17 de Julio de 2018
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Colección: La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Los orígenes políticos de la reforma educativa

El contexto y los cambios de la década

Como otros países de América Latina, Argentina está llevando a cabo un proceso de reforma educativa que comenzó en 1985, un par de años después de la recuperación democrática del país.

Aproximadamente cien años antes se había producido un decisivo fenómeno político, económico y social que modeló al país y dio lugar a un sistema educativo que pudo mostrar grandes logros hacia mediados de este siglo: bajo índice de analfabetismo, educación primaria extendida a la mayor parte de la población, alta matrícula de educación media, una estructura de educación técnica bastante amplia y moderna y un gran desarrollo universitario. La industria editorial argentina así como su variada y caudalosa actividad artística y cultural en general eran reconocidas y estimadas. Podía decirse incluso que el país era exitoso, en los años 50, en cuanto a la incorporación de los sectores obreros y de los habitantes rurales al sistema educativo.

A mediados de la década del 60 —con el cruento golpe militar de 1966 más específicamente— comenzó un período de decadencia que en principio estaba vinculado el autoritarismo y la violencia que empezaron a corroer las bases del país manifestada en este campo con el cierre de universidades, la persecución y emigración de profesores y las huelgas estudiantiles. Lo que no se mostraba con tan evidente claridad era el deterioro económico, el fin del desarrollo industrial con todas sus secuelas sociales que iban paralelas a la convulsión política. Las huelgas obreras de esa época (algunas realizadas en consonancia con el movimiento estudiantil como las “puebladas” de 1969) apuntaban a frenar ese proceso de desmantelamiento industrial y fueron violentamente reprimidas por el gobierno militar. La reacción de los obreros y la clase media dieron lugar a los sucesos ya conocidos de la década del setenta: la aparición de la guerrilla, la “guerra sucia” y el terrorismo de estado, en un luctuoso período que tiene fin en 1983 con la asunción del Presidente Alfonsín.

El Congreso Pedagógico Nacional sancionado por unanimidad de Cámaras parlamentaria, en una ley de septiembre de 1984, dio inicio a un proceso de reforma educativa porque la mayor parte de la población de la Argentina coincidía en un diagnóstico del sistema educativo: se había vuelto obsoleto, escondía profundas desigualdades sociales y reproducía el modelo autoritario de sociedad establecido durante las dictaduras. Ese proceso continúa hasta nuestros días, con un punto de inflexión en la sanción de la Ley Federal de Educación producido en abril de 1993, que analizaremos más adelante.

Cuando comienza el Congreso Pedagógico (CONPE), los problemas que más preocupaban a la sociedad y a la comunidad educativa estaban especialmente referidos a la recuperación de una cultura democrática. Se buscó producir cambios con la incorporación de contenidos pertinentes a los programas de Historia, Educación Cívica, etc. y también con el estímulo a la actividad de centros de estudiantes y asociaciones docentes, así como con algunos intentos de modificar las formas institucionales que las dictaduras habían instalado en las escuelas y universidades.

La cuestión de la vinculación entre Educación y Trabajo no se planteaba por entonces con la importancia que adquiere a partir de 1990 como consecuencia de los cambios económicos, sociales que se empezaron a hacer evidentes entonces.

El CONPE, que tuvo lugar entre 1985 y 88, produjo una cierta movilización social que incluyó a diversos sectores políticos. Ese fue uno de sus principales méritos así como el haber instalado una práctica de búsqueda de consenso entre los participantes de un ámbito de decisión en el campo educativo. En la actualidad el debate parece desenvolverse casi exclusivamente en círculos técnico-pedagógicos, con participación restringida de los actores sociales. Según los documentos emitidos por el Ministerio Nacional, y otras publicaciones auspiciadas por él, parece observarse una marcada diferencia entre lo que se discute en esos círculos y lo que realmente preocupa tanto a los sindicatos de maestros y profesores como a los sindicatos de los demás trabajadores. Otras organizaciones populares como las barriales, mutuales y cooperativas no tienen ningún conocimiento de lo que constituye hoy el debate educativo. Las entrevistas realizadas a personas e instituciones en este trabajo de investigación también confirman la existencia de preocupaciones diversas entre los funcionarios y las organizaciones no gubernamentales.

En la década transcurrida desde la convocatoria al Congreso Pedagógico Nacional se dio, efectivamente, un proceso de democratización pacífica en Argentina que se refleja en las instituciones y las organizaciones intermedias. Votar autoridades en elecciones libres se convirtió en un hábito que parece normal y monótono a los jóvenes de hoy, pero fue inusual en el anterior cuarto de siglo.

En los últimos años se logró la estabilidad económica, principal base de sustentación del gobierno del Presidente Menem, después de la hiperinflación de 1989 y su consiguiente correlato de angustia social producida al final del primer gobierno democrático.

A estos dos grandes cambios (normalización política y estabilidad económica) se suman algunos hechos que son interesantes para el análisis del marco socioeconómico en que se inscribe la reforma educativa:

1. La creciente integración regional de Argentina, en especial la consolidación del Mercosur que plantea no sólo el diseño de nuevas estrategias económicas sino la aparición de necesidades de calificación y competencias para la población.

2. El aumento de la desocupación como resultado de los cambios económicos y la modificación del aparato productivo (introducción de nuevas tecnologías, cambios de la organización del trabajo, etc.) y la escasez o ineficacia de acciones preventivas o compensadoras de sus consecuencias, a pesar de que el fenómeno se había dado ya en otros países y podía haberse previsto.

3. La conformación de una nueva composición social en la cual algunos sectores de clase media se han adecuado bien a los cambios, mientras otros grupos que pertenecieron a ella han sufrido un marcado deterioro de su nivel de vida (y sobre todo de sus aspiraciones futuras), y la clase obrera industrial ha disminuido numéricamente pero se siente favorecida con la estabilidad económica y la reactivación de ciertos áreas de la producción. También es evidente que ha crecido el sector de trabajadores de servicios y se han consolidado sectores marginales, excluidos del mercado laboral y del sistema educativo. Estos últimos, que antes eran un fenómeno temporario o poco frecuente, ahora se vuelven parte de la “normalidad aceptada” como en el resto de América Latina y buena parte de los países con mayor desarrollo.

4. La agudización, como consecuencia del punto anterior, de las distancias entre los grupos sociales y su correlato educativo así como el aumento de la diferencia objetiva entre la que sucede en las regiones desarrolladas del país y las menos desarrolladas económica y educativamente. Existe la percepción creciente de que van a ser cada vez más dramáticas  las disparidades entre las instituciones escolares a las que concurren los diversos sectores sociales, en las distintas regiones.

En la Argentina de los años 50 o 60 era normal que el hijo de un obrero, si tenía condiciones intelectuales, llegara a la universidad, se integrara a la clase media de profesionales y aspirara a seguir ascendiendo en la escala social. La base educativa brindada por las escuelas públicas y la universidad nacional, así lo permitía. La biografía de los funcionarios públicos más importantes en la actualidad lo demuestra: el Presidente Menem es hijo de un inmigrante sirio, nació en una de las provincias más pobres del país, se recibió de abogado y fue gobernador a los cuarenta años. Su antecesor, el Presidente Alfonsín tampoco provenía de la clase alta argentina; Cavallo, el actual ministro de Economía es hijo de inmigrantes italianos que llegaron a tener una pequeña empresa, estudió en escuelas y universidad pública pero pudo doctorarse en Harvard y conformar un equipo de profesionales e intelectuales que, en general, tienen su misma historia personal. Esto es aplicable a gobernadores, parlamentarios y también a la mayor parte de los intelectuales y personalidades de la cultura del país. Parece cada vez más difícil que estas trayectorias sean frecuentes en la próximas décadas y esta percepción es la motivación del esfuerzo de las familias de clase media para procurar buena educación a los niños y los jóvenes, en las escuelas privadas o en las públicas que aún conservan su prestigio.

5. En relación a lo recién descrito someramente hay que decir que la descentralización de los servicios educativos, si bien fue una recomendación del CONPE parece estar poniendo en descubierto crudamente las desigualdades técnicas y financieras que preexistían entre las jurisdicciones que se hicieron cargo de la totalidad de la gestión educativa (las provincias y el municipio de la Capital Federal). Según diversos trabajos recientes se evidencia la impresión por parte de la población en general, y de los docentes en particular, de que la descentralización educativa en Argentina surgió más a partir de la necesidad de reducir el gasto educativo que como resultado de un proceso meditado y con participación de distintos actores sociales. En el caso de la Educación Técnica y de Adultos la descentralización se visualiza como un desmantelamiento por parte de los destinatarios históricos de esas líneas educativas, o al menos de la mayoría de los dirigentes de las organizaciones no gubernamentales de esos sectores.

Grupos políticos e historia legislativa de la reforma

La convocatoria del Congreso Pedagógico Nacional (CONPE) en 1984 sorprendió inicialmente a los sectores políticos y sociales que no estaban vinculados al gobierno de Alfonsín. Por ello al principio sólo le dieron su apoyo los partidarios del oficialismo, especialmente los vinculados al campo educativo.

Tradicionalmente la Unión Cívica Radical ha representado a importantes sectores de la clase media argentina y en 1983 recibió el apoyo de grupos intelectuales provenientes de la izquierda especialmente influyentes en la universidad y en buena medida en los medios de comunicación. Por esto inicialmente la convocatoria al CONPE fue recibida con entusiasmo en estos sectores y con desconfianza entre los que se habían vinculado con la derecha política y los gobiernos de facto. Los grupos católicos, con fuerte inserción en la educación privada, después del primer momento, tomaron la iniciativa, participando organizadamente y con el tiempo lograron imponer muchas de sus propuestas.

En cuanto a los sindicatos y organizaciones no gubernamentales de los sectores populares (mutuales, cooperadoras de padres, etc.) hicieron intentos de participación en las Asambleas locales pero fueron abandonando las trabajosas deliberaciones y estaban prácticamente ausentes en las instancias finales del Congreso. Estas organizaciones tienen un discurso y una lógica interna muy diferentes a la predominante en los círculos técnico pedagógicos y resultaba para ellas un ejercicio difícil el trámite de discusiones predeterminado. A lo largo de los cuatro años de duración del CONPE hubo asambleas locales, asambleas jurisdiccionales o provinciales y finalmente una Asamblea Nacional.

Las organizaciones católicas lograron frenar impulsos iniciales que por sus contenidos ideológicos y propuestas organizativas, afectaban a la educación religiosa e impusieron su impronta a las conclusiones de varias Comisiones. Esta actividad tuvo continuidad en las distintas etapas que siguió el tratamiento de la Ley Federal para que ésta incorporara las propuestas del sector privado que demostró rapidez y eficacia a la hora de defenderlas.

Mientras transcurría el CONPE la población en general fue perdiendo interés en él, abrumada por las crecientes dificultades económicas que caracterizaron esos años. Los sindicatos hicieron trece huelgas generales al gobierno aunque un sector intentó el compromiso con él, en una actitud pendular de resistencias y negociación que es históricamente propia del movimiento obrero argentino. En relación al Congreso Pedagógico las organizaciones de trabajadores que participaron en las asambleas locales produjeron algunos documentos donde intentaban plantear propuestas y expresar un cierto desánimo en relación a lo que calificaban como discurso “pedagogista”. En la evaluación hecha en uno de los seminarios del Consejo Intersindical de Capacitación de la CGT, en 1987, se hablaba de los “lobbies” de la educación, es decir de la acción de los grupos organizados dentro del sistema educativo: las distintas líneas del sector católico y de la corriente de centro-izquierda, (por entonces denominada frecuentemente como “socialdemócrata”) que predomina en la universidad. También se señala que dominaban la discusión con técnicas discursivas que los sindicalistas podían identificar pero no neutralizar. Por otro lado delegados del gremio de telefónicos decían en un documento de su Instituto de Estudios que ellos no podían incluir en las discusiones temas que los preocupaban referidos al desajuste entre la educación formal y los cambios tecnológicos que ya empezaban a preocuparlos. “Son reuniones donde uno se siente de nuevo en la escuela” afirmaba un delegado, “a las reuniones donde yo estuve las controlaban los supervisores y los directores de escuela” decía otro. 1

Los ejes del debate del CONPE fueron variados y de alguna manera acordes a la composición política del mismo. Las posturas iban desde las que planteaban el cambio de modelo de país, la transformación del sistema educativo como instrumento de cambio social en búsqueda de una sociedad más justa, con una equitativa distribución de la riqueza y de las oportunidades culturales, hasta las que limitaban sus críticas al rendimiento del sistema, señalando su obsolescencia y su falta de calidad. Las palabras “equidad” y “calidad” más tarde no dejarán de estar presentes en ninguno de los documentos del Ministerio de Educación, siempre my cerca una de otra para no ofrecer flancos a la crítica de ningún sector.

Finalmente las Comisiones alcanzaron algunos acuerdos como la extensión a diez años de la educación básica obligatoria, el aumento gradual del presupuesto para educación, la participación de la comunidad y de los distintos actores sociales de la acción educativa y la descentralización de los servicios educativos.

Después del CONPE el justicialismo presentó cuatro proyectos de nueva Ley de Educación en Diputados y dos en el Senado; el radicalismo tuvo cuatro iniciativas en Diputados y una en el Senado; el centro izquierda propuso una Ley en Diputados (socialistas, intransigentes, ex-peronistas del “grupo de los ocho”); el liberalismo estuvo representado por un proyecto en Diputados; la Democracia Cristiana por otro también en Diputados y finalmente los partidos provinciales propulsaron tres proyectos diferentes, uno en el Senado y dos en Diputados. Todo esto sucedió entre 1989 y 1992.

El Poder Ejecutivo ingresó por el Senado su Proyecto de “Ley Federal de Educación”. El ministro de Educación era entonces el Prof. Antonio Salonia, un hombre de larga experiencia docente en el campo público y privado, responsable en el pasado de algunas iniciativas de avanzada y que en el momento de presentación del proyecto 1991 se encontraba jaqueado políticamente después de más de dos años de gestión. Al no pertenecer al partido gobernante ni estar estrechamente vinculado a ninguno de los “lobbies” fuertes en educación, a pesar de su prestigio profesional, quedó atrapado entre la crítica de la izquierda, especialmente del movimiento universitario y del principal gremio docente CTERA, por un lado y las presiones de poderosos sectores de la educación privada por otro. Se sostuvo dificultosamente hasta fines del 92, cuando asumió el actual ministro, Jorge Rodríguez, quien había estado trabajando en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados.

La Ley Federal de Educación presentada por Salonia era definida como una “ley marco” es decir básica, general y amplia, que pudiese aceptar los cambios que se producirán en las próximas décadas en el país y el mundo. El intenso debate legislativo posterior, no le quitó ese carácter abarcador a la Ley, finalmente aprobada en abril de 1993. Temas como la universidad y el estatuto del docente —que es la regulación laboral de los educadores— fueron remitidos a legislaciones específicas. En 1995 se aprobó una nueva Ley de Educación Superior que tiene resistencias en las principales agrupaciones de estudiantes universitarios, especialmente porque abre la posibilidad de que la universidad estatal, hasta ahora totalmente gratuita, empiece a ser arancelada.

Las innovaciones principales que introduce la Ley Federal son:

1. la extensión de la escolaridad obligatoria a 10 años desde los 5 a los 14 años de edad. Hasta hoy la escuela obligatoria es de 7 años y se llama Educación Primaria. Esta denominación desaparecerá así como la de Educación Secundaria que es de 5 años o de 6 en el caso de la Educación Técnica.

2. se crea, como consecuencia de lo anterior una nueva estructura del sistema educativo, de aplicación progresiva. Los niveles educativos entonces serán:

a) la Educación General Básica (EGB) obligatoria de 10 años.

b) la Educación Polimodal de 3 años.

c) la Educación de “grado” universitario o Terciaria.

La ley también contiene capítulos dedicados a la educación llamada inicial (de 3 a 5 años de edad) y a la Educación Cuaternaria.

Se fijaron etapas y/o niveles para ir concretando la modificación curricular: los CBC (Contenidos Básicos Comunes) fijados a nivel nacional, los DCC (Diseño Curricular Compatible) que se establecerán a nivel de las provincias y el municipio de la ciudad de Buenos Aires, es decir, lo que usualmente se llama las jurisdicciones y los DC (Desarrollo Curricular) que se dejan en manos de las unidades escolares. Con esto se buscó encontrar un modelo descentralizado, con unidad nacional pero respetando las diversidades regionales y dando responsabilidad de gestión y planeamiento a las escuelas.

La ley también señala la búsqueda de un nuevo perfil profesional de los docentes, así como la evaluación de la calidad de la educación y establece los roles del Estado y la sociedad civil. Este último punto es especialmente interesante. En el artículo 4 de la Ley Federal habla de los agentes colocando a la familia como agente “natural y primario” y al Estado como “responsable principal”, lo cual generó polémicas ya que no queda claro el significado del término “agente” y remite a discusiones de orden filosófico y religioso. Entre los agentes educativos se enumeran también a la Iglesia Católica y las confesiones religiosas reconocidas legalmente y finalmente se incluye a las organizaciones sociales.

La Iglesia Católica siempre ha dado gran importancia a su acción educativa en Argentina como en el resto de América, dando lugar a un complejo sistema de educación en todos los niveles de gran importancia y que manifiesta la variada gama de matices conceptuales dentro de la propia Iglesia.