16 de Octubre de 2018
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Colección: La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Equidad, calidad y eficacia

Los términos en la reforma educativa

En el artículo quinto de la Ley Federal, que fija los derechos, principios y criterios actuales de la reforma se establecen veinticinco lineamientos de la política educativa que cubren las m|ás variadas aspiraciones, desde la conservación del medio ambiente hasta el derecho de los docentes universitarios a la libertad de cátedra. Entre ellos aparecen los incisos:
…f) la concreción de una efectiva igualdad de oportunidades y posibilidades para todos los habitantes y el rechazo de todo tipo de discriminación.

g) la equidad a través de la de una justa distribución de los   servicios educacionales a fin de lograr la mejor calidad posible y resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la población...
Tal como se dijo anteriormente la palabra equidad aparece acompañada por la palabra calidad, en el mismo párrafo atendiendo a satisfacer polos de demanda evidenciados en el proceso previo a la redacción de la Ley. En documentos posteriores las palabras “eficiencia y eficacia” —sin distinguir significados— también aparecen, con frecuencia menor pero en lugares claves de los textos. Por ello estos tres términos sirven para analizar a la transformación educativa que se está llevando a cabo. Por otro lado suelen estar asociadas en muchos documentos de esta época y no siempre con la misma intencionalidad o contenido.

Es evidente que el primero de los términos —equidad— remite a una cultura política y una tradición pedagógica diferentes a la que se relaciona con los términos calidad y eficacia. Estos últimos provienen de un discurso institucional de aparición relativamente reciente en Argentina al que la principal organización sindical docente, CTERA, caracteriza como un intento de corregir el funcionamiento escolar burocrático.. “a fin de reorganizar modalidades, sujetos, procesos con el sentido de generar una reproducción de los nuevos modelos de organización y segmentación social”.

Por el lado oficial se plantea otra visión: en Argentina el problema principal no es el acceso a los distintos niveles del sistema sino la permanencia y el egreso con “logros deseables”. Es decir no se trata de un problema de cantidad sino de calidad, entendiendo a esta última como un grado de rendimiento y de resultados mínimos  “a obtener de los educandos de diverso origen social”. En consecuencia se hace necesario controlar al sistema para asegurarse la obtención de ese rendimiento, haciendo una evaluación de calidad. En un trabajo auspiciado por el Ministerio de Educación se hace distinción de los términos “eficacia” y  “eficiencia”. El primero tendría relación con los resultados (superar la inequidad en la distribución social de la educación) y el segundo con los medios (superar el abandono, la repitencia o la deserción escolar). En cualquier caso, siempre se está operando dentro de una misma lógica, cualquiera sea el significado dado a las dos palabras. Para los funcionarios esta terminología es propia de un instrumental que garantizaría igualdad de oportunidades y de posibilidades mientras que para los que se oponen a la acción gubernamental son parte de un movimiento utilitarista, un intento de abordar la escuela desde una concepción empresarial.

Lo cierto es que tanto en la Ley como en documentos posteriores, entre ellos los emanados del Consejo Federal de Educación se utilizan palabras que corresponden a los reclamos de estudiantes, profesores, sindicatos y representantes de las regiones pobres del país. Pareciera que casi todos los actores sociales hablan de los mismo si nos atenemos a las palabras. Es necesario por lo tanto indagar sobre los alcances de los discursos y prácticas tanto del ámbito oficial como del no gubernamental en todas sus gamas.

En el caso del diagnóstico acerca de la obsolescencia del Sistema Educativo en general o de la falla de la Educación Técnica ya señalada en particular la unanimidad del diagnóstico es aparente y conduce a soluciones muy diferentes según se trate del discurso del Ministerio de la Nación o el de las organizaciones gremiales que han expresado sus puntos de vista.

La escuela es, por ejemplo, considerada burocrática e ineficiente, se pone en evidencia su crisis de sentido en especial en el Nivel Medio, es acusada de ser “un enseñadero sin rumbo”, sin proyecto institucional, donde los roles son fijos, los rituales vaciado de significado conforman la rutina escolar y producen por lo tanto desazón o aburrimiento entre profesores y alumnos.

Esa crítica en la que pueden coincidir funcionarios, gremialistas, padres, docentes, estudiantes, puede llevar a acciones diversas. Una puede ser la dinamización curricular sobre la base de inclusión de protagonistas internos del sistema escolar y actores sociales hasta ahora externos como un apoyo concreto a la práctica escolar, como un aire vivificante que llene a la institución del clima “de afuera” que verdaderamente interesa a los jóvenes. De este modo la educación no solo sería mas divertida sino también mas útil, porque junto a la cultura de la calle vendría la información acerca de la economía, del mercado laboral, del tipo de relaciones que los adultos tienen cuando producen y trabajan, de las condiciones que hay que tener para lograr ciertos objetivos etc.

Otra forma de actuar frente al diagnóstico de las instituciones escolares es tratar de obtener un mayor rendimiento de las mismas reorganizándolas internamente, optimizando sus recursos, “gerenciándolas” de manera que el producto final sea de la mayor calidad posible. En esta concepción se trataría de reducir el personal y los salarios si fuera posible racionalizar el tiempo de trabajo, transferir los costos de capacitación a los docentes o a sus organizaciones en buena parte de los casos, aumentar la competencia interinstitucional y sistematizar el control extra institucional. En esta línea el alumno y su familia son considerados clientes en la escuela privada y usuarios del servicio estatal en la escuela pública. En cualquier caso hay una lógica ordenadora que deviene de la concepción de mercado. En Chile por ejemplo, las instituciones demandadas por los alumnos de mejores promedios obtienen estímulos económicos del Estado porque se entiende que tienen una mejor “oferta” educativa, por lo tanto son más eficientes o eficaces y tienen mejor calidad. En este esquema educativo las mediciones de rendimiento —así como el tipo de recipientarios del servicio— son un elemento indispensable como lo son dentro de la concepción empresarial corriente. Es importante entonces, determinar cual de las tendencias predomina en los cambios educativos (la basada en la participación social con búsqueda de igualdad de oportunidades o la que enfatiza la calidad y se vincula a prácticas económicas que pueden implicar un aumento de las diferencias sociales) porque ambas tendencias  están utilizando hoy en día una terminología bastante similar. Sobre todo en el área que nos interesa, la de educación y trabajo, una misma frase puede usarse con significados diversos y para fines contradictorios.

En este trabajo no se pretende llegar a definir a la reforma educativa que está en marcha en Argentina como parte de una de esas tendencias definidas. Se trata de un proceso de corta duración aún en el cual se manifiestan intenciones diferentes en quienes tienen la responsabilidad de conducirlas y además, como todo proceso social no es producto de la intencionalidad o el accionar de un único grupo de gente. Por eso es importante analizar la conducta de los actores sociales en relación a la transformación en marcha si se intenta un análisis de la situación en este momento.

Existe un riesgo que consiste en la utilización política del tema. Sería deseable que los errores o vacilaciones de las autoridades no fueran utilizadas por los sectores de oposición sindical partidario o académico para lograr rédito político en la coyuntura inmediata. Los cambios que se están realizando implican a millones de niños y adolescentes y sería una actitud responsable de todos los sectores aportar en la medida de lo posible para que los riesgos del fracaso disminuyan.

En sentido inverso sería importante que los funcionarios no confundiesen la crítica con el ataque y no vieran las iniciativas de personas o grupos como la manifestación de una mera ambición de ocupamiento de espacios políticos. En el caso de los sindicatos, por constituir las mas antiguas y mejor estructuradas organizaciones de los sectores populares deberían ser por lo menos, una fuente permanente de información para la toma de decisiones en materia educativa.

En este trabajo subyace una idea madre y es que la Educación es una construcción histórica de una sociedad determinada. Por eso se ha planteado el marco histórico de la Educación en relación al trabajo y las instituciones de o para los trabajadores como capítulo previo a cualquier otra consideración. La concepción predominante en cada momento histórico en materia de ideas políticas, economía, normas jurídicas se expresa en los cambios pedagógicos .

En concepto de sistema educativo como una construcción histórica producto de una sociedad y de una época tiene como consecuencia aceptar que no pueden trasladarse modelos educativos que son creaciones de sociedades con otras características. Pueden compararse experiencias, tomar inspiración en determinadas soluciones probadamente viables en países con similitudes y aún copiar determinadas cosas con inteligencia. Pero antes que nada hay que conocer bien lo que se tiene, como se ha construido eso que se tiene, para que ha servido y adonde se quiere llegar. No es un trabajo de un pequeño grupo de técnicos ni debe ser el resultado de una sucesiva serie de acuerdos entre autoridades políticas (con mandatos demasiados breves en general para los tiempos que requiere la transformación educativa).

La consulta sistemática a niveles locales, provinciales y nacional, a los actores sociales, se hace indispensable por lo menos como insumo básico de información para la toma de decisiones educativas. Esa consulta no puede remitirse a la participación nominal, generalmente puramente formal en consejos o en reuniones demasiado abarcadoras. La experiencia indica que muy poco puede conseguirse de ese tipo de participación.

Teniendo en cuenta que cualquier observador se ubica en un punto y que cuando se describe o analiza algo que está sucediendo en este preciso momento, es prácticamente imposible la total objetividad (conscientemente o no se toma partido por una serie de principios que favorecen a protagonistas o grupos sociales determinados) creo que es necesario aclarar que este trabajo tiene una postura predeterminada. Básicamente ésta implica el intento de encontrar propuestas educativas que tiendan a dar verdadera igualdad de oportunidades a los sectores menos favorecidos de la sociedad y a defender lo valioso que sus organizaciones han construido históricamente para tomarlas como base de cualquier etapa de conformación futura.

A pesar de todos los riesgos mencionados se intentará analizar la Reforma Educativa poniendo énfasis en dos aspectos que el propio Ministerio Nacional considera clave y toma en cuenta para publicitar su obra:

Los contenidos básicos comunes

La principal misión del Consejo Federal de Educación es unificar criterios entre las jurisdicciones de gestión educativa (las Provincias y la Capital Federal) y la primera función que la Ley Federal le adjudica, según su artículo 56,  inciso (a), es “concertar dentro de los lineamientos de la política educativa nacional los contenidos básicos comunes, los diseños curriculares, las modalidades y las formas de evaluación de los ciclos con niveles y regímenes especiales, que componen el sistema”.

Una frase común en los ambientes de discusión educativa hace unos años atrás, era la “ búsqueda de la unidad en la diversidad” y el Consejo Federal sería entonces el órgano encargado de alcanzar ese objetivo, los contenidos básicos comunes (C.B.C.) la base de un proyecto cultural nacional a partir de la cual cada jurisdicción diseñaría sus lineamientos curriculares. Los C.B.C permitirían expresar así, la diversidad regional, respetando la unidad, evitar el caos conduciendo a la creación de un sistema educativo a la vez descentralizado e integrado.

El Consejo Federal llegó en julio de 1994, a elaborar los “Criterios para la Planificación de Diseños Curriculares Compatibles en las Provincias y en la M.C.B.A.” (Res. Nº 37/94) donde se establecieron los parámetros para la selección, organización y formulación de los C.B.C y una metodología para llegar a acuerdos en la cual fueron previstos tres momentos de trabajo.

Entre los criterios a tener en cuenta y establecidos por esta resolución pueden destacarse los referidos a la integración de contenidos, su extensión y profundidad, la articulación horizontal y vertical de los mismos, así como su actualización, apertura, significación social y comunicabilidad. En todos los casos se trató de consideraciones muy generales a las que se llegó por consenso de un modo relativamente fácil porque nadie discutía la validez de consideraciones tan amplias entre los componentes del Consejo Federal. La elaboración de acuerdos para la aprobación de los contenidos básicos y comunes de la Educación Polimodal y la Educación General Básica, presentarían mayor dificultad.

El Ministerio Nacional solicitó la redacción de bloques de contenidos a Universidades, Academias y Cámaras Empresariales y contrató a especialistas para la elaboración de propuestas desde la óptica de campos disciplinarios y por niveles (inicial, básico y polimodal).

En el relevamiento de demandas del Sector del Trabajo y la Producción se previeron entrevistas a gerentes de Recursos Humanos y a personas ubicadas en altos puestos de empresas “representativas de familias profesionales” así como una encuesta de opinión pública y consultas a través de medios gráficos y televisión.

También estaba previsto para 1994 un relevamiento de demandas entre doscientos cincuenta instituciones intermedias de todo tipo sobre la base del cuestionario de opinión pública.

A mediados de 1995 el Ministerio Nacional debió afrontar una situación problemática a raíz de la renuncia hecha pública a través de los medios de comunicación, de varios de los especialistas convocados para la tarea técnica referida a los contenidos básicos comunes.

La relación entre técnicos y el Ministerio comenzó a tensarse cuando las autoridades nacionales decidieron modificar partes de los contenidos ya elaborados por los técnicos vinculadas especialmente a dos materias delicadas: la creencia en Dios y la relación entre “géneros o sexos”.

En la segunda cuestión algunas profesionales que trabajaban el tema de “género”, tenían conocida militancia en el feminismo y participaban de un programa sobre la Mujer y la Educación consideraron que el reemplazo de la palabra “género” por la palabra “sexo” era un cambio significativo y negativo. En cuanto a las afirmaciones vinculadas a la existencia de Dios que aparecieron en los contenidos básicos reformulados, los expertos renunciantes señalaron que era una clara muestra de las presiones ejercidas por el sector privado católico.

Sin embargo la sangre no llegó al río: se produjeron las mencionadas renuncias, la noticia ocupó durante algunos días un lugar de cierta importancia en los diarios, fue tomada con menor interés por la televisión y la radio y finalmente se perdió en el fárrago de noticias mas o menos escandalosas con que se inunda habitualmente a la opinión pública.

Estos temas solo quedaron en la memoria de personas vinculadas a la temática educativa como los gremios de docentes. Es posible que los propios renunciantes decidieran no profundizar la cuestión porque su aparición pública produjo la sorpresa y el rechazo de personas que desconocían su colaboración con la gestión oficial a la que no acompañan por razones ideológicas.

En realidad no parece fácil explicar la presencia de técnicos cuyas historias personales y opiniones expresas en el campo político son radicalmente opuestas a las del gobierno menemista pero se encuentran llevando a cabo tareas fundamentales para él. Es preciso señalar que tampoco es fácil obtener buenos contratos fuera de la esfera oficial para científicos sociales y especialistas en educación, lo cual hace más comprensible su acercamiento, como técnicos, al Ministerio. Más complicada es la situación de quienes, con la misma postura ideológica “progresista” se encuentran ocupando cargos políticos en la conducción actual en algunos casos a cargo directamente de las cuestiones principales.

Sin intentar profundizar en el tema y solo por su vinculación con la reforma educativa que se está analizando vale la pena mencionar que el personal de funcionarios del Ministerio de Educación en la actualidad muestra una composición política bastante clara: el Ministro y dos Secretarios de Estado son personas de extracción política, vinculados entre sí desde hace mucho tiempo y pertenecientes a una de las corrientes del peronismo y el Secretario de Estado de Universidades que presentaba un perfil más técnico aunque vinculado al  Ministro de Economía, fue reemplazo por un ex Ministro provincial relacionado con la iglesia católica y tambien perteneciente a la agrupación peronista Guardia de Hierro, según la información de los massmedia. El nivel de Subsecretarios y Directores muestra el predominio de dos tendencias en cuanto al origen o la vinculación política de los funcionarios: el sector católico y la izquierda académica. Son pocos los funcionarios de este nivel que quedan fuera de este esquema aparentemente contradictorio pero que muestra el equilibrio entre sectores que se ha buscado en la conducción política. También señala que existen tendencias internas, probablemente con intencionalidades diferentes entre el funcionariado.

Los gremios agrupados en la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) han sido siempre críticos al gobierno y han expresado sus diferencias con las propuestas educativas del mismo. Existen agrupaciones de docentes que han buscado acompañar la gestión gubernamental no haciendo públicas sus críticas, en la convicción de que esa era la mejor defensa de los intereses de sus afiliados.

Hasta el momento ni la actitud negociadora de unos ni la crítica frontal de otros parece haber logrado modificaciones en los planes de la conducción educativa, en una evidente muestra de que cuenta más la opinión de los sectores vinculados a la conducción educativa (directivos de institutos privados o de las universidades por ejemplo) que la de los docentes o trabajadores de la educación, cualquiera sea la composición política predominante en estos.

En las entrevistas realizadas para el presente trabajo las posiciones de los gremialistas del sector son llamativamente coincidentes en lo medular aunque la explicitación de las mismas sea muy disímil. Generalmente amparados en el acordado anonimato de las respuestas, plantean un fuerte escepticismo en relación a las posibilidades de impedir una disgregación regional y un aumento de las diferencias socio-educativas. Los dirigentes de los sindicatos que prefirieron la negociación con las autoridades políticas son los que se muestran mas alarmados porque consideran que hicieron muchas concesiones sin recibir seguridades suficientes y se encuentran ante la inminente aplicación de la Ley Federal sin que se hayan consensuado ni evaluado en profundidad con ellos los alcances de las medidas tomadas.

En relación a los Contenidos Básicos Comunes, estos han sido motivos de honda preocupación en los gremios ya que juegan un papel articulador dentro de la política educativa en tanto su aplicación implica la modificación de las instituciones de formación docente y la importancia de cláusulas de capacitación y actualización como variables que pueden subir o bajar el salario de los docentes.

Por otro lado los C.B.C y el sistema de evaluación constituyen hasta el presente las acciones de mayor envergadura técnica del Ministerio Nacional que se ha reservado justamente el papel de un organismo dedicado a la elaboración de propuestas pedagógicas para lo cual ha conservado exclusivamente a los profesionales, es decir un tercio del personal que tenía anteriormente ya que el resto estaba dedicado a la administración y gestión de las instituciones educativas que estaban a cargo del ministerio. También ha contratado profesionales como ya vimos con este propósito.

Los C.B.C. son además, por la vía de ejecución de las jurisdicciones, una de las principales realizaciones de la reforma educativa. La primera versión de los Contenidos fue objeto de fuertes críticas de parte de algunos dirigentes de los maestros principalmente porque sostenían que evidenciaban menos precio por la teoría y la conceptualización y los contenidos se convertían en una vulgarización del conocimiento. Sin embargo un tiempo mas tarde se les reconocen una fuerte legitimidad técnica en cuanto a que fueron grupos de investigación y docencia de las universidades los que hicieron propuestas de estructuración de contenidos, con actualización de enfoques científicos y pedagógicos.

Subsiste sin embargo la preocupación por la distancia entre esos contenidos elaborados por los técnicos o académicos y la cotidianidad pedagógica y la realidad del aula. Las instituciones de formación docente se encuentran en un fuerte estado de deterioro en cuanto a la preparación de los nuevos educadores y la actualización de los que ya están en servicio. Al respecto resultan  demostrativas las opiniones de especialistas que son ademas dirigentes docentes incluir párrafos de especialistas que son además dirigentes docentes.2

Lo que resulta evidente para cualquiera que haya tenido experiencia en la educación en Argentina es que la organización escolar hoy vigente implica un modo de conducción y gestión que acepta muy mal los cuestionamientos. Los discursos que desde la década del 60 han inundado de críticas al sistema por dogmático y autoritario no han logrado modificar la organización ni la práctica de directivos y supervisores de educación. Existe una retórica de participación y de libertad de criterio que en términos generales no está acompañada por el estilo de conducción imperante. Todavía hoy quien no comparte los conceptos dominantes es considerado poco confiable en la escuela, en la universidad o en el ministerio.

Por eso los contenidos son importantes en cuanto significan la posibilidad de actualizar y volver más atractiva la institución escolar para los niños y los jóvenes, más útil para las necesidades del mercado laboral y de la producción, más sólida en relación al avance científico. Pero nunca podrían ser aplicados por docentes que no reciben una preparación adecuada dentro de una organización verticalista basada en la aceptación acrítica o en el enfrentamiento mas que en la colaboración, el crecimiento conjunto y la responsabilidad compartida.

Por otro lado aún la validez científica de los C.B.C debería ser acompañada por una producción académica en el campo pedagógico que tiene muchas limitaciones en Argentina. Los golpes militares fueron especialmente duros con varias generaciones de intelectuales vinculadas a la educación: la cárcel, el exilio o la persecución que los llevó a buscar refugios en lugares alejados de la producción académica hizo que muchos quedaran fuera de la cultura institucional y otros muchos aceptaran las reglas de juego. Los cierto es que prácticamente se encuentran desactivadas las sociedades científicas de investigadores en educación y los equipos que existen son pocos y con producción limitada.

Por esa escasez de equipos con solidez académica, experiencia educativa y vinculación con la realidad resulta difícil encontrar esa conexión metodológica consistente en todos los tramos que vinculan un contenido académico o científico, como el que elaboran los técnicos con la realidad en el aula frente al alumno que llevan adelante los docentes. Para las personas comunes lo más importante no es la formulación de los científicos sino la práctica de los maestros. En realidad para muchos especialistas también es así “cuando uno habla de curriculum, no habla de la propuesta sino del conjunto de prácticas que al interior de una institución se moviliza”.3

Estas disquisiciones sobre los contenidos y el curriculum no nos alejan de los intereses populares sino que ponen la cuestión en un punto que es muy conocido por los trabajadores a partir de la experiencia personal y familiar: los mejores contenidos, separados de la dinámica institucional y de la experiencia de alumnos no pueden evitar que un proyecto educativo fracase. El mayor índice de deserción o repitencia escolar se da en los sectores sociales que tienen mayor interés para este trabajo.

Parece evidente que no existen suficientes investigaciones de corte cualitativo que sirvan de base para la planificación de una Formación Docente que efectivamente pueda capacitar a los maestros para manejar los contenidos diseñados por los expertos, haciéndolos parte de la currícula para los distintos sectores socio - educativos.

Vinculado a esta temática que se está analizando es necesario mencionar un punto de gran interés para los trabajadores que es la obtención del llamado “conocimiento equivalente”, del cual se habló bastante en el tiempo en que se sancionaba la Ley Federal. Para un obrero es indispensable que lo que le enseñaron en Jujuy sea equivalente a lo que se enseña en Buenos Aires. De ello depende su capacidad de obtener trabajo si debe migrar, algo que está siempre en el horizonte de sus posibilidades futuras. Los sindicatos se preguntan en este momento si los Contenidos Básicos y las medidas de diseño curricular que se están tomando garantizan la equivalencia de conocimientos básicos para una distribución equitativa de los servicios educativos.

En este terreno vemos dos problemas: el primero es que mientras la fase centralizada del desarrollo curricular que realizan los técnicos del Ministerio de Educación está bien remunerada y se ha hecho siguiendo normas adecuadas, la fase que deben realizar los docentes en las jurisdicciones y en las escuelas a las cuales se ha derivado las etapas finales del desarrollo curricular, se realiza en condiciones de premura, escasez de elementos y bajas remuneraciones. Por ello además del uso verticalizado de los C.B.C los docentes quedan en buena medida a merced de los textos que las editoriales ya han adaptado según el criterio de sus propios expertos y de acuerdos a sus intereses empresariales. Parece excesivo pedirle a un maestro agobiado por su situación económica, angustiado por la situación de muchos de sus alumnos, al que se le proporciona poco asesoramiento, que contribuya seriamente a una meditada aplicación curricular.

Para la formación de los docentes se han adoptado tácticas diversas en las jurisdicciones. Una de ellas es la “licitación” de entidades especializadas, institutos de formación docentes preexistentes que atienden a la población con contenidos y materiales aprobados por el polo correspondiente de la Red Federal de Formación Docente. La mayor parte de esas instituciones son privadas y un buen número privadas católicas. Otra forma de capacitación docente es la realizada por una provincia, a distancia, con módulos elaborados por expertos que deben ser leídos por los docentes para después responder a unos cuestionarios. Los docentes se reúnen para discutir y responder a los cuestionarios sin tutoría, es decir sin orientación de expertos, la coordinación de los equipos de formación docente la realizan los propios directivos de las escuelas. Los materiales usados para esta capacitación a distancia son criticados por los sindicatos docentes porque dicen que su presentación y abordaje es más apropiada para la formación de niños que de adultos. La crítica más fuerte es que para responder a las cuestiones que se plantean sólo es necesario una lectura literal, “sólo se trata de saber qué pedacito del texto del módulo hay que copiar” manifiesta una maestra entrevistada.

El segundo problema vinculado a la aplicación de los C B C reside en que las jurisdicciones de gestión educativa no están obligadas a aplicar los acuerdos del Consejo Federal logrados hasta el momento porque la Ley Federal de Educación habla de concertación pero no de obligatoriedad. Los lineamientos acordados son el resultado de la negociación de las autoridades nacionales, a partir de los trabajos de sus técnicos con las autoridades provinciales de los últimos tres años. En 1996 se renuevan la casi totalidad de los mandatos provinciales y se eligen los de Capital Federal, lo cual puede implicar que los nuevos funcionarios ignoren muchos de esos acuerdos y los Diseños Cruciales, a lo largo y ancho del país puedan volverse muy diferentes entre sí. Esta preocupación política aparece con frecuencia entre los entrevistados sindicales, que son especialmente sensibles a este tipo de cuestiones.

Sin embargo, las organizaciones docentes en general, sostienen que el Ministerio Nacional se ha reservado para sí, con las evaluaciones, un elemento de unificación y centralización del sistema así como un determinado tipo de equivalencia de los conocimientos en las distintas jurisdicciones.

El sistema nacional de evaluación

Aunque la intención expresa de las evaluaciones —3 hasta la fecha— realizadas por el Ministerio Nacional no es la de unificar o centralizar el sistema educativo, en la práctica estas pueden constituir uno de los elementos que lleven a cabo esa centralización. El otro elemento, ya mencionado son los libros de texto que las editoriales están lanzando al mercado y que en otros países, han sido los auténticos diseños curriculares, las guías de la actividad de las escuelas ya que los equipos docentes no tienen posibilidad de superarlos.

El origen del Sistema Nacional de Evaluación nace en aquel diagnóstico en el que parecía coincidir toda la sociedad argentina, cuando comenzó el proceso de reforma y las dos primeras evaluaciones no hicieron más que ratificar y aportar datos cuantitativos a esa impresión generalizada.

Entre las autoridades educativas argentinas existe la convicción de que en el sistema el problema no es la cantidad sino la calidad, es decir el egreso de los alumnos de los distintos niveles y el logro de un rendimiento y resultados determinados al finalizar esos niveles.

Para afrontar ese desafío, la evaluación y el control de la calidad están contemplados en los artículos 48, 49 y 50 de la Ley Federal, los cuales establecen que deben utilizarse para ello técnicas objetivas y actualizadas. Los especialistas a cargo de la aplicación de esas técnicas de evaluación deben verificar tanto el nivel de aprendizaje de los alumnos como la calidad de la formación docente.

El Ministerio Nacional tiene competencia sobre la evaluación y debe ser enviado a la Comisión de Educación de ambas Cámaras del Congreso. El objetivo expreso es que el sistema de evaluación sea un sistemático relevamiento de las necesidades pedagógicas en busca del mejoramiento permanente de la calidad para la cual deben detectarse las dificultades del sistema.

La evaluación establecida por la ley no implica calificar a los alumnos y mucho menos incidir sobre el salario docente, según la afirmación de las autoridades, sino que sirve para diagnosticar la realidad, promover la igualdad de oportunidades, desalentando la marginación de los alumnos de menor nivel socio-económico.

De esto se desprende que las evaluaciones deben tener en cuenta esos niveles es decir la segmentación social ya existente, para no acentuar las diferencias a favor de los alumnos mejor estimulados y nutridos por su entorno personal, los cuales tienen por tanto mejores posibilidades futuras.

Además de la educación recibida, el sistema de relaciones sociales y la cultura que proporcionan otros ámbitos que frecuenta el alumno de los sectores medio y alto de la sociedad aumentarán la brecha de posibilidades.

El conocimiento técnico objetivo que proporcionarían las evaluaciones deberían permitir el diseño y la aplicación de programas compensatorios para lograr la siempre mencionada igualdad de oportunidades. La cuestión de la validez de los programas compensatorios como medio de evitar que la enseñanza tenga calidad, objetivos y posibilidades diferentes en grupos de distinta extracción social, es discutible. Muchas veces los programas compensatorios han servido para establecer o ahondar las diferencias entre los circuitos educacionales que atienden a los ricos y los circuitos que atienden a los pobres. Por lo pronto, los establecidos hasta hoy distan mucho de ser programas compensatorios en sentido estricto, con ese nombre hasta el momento sólo se ha dado una discontinua ayuda a zonas y grupos indudablemente carenciados pero sin encuadrarla en una sistemática acción programada con intervención de instituciones que realmente conocen la problemática.4

Pasados apenas tres años de la promulgación de la Ley y finalizada recientemente la tercera evaluación tal vez sea prematuro analizar las políticas que dan continuidad o aplicación a los diagnósticos obtenidos. En cambio puede hacerse un primer análisis de los recursos utilizados, las técnicas, el uso y la recepción política de las evaluaciones.

Es sabido que el proceso de evaluación ha sido introducido desde mediados de los 80 en los grandes sistemas escolares y ha sido también criticado por proporcionar resultados que, si no son discriminados por variables de nivel social, ocultan los problemas en lugar de proveer información necesaria para la igualación de oportunidades. La región, la ocupación y escolaridad de los padres, el sexo, las particularidades lingüísticas, son algunas de esas variables que pueden atender especificidades, las cuales permitan a su vez diseñar estrategias reparadoras. Por eso la tendencia en muchos países hoy, es a sustituir la clásica prueba nacional de evaluación por evaluaciones a escala más pequeña.

En Argentina han existido evaluaciones desde la década del 50 en circunscripciones acotadas con excepción del período de la última dictadura militar. Hacia la fecha de inauguración del Congreso Pedagógico no solo no había estadísticas, sino tampoco diagnósticos parciales basados en evaluación.

En la primera evaluación hecha en la actual administración, al formulario sobre calidad se lo acompaña con una encuesta sobre datos personales. Pero allí mismo se sitúa el primer gran cuestionamiento: esa información contextual proporciona datos para la interpretación de resultados pero no fue tenida en cuenta para la elaboración de los cuestionarios mismos. En otras palabras la encuesta debió hacerse antes y no simultáneamente si se quería que las preguntas tuviesen en cuenta las oportunidades de aprendizaje y la cultura de los grupos a los que se aplicó.

Aplicar una misma prueba en un universo heterogéneo produce generalmente cuestionamientos a la confiabilidad de los resultados. El instrumento de medición tiene que contener ítems que puedan ser interpretados de la misma manera por todos los encuestados. Esto se hace particularmente dramático en las pruebas de comprensión de lectura, que incluyen comprensión semántica donde se observa el desconocimiento de particularidades regionales y diferencias marcadas por el nivel social por parte de quienes diseñan la encuesta.

En las pruebas nacionales es muy difícil además, controlar la aplicación de las mismas, el clima que se vive en ese momento, la actitud de maestros, directivos y alumnos. En cualquier empresa se sabe que las condiciones del momento de aplicación de un test son importante y pueden modificar los resultados. A pesar de que el concepto de calidad está tan vinculado a la experiencia del nuevo mundo económico no parece haberse tomado en cuenta de la misma manera en las evaluaciones educativas. En este momento se llega a un punto especialmente delicado para los voceros de los sectores populares (sindicalistas y otros dirigentes) que implica creer que la educación no es un proceso lineal que puede ser evaluado en términos de “producto”.

Para los sectores populares la escuela y en general la capacitación no tiene valor sólo por la adquisición de conocimientos y certificaciones sino por otros procesos que se dan durante la permanencia misma en la institución educativa, como la adquisición de ciertos hábitos, una forma de socialización imposible de lograr en el barrio o en los trabajos, la posibilidad de ser escuchados con mayor libertad que en cualquier otro ámbito etc. Esos procesos no pueden ser evaluados por este tipo de pruebas y tal vez no tengan mayor importancia para los sectores más favorecidos de la sociedad o no sean demasiado importantes para el sistema productivo,  pero si lo son para el mundo de los trabajadores.

Los resultados de la evaluación no han mostrado datos demasiados novedosos para los docentes o las personas que han intentado seriamente analizar la realidad educativa. Han cuantificado algunas falencias conocidas, sin producir mayor sorpresa tampoco en la opinión pública en general.

En realidad, además de las evaluaciones parciales (por regiones y/o por nivel) que se realizaron con anterioridad los interesados han reunido información, con múltiples instrumentos que recogieron no sólo resultados medibles sino también las opiniones de actores sociales vinculados en el proceso enseñanza-aprendizaje. En los gremios docentes existe bastante material que serviría de base para las investigaciones cualitativas cuya ausencia se señaló anteriormente.

En los sindicatos nació después de las dos primeras evaluaciones una fuerte sospecha acerca de la visión reduccionista que mostraba la explicitación pública de las mismas. “Examinar a los chicos no es una buena forma de evaluar a la educación” es la expresión de un dirigente de los telefónicos. Tampoco se muestran contentos con una evaluación de los docentes a partir de los conocimientos adquiridos por los alumnos, porque saben que los maestros usan buena cantidad de horas en tareas no pedagógicas, como la labor asistencial y el trabajo burocrático exigido en exceso por las autoridades. Las condiciones de trabajo de los docentes de escuelas pobres deterioran el resultado: se pierden días de clases por falta de agua, peligro de derrumbe de paredes o techos, baños en mal estado etc.

Algunos datos obtenidos por los sindicatos docentes sobre niveles de fracaso escolar explícito y encubierto, donde se estudiaron cruzándolos con datos de pertenencia socio-económica de la población atendida, deberían ser tomados en cuenta. En esos trabajos se analiza también la actitud de los docentes en relación a la repitencia y deserción. El fracaso encubierto surge a partir de la “promoción con criterio social”: muchos maestros por no considerar a sus alumnos responsables del fracaso escolar en vez de castigarlos con la repetición del grado, los promueven sin que alcancen los objetivos mínimos. De esa manera las certificaciones se degradan.

Estos estudios advierten también que los docentes en general, en estos sectores de pobreza, no encuentran placer en su tarea y creen que los vínculos afectivos con sus alumnos son lo único que justifica el esfuerzo de unos y otros. También tienen en cuenta los cambios de composición social en el gremio docente. La maestra de clase media cuyo salario era un complemente del sueldo del marido, existe todavía en la Capital Federal y unos pocos distritos más. En las regiones mas pobladas o en las mas pobres los docentes se han proletarizado y el salario, aunque exiguo, suele ser el único ingreso estable de su familia. La estabilidad ha sido justamente el factor determinante del reciente aumento de maestros varones que puede observarse por ejemplo en el Gran Buenos Aires.

Toda esta información reunida por los gremios docentes es un insumo importante para la elaboración de las estrategias metodológicas a través de las cuales se forma a los futuros profesionales así como de las utilizadas para llegar a los saberes y competencias que se espera de los alumnos.

Las encuestas que acompañaron en la evaluación nacional en los exámenes que debían rendir los alumnos, recogían información sobre la situación socio-económica de ellos, los docentes, y de algunas características del funcionamiento de las instituciones escolares. Sin embargo no han aparecido productos del análisis de esa información mientras que sí se conocieron resultados del examen de los alumnos.

Las dificultades que se observaron en la respuesta en los exámenes de lengua y matemáticas dieron lugar al envío de unos paquetes didácticos que el Ministerio Nacional hizo llegar a todas las escuelas del país, el cual fue satíricamente denominado “el cotillón”, por gremialistas docentes (los atractivos colores de sus componentes los hacen parecidos a los elementos usados para adornar locales de fiestas). Estos paquetes didácticos contienen propuestas para superar esas dificultades detectadas en los exámenes de evaluación, lo cual en principio puede parecer de gran utilidad para los docentes. Sin embargo se observa un fenómeno interesante: los docentes se afanan por apropiarse del contenido de esas propuestas porque le servirán de guía para la enseñanza posterior. El fenómeno es comprensible, porque si hay un examen de evaluación que mide determinados puntos, son esos y no otros lo que deben enseñarse para no exponerse ni exponer a los alumnos a obtener bajos resultados en la medición. Es entendible que pocos docentes se arriesguen a implementar innovaciones que demanden tiempos didácticos amplios alejándolos de los objetivos-resultados demandados desde la evaluación.

De ese modo el examen se va convirtiendo paulatinamente en un elemento centralizador y unificador. Es interesante observar que un instrumento de control de calidad resulta más eficaz que cualquier prescripción curricular para evitar la dispersión que se puede producir por la mencionada falta de obligatoriedad de los contenidos básicos comunes.

El examen externo provoca como efecto común la homogeneización de contenidos y de procesos metodológicos. Además pone la tarea evaluativa fuera de la escuela, dejándola en manos de técnicos especializados y crea instancias burocráticas nuevas, los departamentos responsables de los exámenes.

No es posible determinar aún si las evaluaciones nacionales contribuirán o no a elevar la calidad de la oferta educativa o los resultados de la acción pedagógica. Es evidente que producirán insumos de información, que si bien no son sorprendentes, ahora son comprobables y medibles a nivel de todo el país.

Según la opinión de muchos de los líderes de los sectores populares consultados las evaluaciones serían inconducentes si no se toman simultáneamente algunas medidas de corte político y otros recaudos técnicos. Mejorar las condiciones laborales de los docentes y realizar investigaciones que profundicen en las necesidades de esos sectores sociales son las que se mencionan con mayor frecuencia.

Los cambios necesarios para mejorar la calidad de la educación resultarían aparentemente más caros y más lentos de lo que las autoridades tienen previstos. La experiencia chilena, con su Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, que ya lleva un cierto tiempo de aplicación y está inspirado en similares principios, no permiten ser más optimistas a los sindicalistas docentes. De hecho, la cuestión de la evaluación es el punto donde se observa mayor diferencia entre lo que opinan las autoridades y lo que manifiestan las personas vinculadas a los sectores menos favorecidos de la sociedad.