Conclusiones y preguntas pendientes

Los países de América Latina tienen estructuras de distribución del ingreso muy desiguales y como resultado una de cada cinco personas de la región, 90 millones de personas, no tiene suficientes recursos para comer lo suficiente para satisfacer los requisitos calóricos mínimos para permanecer vivo y saludable. Más de dos veces este número (204 millones de personas, 44% de la población) son pobres. Dadas estas alarmantes cifras tiene sentido hacer de la eliminación de la pobreza uno de los objetivos de la política social. Aún si las tendencias recientes de disminución en la incidencia de la pobreza continuaran, ellas son tan modestas que tomaría 20-30 años reducir las tasas actuales de pobreza a la mitad.

La pobreza y la educación se relacionan de varias formas. Para cada generación los niveles de educación se relacionan con los niveles de ingreso. Los bajos niveles educativos impiden el acceso a las oportunidades sociales y económicas que permiten a las personas salir de la pobreza. La pobreza a su vez impide las oportunidades de que los hijos de los pobres alcancen niveles educativos suficientemente superiores a los de sus padres para salir de la pobreza. Hay varios mecanismos que explican el bajo nivel de oportunidad educativa de los hijos de los pobres. Algunos resultan directamente de la pobreza: condiciones más bajas de salud y de vida, que llevan a mala salud y ponen a los niños en desventaja para aprender y progresar en la escuela. La mayor necesidad económica pone más presión en los hijos de los pobres para trabajar a una edad temprana, particularmente para niños en zonas rurales. Mayores presiones y necesidad por el trabajo no remunerado que hacen en la casa las adolescentes las coloca en una desventaja adicional para continuar sus estudios. Las mayores tasas de embarazos adolescentes para los pobres urbanos y para las adolescentes en zonas rurales crea otro obstáculo en el camino de completar la secundaria.

Además de los vínculos directos entre la pobreza de las familias y la oportunidad educativa hay más obstáculos a las oportunidades de aprender y tener éxito en la escuela que resultan de la pobreza del sistema educativo. Las insuficientes oportunidades de educación preescolar y de baja calidad educativa explican las altas tasas de repitencia de los hijos de los pobres. A medida que los estudiantes se hacen mayores y pierden el ritmo con sus cohortes de origen en la escuela, factores directamente relacionados con la pobreza –la necesidad de ingresos económicos, trabajo en labores domésticas y embarazos adolescentes—y relacionados a la interacción entre pobreza y condiciones escolares –los mayores costos directos de la educación secundaria y universitaria—disminuyen aún más las posibilidades de que los hijos de los pobres completen la secundaria. El resultado es una reproducción imperfecta de la estructura social a través del sistema educativo. Es reproducción porque las probabilidades son altas de que las brechas educativas entre los hijos de los pobres y los no-pobres se mantengan, aún si los niveles de escolaridad aumentan en promedio para toda la población. Es imperfecta porque hay estudiantes que no responden a este patrón de reproducción, demostrando que los mecanismos que hemos discutido son probabilísticos y no deterministas.

Es necesario reformar políticas educativas de formas que al mismo tiempo minimicen la exclusión social, asegurando que todos los niños completen la educación básica, y que promuevan la movilidad social, diseñando mecanismos que aumenten significativamente la proporción de hijos de los pobres que completan educación secundaria y superior. Completar una educación primaria no es ya suficiente para lograr ingresos significativos en la región.

Si bien los patrones básicos de reproducción de la estructura social a través del sistema educativo se manifiestan en todos los países de la región, hay diferencias importantes entre países en el grado de desigualdad educativa. Los países con la mayor desigualdad educativa son también los que tienen mayor desigualdad social. El estudio sistemático de esta variación, así como el estudio cuidadoso del impacto de las reformas educativas recientes en muchos países de la región brindan una base de conocimiento potencialmente rica para informar políticas que mejoren las condiciones en todos los países y para contestar preguntas sobre los dos temas centrales para entender la oportunidad educativa: cómo difiere la oportunidad educativa entre distintos grupos de ingreso y cuáles son los factores que explican el éxito educativo de algunos de los hijos de los pobres.

¿Existe igualdad de oportunidades educativas en América Latina? La respuesta más simple a esta pregunta es que no. Las oportunidades educativas de los niños están fuertemente influenciadas por la posición que sus padres ocupan en la estructura social, esto se refiere tanto a la oportunidad de acceder a los niveles superiores educativos como a la oportunidad de aprender en dichos niveles, y probablemente también a la posibilidad de que lo aprendido tenga impacto en las oportunidades de vida de los estudiantes. Existe una obvia relación entre oportunidades de acceso y de aprendizaje a medida que se avanza en la pirámide educativa. El acceso a la educación secundaria sólo es posible una vez culminada la primaria, lo cual sólo es posible a partir de aprendizajes mínimos –muy bajos por cierto, como hemos visto— lo cual requiere de cierta calidad educativa.

Pero esta respuesta simple no reconoce la enorme expansión educativa que ha tenido lugar en los sistemas educativos de la región, la cual ha permitido incorporar a nuevos grupos sociales al sistema. En consecuencia existe, a fines de este siglo, significativamente menos exclusión educativa para los hijos de los pobres que hace medio siglo. Las brechas en los niveles de escolaridad dentro de los miembros más jóvenes de la sociedad, son mucho menores que lo que eran para sus padres. Esto muestra que el sistema educativo tiene un grado relativo de autonomía del sistema social mayor y que no es simplemente un accesorio para reproducir la estructura social.

Como he señalado, sin embargo, la igualdad de oportunidades educativas es más que la igualdad en el acceso inicial a la escuela. Es necesario por lo tanto desplazar nuestro interés en las barreras a la igualdad hacia mecanismos de nivel superior de diferenciación social en las oportunidades de los niños a medida que se logra igualdad en los niveles más bajos de la escalera de oportunidad. ¿Qué significa esto en términos de la relación entre educación, pobreza y desigualdad?

¿Puede reducir la educación la pobreza en América Latina? La educación expande las opciones de las personas. En un sentido absoluto por lo tanto la educación reduce la pobreza de las personas. Además la expansión educativa en tanto disminuye la distancia entre los menos y los más educados también disminuye la exclusión y por lo tanto la pobreza en un sentido relativo. Podemos afirmar que habría en la región más pobreza si los sistemas educativos no se hubiesen expandido como lo han hecho durante los últimos 50 años. Este cambio social fundamental es el resultado de políticas públicas para universalizar el acceso a la educación. La significación de este cambio no debe subestimarse pues demuestra que las escogencias que se hagan de política tienen importancia. Pero al evaluar el progreso educativo de la región debemos preguntar no sólo que ha cambiado sino que no lo ha hecho. Es ahí que las conclusiones sobre la contribución de la educación a la reducción de la pobreza y la desigualdad deben ser más matizadas. Sabemos que la distribución de oportunidades educativas se ha hecho menos desigual, sabemos también que durante los últimos veinte años la desigualdad ha aumentado. ¿Significa esto que la educación es irrelevante a la desigualdad social? Tal vez signifique que los beneficios a estar educado se han concentrado desproporcionadamente hacia los niveles más altos de educación, esto significa que la preocupación debe pasar de estar en aumentar gradualmente los niveles de escolaridad de todos los niños, a centrarse en analizar la distribución social de oportunidades de acceso a aquellos niveles que tienen la mayor posibilidad de promover movilidad social. Pero esto sólo haría más democrática la posibilidad de beneficiarse del acceso a estos niveles, no reduciría la desigualdad social entre el grupo que logrará acceso a este nivel y el resto de la población.

Un problema que permanece se relaciona con los bajos niveles de calidad del sistema educativo. Dado que los niños logran alcanzar un porcentaje muy pequeño de los programas de estudio, ¿hacen las escuelas todo lo que podrían para mejorar las capacidades de las personas, incluidos los hijos de los pobres?

Una posibilidad para los años venideros es que el sistema educativo aumentará los niveles de desigualdad social. A medida que los países de la región se integren más en la economía global las familias recibirán señales claras de que es necesario tener mayores niveles de conocimientos y de habilidades para participar favorablemente. Esto significa que las familias estarán más dispuestas aún a invertir en la educación de sus hijos, en un contexto de grandes desigualdades de origen quienes tienen más recursos tienen también la posibilidad de invertir más. Existen ya brechas importantes en los niveles de habilidades de los estudiantes que asisten a escuelas privadas sobre los que asisten a escuelas públicas, aunque no necesariamente porque dichas escuelas demuestren prácticas pedagógicas superiores. El hecho es que al concentrar estas escuelas desproporcionadamente a estudiantes cuyos padres tienen mayores niveles educativos y de ingresos, se dificulta diferenciar la acción independiente de tres procesos por los cuales la desigualdad social se traduce en distintas oportunidades de aprendizaje para distintos niños. Estos procesos son aquellos que operan al interior de la escuela, aquellos que operan fuera del sistema escolar y aquellos que operan en la interacción entre el sistema escolar y el ambiente externo.

Al interior del sistema escolar hay a su vez tres procesos que contribuyen a la desigualdad. Uno es el resultado del financiamiento privado de parte de la educación de los niños, dando a aquellos niños cuyos padres tienen más recursos económicos más posibilidades de asistir a programas pre-escolares de calidad, y por lo tanto más posibilidades de comenzar la escuela en condiciones de aprender; más posibilidades de asistir a escuelas primarias y secundarias de calidad, y por lo tanto más posibilidades de aprender y de entrar competitivamente en instituciones de educación superior. Además, dado que las instituciones educativas están altamente estratificadas, otro proceso social que puede reproducir la desigualdad son las influencias del grupo de compañeros. Los niños en las escuelas en las que sus pares reciben más apoyo en el hogar tienen más posibilidad de aprender de ellos y tendrán maestros con expectativas más altas hacia su potencial de aprendizaje que aquellos niños que asisten a escuelas donde la mayoría de sus pares provienen de niveles socioeconómicos bajos. La segregación social y racial es por lo tanto otro proceso importante en la reproducción de la desigualdad. Un tercer proceso que aumenta la desigualdad resulta en las disparidades en la utilización de recursos públicos, la manifestación más obvia de esta desigualdad son los distintos niveles de gasto publico para niños que asisten a distintos tipos de escuelas públicas o a escuelas en distintas zonas geográficas.

Fuera del sistema escolar los procesos que agravan la desigualdad en las oportunidades educativas resultan de las condiciones de vida de los hijos de los pobres, los cuales debilitan su salud y los hacen más vulnerables física y psicológicamente. Un niño cuyos padres no tienen recursos para garantizar condiciones de alimentación, higiene y salud mínimas confronta sus tareas escolares en desventaja sobre uno que no conoce estas carencias. Las presiones que causan en los niños eventos fuera del control de los jefes de familia como la pérdida de cosechas o empleo, abusos de parte de figuras de autoridad local, demandas que resultan de atender a numerosos hermanos e insuficientes recursos influyen en cuanto pueden concentrarse en sus actividades escolares los hijos de los pobres. Estos niños tienen un claro sentido de los potenciales usos del tiempo que dedican a asistir a la escuela y a sus tareas escolares, aún si valoran los potenciales efectos de largo plazo de asistir a la escuela regularmente tanto como cualquier niño, demandas de corto plazo asociadas a la sobrevivencia convierten a la asistencia regular a la escuela en un lujo antes que un hábito cotidiano. Los hijos de los pobres y sus familias sienten más el impacto de todos los costos directos asociados con asistir a las escuelas: los costos de uniformes, matrícula, cuadernos, lápices y libros de textos. Estos gastos representan una proporción relativamente mayor de un menor presupuesto familiar. Por estas razones, hay procesos sociales que llevan a la reproducción de la desigualdad, aún si todas las demás condiciones fuesen iguales para todos los niños. Como hemos visto, todas las demás condiciones no son iguales. El trabajo infantil limita la participación en la escuela, especialmente en los sistemas educativos que han experimentado expansión en el acceso más recientemente.

El tercero y último conjunto de procesos sociales que contribuyen a la reproducción de la desigualdad en las escuelas se relaciona con la interacción entre las influencias sociales y educativas. La pobreza misma de las familias, particularmente expresada en los bajos niveles educativos de los padres o tutores, adquiere un significado distinto al agruparse y producir efectos grupales en la ecología de las escuelas. Este efecto agregado de la pobreza de las familias a su vez influye en las expectativas de los maestros y en sus prácticas. Distintos agregados, distintas constelaciones de niveles educativos de los padres, llevan a distintas respuestas de parte de los maestros y de las escuelas. Los maestros suelen tener expectativas más altas sobre el potencial académico de los niños cuando piensan que los padres podrán apoyar la educación de sus hijos por muchos años, lo que es una función del nivel socioeconómico de los padres. La interacción de un factor exógeno a la escuela —características agregadas de los padres— y de un factor endógeno —expectativas de los maestros— constituye distintos climas educativos para distintos niños.

Otra manera en que estos dos conjuntos de influencias interactúan para formar un proceso educativo que influye en la igualdad de oportunidades educativas se refiere al tipo de pedagogía más efectivo con distintos grupos de niños. Imponer un enfoque pedagógico único a todos los niños, independientemente de sus circunstancias, hará que algunos niños puedan aprender más que otros. Por ejemplo un calendario escolar único, diseñado para niños en áreas urbanas, y una modalidad pedagógica única –que exija por ejemplo que todos los niños aprendan al mismo tiempo, en un programa rígido—colocará a aquellos niños que trabajan ocasionalmente en desventaja, porque perder algunas clases tendrá un efecto acumulativo en su capacidad de completar la secuencia curricular para ese grado. De igual modo, un curriculum entregado en un idioma único, nacional, colocara a aquellos niños que no hablan este idioma en su casa en desventaja frente a aquellos niños para quienes este idioma es el mismo de sus padres. Existen formas más sutiles en que los procesos pedagógicos pueden tomar en cuenta, o no, el contexto social de origen de los niños. Por ejemplo, los maestros pueden enseñar para el niño más rápido en el aula –o para aquellos que han participado en preescolar en el caso de maestros de primer grado—lo que colocaría en desventaja a los demás alumnos. Los programas de estudio y los libros de texto pueden apoyarse en ejemplos y referentes concretos que son más familiares a ciertos grupos de niños que a otros. Un corolario de este orden de razonamiento es si dar a los hijos de los pobres más de lo mismo será suficiente para sobrepasar la desigualdad. Dado que en estos momentos estos niños reciben menos que el resto, más de lo mismo sería en sí una innovación, pero ella puede ser insuficiente. Quizás deberíamos pensar en los esfuerzos por mejorar la igualdad de oportunidades educativas como una secuencia de ciclos de políticas que deben adecuarse al estadio de desigualdad en cada país. Donde no hay igualdad en el acceso ésta debe ser el punto de entrada. El siguiente nivel debe ser lograr igualdad en insumos y procesos –más de lo mismo—. El tercero lograr acciones diferenciadas que efectivamente den más a quienes más lo necesitan —compensatoriedad—. Desde luego la noción de compensatoriedad debe tener como referente al resto de los niños y no el nivel de base de los beneficiarios de los programas. No constituye discriminación positiva un programa compensatorio porque distribuya lápices y cuadernos a niños que antes no los tenían, cuando el resto de los niños tienen maestros mejor preparados, escuelas mejor organizadas y dotadas. De nuevo el énfasis en la búsqueda de la igualdad de oportunidades debe estar en acortar las distancias, no entre el pasado para un grupo de niños y su presente, sino entre las oportunidades de aprendizaje que tienen los niños entre sí.

Igualar los recursos financieros entre todos los niños es difícil en parte porque una parte importante de estos recursos es movilizada en forma privada por las familias. Aunque la idea de utilizar recursos públicos para compensar e igualar estas diferentes contribuciones privadas es lógica, no conozco ningún ejemplo de países de la región donde esto se haga actualmente, lo que tal vez sugiera que no es políticamente factible o culturalmente aceptable intentar tal grado de igualdad. Esto obliga a la innovación, no como una etapa posterior a haber igualado las condiciones para todos los niños, sino como una necesidad sobre el reconocimiento de que la igualación de recursos no ocurrirá en el corto plazo. Probablemente no sea razonable pedirle a los sub-sistemás más frágiles de sistema educativo que sean ellos quienes produzcan innovación para hacer más con menos, pero no parece haber otra alternativa en la búsqueda de intentar igualar resultados.

Finalmente el estudio de los esfuerzos por mejorar las oportunidades educativas de los pobres debe prestar particular atención a la implementación de los programas y las políticas. Debe evaluar sus resultados y sus costos, pero especialmente ayudar a entender los procesos y obstáculos que transforman estas políticas. En organizaciones tan grandes y complejas como el sistema educativo hay mucho espacio para que la política se forme, se defina, en la etapa de implementación. Las iniciativas nacionales o estatales para aumentar la igualdad de oportunidades tienen que recorrer mucho camino hasta afectar la práctica escolar y el contexto social de las escuelas. Los administradores y líderes locales, los maestros, directores, estudiantes y comunidades, crean y recrean políticas en formas que pueden ser opuestas a los objetivos iniciales de las mismas. Tal vez como ningún otro espacio de políticas públicas, los programas orientados a reducir la pobreza y a los pobres ocurren en territorio competido y cuestionado, son por lo tanto un blanco ideal para deconstrucción, reconstrucción y destrucción. No es casual que el estudio de la implementación de políticas como disciplina académica se inicia en los Estados Unidos con el estudio de los programas Federales para aliviar la pobreza (Pressman and Wildavsky 1973). Los sistemas educativos son arenas donde se expresan conflictos políticos entre intereses opuestos. Las sociedades desiguales tienen fuerzas que apoyan la reproducción de la desigualdad y ellas resistirán escuelas reformadas que busquen más igualdad. En los casos en que sea necesario asignar más recursos para financiar las escuelas a las que asisten los hijos de los pobres, el apoyo sostenido a reformas progresivas requerirá demanda efectiva de los beneficiarios de estas reformas, estudiantes o sus padres, precisamente los grupos en la sociedad con menos voz política. Los estudiantes y maestros de escuelas en pequeñas comunidades rurales o indígenas, o en escuelas urbano marginales, no suelen declararse en paro porque no les alcanza el presupuesto para adquirir materiales didácticos de calidad, y si lo hicieran seguramente no ocuparían la atención de los medios de comunicación, de los políticos y de la sociedad de la misma manera que los universitarios protestando por razones semejantes. El problema de las oportunidades educativas de los hijos de los pobres recibe menos atención en los medios y menos recursos y esfuerzos extraordinarios de los gobiernos y de las sociedades latinoamericanas que el problema de las bancarrotas de la banca privada, de los conflictos cívico-militares, del terrorismo, del narcotráfico o de los procesos internos de decisión de los partidos políticos. A pesar del sostenido esfuerzo en la expansión educativa en la región, las reformas deliberadas y bien financiadas para influir significativamente en las oportunidades educativas de los más pobres y para reducir la desigualdad han sido episódicas y en demasiados casos financiadas frágilmente. En consecuencia ellas han sido las primeras en sufrir los efectos de la próxima crisis financiera o emergencia nacional. Es posible que las interesantes acciones de compensatoriedad en curso en la región actualmente, las cuales necesitan de esfuerzo sostenido en el tiempo para dar resultados, sean también efímeras.

A pesar de estas preguntas, y de las dificultades en la implementación y en asegurar la institucionalización de los esfuerzos compensatorios, la experiencia de la región en materia educativa nos muestra también que es posible dar más oportunidades educativas a los hijos de los pobres.

Es bueno recordar que la desigualdad educativa no es pues un resultado inevitable de la civilización contemporánea, sino una escogencia humana, el resultado de escogencias colectivas sobre quien debe ser educado, cómo y a qué costo. La pobreza educativa es pues el resultado de una escogencia, no sólo de los pobres, sino tal vez fundamentalmente de los menos pobres. Es el resultado de cómo los menos pobres definen sus intereses y responsabilidades y de cómo influyen las prioridades para acción pública.

A medida que la educación se ha hecho más importante para la estratificación social, es crucial asegurar igualdad de oportunidades educativas. Ignorar esto es permitir que la escuela sea el mecanismo clave de reproducción y aumento de la desigualdad social. El reconocer que es posible cambiar las oportunidades educativas de los pobres nos recuerda cuanto se ha avanzado en la región en comprender que todas las personas han sido creadas iguales y tienen el derecho de esperar de los demás oportunidades justas e iguales y también cuanto falta aún por aprender y hacer en esta larga jornada por la justicia.

No puede haber mayor prioridad para las políticas educativas de la región, consistente con proteger los derechos humanos de todos los ciudadanos latinoamericanos y consistente con promover la inclusión social que implementar políticas que contrarresten los actuales procesos reproductivos en educación, que cambien las probabilidades de forma que todos los niños encaren las mismas oportunidades de aprender y tener éxito en completar suficiente educación para lograr movilidad social significativa en sus sociedades respectivas. Esto requerirá invertir en conocimiento para entender porque es que los niños que actualmente tienen éxito lo hacen, cuáles son las contribuciones relativas de los distintos factores identificados en este trabajo en la estructura de oportunidad educativa y estudiar cuáles son los resultados de los esfuerzos incipientes para implementar políticas de discriminación positiva. Más allá de esto estas reformas requerirán especialmente voluntad política, iniciativa y liderazgo para articular y dar voz a lo que son actualmente grupos de interés dispersos y fragmentados, aún si son tantos como 204 millones de personas, y que son los que más pueden ganar como resultado de reformas orientadas a hacer a las sociedades latinoamericanas más incluyentes.