demás. En este sentido, la influencia negativa de la deuda en la educación, discutida en este estudio, afectará negativamente el desarrollo económico, social y político a mediano y largo plazos. Es necesaria una acción directa para proteger a sectores como el educativo del proceso de ajuste. Este proceso de ajuste puede resultar en una reducción de la eficiencia y en un aumento de las desigualdades en la provisión de la educación. Estos efectos indeseados de la crisis de la deuda en la educación proveen un sentido de urgencia para iniciar políticas públicas dirigidas a preservar las contribuciones de la educación al desarrollo económico, político y social. El principal desafío de los gobiernos latinoamericanos es promover la concertación y la responsabilidad entre los distintos grupos sociales para hacer que los cambios necesarios sean políticamente factibles. (Reimers 1989, 26-27)

Dos años más tarde, en 1991, escribí otro artículo para esta revista en el que planteaba que la conclusión de que la región había resuelto el problema del acceso a la educación primaria, ocultaba enormes problemas de desigualdad para distintos grupos de ingreso. Señalaba que el dinamismo que habían experimentado los sistemas educativos durante los años sesenta y setenta había desaparecido, bajo la presión del proceso de ajuste económico, y que la mayoría de los sistemas educativos parecían satisfechos con preservar el status quo. Proponía en ese momento seis ideas para la reforma educativa en la región: 1. Replantear el tema del acceso para dar a la equidad un papel prioritario, 2. Más recursos financieros, 3. La equidad y calidad como nuevos objetivos estratégicos de la reforma, 4. La comprensión de la calidad como concepto multi-dimensional, 5. Información como un recurso crítico para estimular la gestión del cambio y 6. Institucionalización de formas híbridas de concertación y análisis de políticas para formar políticas educativas duraderas (Reimers 1991).

Dos años después, en 1993,  escribí un tercer artículo para esta revista en el que analizaba la relación entre el desarrollo del sistema educativo venezolano y los desafíos que confrontaba la democracia venezolana. Sostenía en ese artículo que dos intentos de golpe de estado en 1992 habían desestabilizado la democracia venezolana y sugería, que si bien estos problemas no tenían su origen, ni su solución, en el sistema educativo, las fallas del sistema educativo en dar a grandes sectores de la población habilidades que les permitiesen mejorar sus condiciones de vida no eran ajenas a la fragilidad del sistema político. Proponía tres hipótesis para explicar lo que en ese momento llamaba el fracaso del sistema educativo para consolidar la democracia iniciada en 1958:  1. El uso del sistema educativo como instrumento para clientelismo político, 2. El descuido de la equidad y de los niveles básicos de la educación, y 3. Las limitaciones confrontadas por directores y docentes de establecimientos escolares para coordinar con la comunidad educativa formas de generar respuestas locales para resolver los problemas generados por los dos puntos anteriores (Reimers 1993).

El desarrollo de los acontecimientos con posterioridad a estos escritos, en particular los altos y persistentes niveles de pobreza y desigualdad en la región, la insuficiencia del crecimiento económico y los niveles de violencia, conflicto e inestabilidad políticas que marcan a varios países de la región, han reafirmado mi convicción en la necesidad de hacer de la búsqueda de la justicia social el objetivo prioritario de un gran proyecto de reforma educativa latinoamericana. Solo los países que logren garantizar a los hijos de los pobres la oportunidad de acceder a una educación de calidad, y en particular a aquellos niveles más asociados con la posibilidad de movilidad social, es decir a la secundaria y a la universidad, podrán consolidar un proyecto social en las primeras décadas del próximo siglo. El resto, los que continúen el curso de las últimas dos décadas, no podrán reducir los niveles de pobreza ni de desigualdad, y confrontarán en consecuencia los conflictos sociales y políticos previsibles cuando una proporción importante de la población no puede satisfacer sus necesidades básicas.

Este cuarto artículo que escribo para La Educación tiene como propósito analizar la relación entre oportunidad educativa, pobreza y desigualdad en América Latina en las postrimerías del milenio. Antes quiero hacer dos precisiones. La primera, que la consolidación de proyectos nacionales sustentables que permitan el mejoramiento de los niveles y opciones de vida para todas las personas requerirá de cambios más allá que los educativos, el sistema educativo no puede producir empleos productivos ni espacios para la participación democrática. Mucha de la desigualdad social se transmite por canales distintos a los educativos. Pero si el sistema educativo continúa siendo un mecanismo de reproducción de la desigualdad social, si no brinda a todos los ciudadanos verdaderas oportunidades de participar en formas complejas de asociación, en trabajo productivo, en espacios políticos, es difícil llevar a cabo un escenario de desarrollo sostenido sin los costos de las transiciones abruptas en escogencias fundamentales de la sociedad en materia política o económica.

La segunda precisión se refiere a los actuales procesos de reforma educativa en curso en muchos países de la región. A diferencia de la década de los ochenta, durante los últimos años la mayoría de los países de la región han iniciado procesos de reforma educativa, casi todos con algún énfasis en mejorar la equidad y las oportunidades educativas para los niños de los hogares de menores ingresos. Por comparación a la década perdida estos cambios son favorables. La pregunta es si los mismos están suficientemente consolidados, adecuadamente financiados y pedagógicamente fundamentados para constituir una respuesta suficiente a la búsqueda de la justicia social. Pienso que, dada la magnitud de las brechas educativas, las reformas iniciadas en los últimos años son apenas un punto de partida, insuficiente, para lograr igualdad de oportunidades educativas. Sobre este punto volveré al final del artículo.