19 de Septiembre de 2018
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Colección: La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Cuarta Tesis: La participación enfrenta fuertes resistencias e intereses

En el “discurso” la participación ha triunfado en América Latina. Se escuchan permanentemente desde los más altos niveles gubernamentales, y de grupos de gran peso en la sociedad, referencias a la necesidad de incrementar la participación, a su deseabilidad para una sociedad democrática, a su tradición histórica en cada sociedad. A diferencia de décadas cercanas, casi no se escuchan voces que explícitamente se opongan a la participación. Sin embargo, la realidad no pasa solamente por el discurso. En los hechos, los avances en participación comunitaria muestran una gran brecha con el declaracionismo al respecto. Las investigaciones que se han internado en la práctica de la participación han encontrado con frecuencia, llamados a participar que no se plasman en apertura efectiva de puertas,  experiencias iniciadas con amplias promesas pero que se quedan en el “título” inicial, frustraciones pronunciadas de numerosas comunidades.

La brecha tiene explicaciones. La participación comunitaria es en definitiva un proceso que implica profundos cambios sociales. Como tal es esperable que genere resistencias, y que al vulnerar intereses instalados los mismos desarrollen estrategias de obstaculización.

Es fundamental poco a foco de donde provienen las principales trabas a su avance, para poder diseñar políticas adecuadas de superación de las mismas.

Entre ellas, en nómina no taxativa, se hallan que las que sumariamente se presentan a continuación.

El eficientismo cortoplazista

Una resistencia primaria a la participación es la de cuestionarla en términos de costos, y tiempo. El razonamiento explícito plantea que montar un proyecto con componentes participativos implica toda una serie de operaciones adicionales a su mera ejecución directa, que significan costos económicos. Al mismo tiempo se resalta que los tiempos de implementación se extenderán inevitablemente por la intervención de los actores comunitarios. Generara costos y alargara los plazos.

El razonamiento demuestra pronunciadas debilidades cuando se sugiere un análisis que exceda el cortoplazismo. En una primera impresión efectivamente en muchos proyectos habrá nuevos costos por la participación, y los plazos serán más extensos. ¿Pero cuál es el impacto de estas “cargas adicionales” en el mediano y largo plazo? La alternativa real no es entre efectividad a corto plazo, y efectividad con mayores costos a largo plazo.

La evidencia ha demostrado sistemáticamente que los logros cortoplazistas tienen desventajas pronunciadas. Por lo pronto como se ha destacado una de las metas centrales en proyectos sociales, la sostenibilidad del proyecto, se resiente agudamente con esos planteos. Como ya se destacó, las evaluaciones internas practicadas al respecto por organizaciones como el Banco Mundial son casi terminantes. Un porcentaje significativo de proyectos, evaluados con indicadores apropiados, no pasan el test de sostenibilidad. La actividad se desarrolló de tal modo que terminada la cooperación del organismo externo a la comunidad, no han quedado bases para que la comunidad se sienta estimulada o esté capacitada para seguir sosteniendo el proyecto. La efectividad de corto plazo se transforma allí en altos niveles de inefectividad a mediano y largo plazo.

Por otra parte el razonamiento eficientista, implica cuantiosos “costos de oportunidad”. Los extensos beneficios potenciales derivados de la participación comunitaria y reseñados en las secciones anteriores no se producirán. Véase por ejemplo entre muchos otros el caso del Proyecto PRODEL en Nicaragua (1998). Su objetivo es movilizar pequeños proyectos de infraestructura y equipamiento urbano. Se opto por realizarlo bajo un modelo de cogestión con la comunidad. Las evaluaciones realizadas indican que con ella los costos directos de construcción y mantenimiento preventivo de estas obras fueron hasta un 20% inferiores a costos de proyectos similares ejecutados por los gobiernos locales sin participación comunitaria. Entre otros aspectos la ciudadanía aportó al proyecto 132.000 días de trabajo voluntario.

El reduccionismo economicista

Otra línea de razonamiento coherente con la anterior percibe todo el tema del diseño y ejecución de programas sociales desde categorías de análisis puramente económicas. Las relaciones que importan son de  costo/beneficio medido en términos económicos. Los actores se hallarían motivados por cálculos microeconómicos puros, y persiguen básicamente la maximización de su interés personal. Lograr que produzcan, sería un tema de meros “incentivos materiales” que produzcan. Las evaluaciones desde este enfoque sólo perciben los productos medibles con unidades económicas. Muchos de los aspectos de la participación comunitaria no ingresan por tanto en este marco de ubicación frente a la realidad. Ella genera productos como el ascenso de la autoestima, y la confianza en las fuerzas de la comunidad que escapan a este razonamiento. Las motivaciones a las que apela como responsabilidad colectiva, visión compartida, valores de solidaridad, no tienen que ver con los incentivos economicistas. Las evaluaciones no tienen en cuenta los avances en aspectos como cohesión social, clima de confianza, y grado de organización.

Al desconocer todos estos factores el economicismo priva a la participación de “legitimidad”. Es una especie de ejercicio de personas poco prácticas, o soñadoras sin conexión con la realidad. Sin embargo, los hechos indican lo contrario. Los factores excluidos, forman parte central de la naturaleza misma del ser humano. Cuando se niegan hay sensación de opresión, y las personas se resisten a aportar utilizando múltiples estrategias. Cuando facilitan en cambio, dichos factores, pueden ser un motor poderoso de productividad.

Amartya Sen (1987) realiza sugerentes anotaciones sobre los errores que implica el economicismo. Señala que “la exclusión de todas las motivaciones y valoraciones diferentes de las extremadamente estrechas del interés personal es difícil de justificar en términos de valor predictivo, y parece tener también un soporte empírico dudoso”. Los seres humanos tienen otros tipos de comportamiento — indica— éticamente influidos como entre ellos: sienten simpatía por otros, se comprometen con causas, se comprometen con ciertas reglas de conducta, tienen lealtades, tienen interdependencias. “Los fríos tipos racionales llenan nuestros libros de texto pero el mundo es más rico”. Los seres humanos hacen errores, experimentan, están confusos, hay Hamlets, Mcbeths, Lears, Otellos.

Sen se pregunta: “Es extraordinario que la economía haya evolucionado por una vía que caracteriza la motivación humana de un modo tan estrecho. Es extraordinario porque se supone que la economía esta preocupada por la gente real. Es difícil creer que esa gente esté completamente no afectada por el tipo de examinación que plantea la pregunta socrática ‘cómo debería uno vivir’. ¿Puede la gente que la economía estudia realmente no estar afectada por esta resonante cuestión, y seguir exclusivamente el rudimentario razonamiento duro que les atribuye la economía moderna?”.

El predominio de la cultura organizacional formal

Un paradigma antes reseñado ha dominado el pensamiento organizativo en la región, la visión formalista. Para ella el orden, la jerarquía, el mando, los procesos formalmente regulados, y una percepción verticalista y autoritaria de la organización son las claves de la eficiencia. Como lo detectara Robert Merton, en este enfoque el orden, que es un medio, tiende a transfomarse en un fin en sí mismo. En este tipo de organizaciones se produce una traslación de valor de los fines a las rutinas. El cumplimiento de la rutina está por encima de lo sustantivo.

Esa cultura lee como “heterodoxa” e intolerable la participación. Está basada en la cooperación, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa, la visión clara de cuáles son los fines y la subordinación a ellos de los procesos organizativos. El choque entre ambas culturas es inevitable. Cuando se encomienda a  organizaciones de tradición burocrática y vertical poner en marcha proyectos participativos, las resistencias serán innúmeras, y se expresarán por múltiples vías.  Pondrán obstáculos infinitos, asfixiarán a fuerza de rutinas los intentos, cerrarán las puertas a las iniciativas, desmotivarán continuamente a los actores comunitarios. Estarán en definitiva esperando inconscientemente el fracaso de la experiencia participatoria para convalidar desde él su propio modelo burocrático formal.

La subestimación de los pobres

En diversas oportunidades sectores directivos y profesionales de las organizaciones que deben llevar a cabo proyectos por vías participatorias, tienen una concepción desvalorizante de las capacidades de las comunidades pobres. Creen que serán incapaces de integrarse a los procesos de diseño, gestión, control, y evaluación. Que no pueden aportar mayormente por su debilidad educativa y cultural. Que necesitaran periodos muy largos para salir de su pobreza. Que sus liderazgos son primitivos, que sus tradiciones son atrasadas, que su saber acumulado es una carga.

Cuando se parte de una concepción de este orden se está poniendo en marcha la conocida ley sociológica de “la que se autorealiza”. Se desconfiará de las comunidades en todas las etapas del proceso, se les limitarán las opciones reales para participar, se tendrá un sesgo pronunciado a sustituir su participación por ordenes de “arriba hacia abajo” para hacer “funcionar” las cosas.  Asimismo la subvaloración será captada rápidamente por la comunidad, y ello creará una distancia infranqueable entre ella y los encargados de promover su participación. Todas estas condiciones crearan una situación en donde la participación estará condenada a fracasar. Después con frecuencia aparece en las “elites ilustradas” que condujeron la experiencia la coartada racionalizadora. Argumentarán que las comunidades no tenían interés en participar, y por eso la experiencia no operó. En realidad ellos crearon fuertes incentivos para que perdieran el interés.

La idea de “capital social” de creciente difusión rompe categóricamente con estos mitos sobre las comunidades pobres. Una comunidad puede carecer de recursos económicos, pero siempre tiene capital social. Las comunidades pobres tienen normalmente todos los elementos constituyentes del capital social: valores compartidos, cultura, tradiciones, sabiduría acumulada, redes de solidaridad, expectativas de comportamiento reciproco. Cuando logran movilizar ese capital social los resultados pueden ser tan importantes como los observados en este trabajo en Villa El Salvador del Perú, o las Ferias de Consumo Familiar  de Venezuela. Por otra parte como anotara Albert Hirschman (1984) a diferencia de otras formas de capital, el capital social es el único que aumenta con su uso.

La tendencia a la manipulación de la comunidad

Un poderoso obstáculo al avance de la participación se halla en los intentos reiterados en la realidad latinoamericana de “coparla” para fines de determinados grupos. El clientelismo es unas de las formas favoritas que adopta la manipulación. Allí el discurso ofrece promesas muy amplias de participación para ganar apoyos temporarios. Luego las realidades son muy pobres en participación real. Incluso sistemáticamente en los intentos manipulatorios se trata de relegar a los líderes auténticos de la comunidad, y de impedir que surjan líderes genuinos. Se procura asimismo crear “líderes a dedo” que puedan ser en definitiva un punto de apoyo para el proyecto manipulatorio. Cuando la comunidad percibe las intenciones reales, se produce un enorme efecto de frustración. Los efectos son graves. No sólo la comunidad resistiéndose dejará de participar, y la experiencia fracasará, sino que habrá quedado fuertemente predispuesta en contra de cualquier intento posterior aun cuando sea genuino.

El problema del poder

La investigación antes mencionada de Narayan sobre los proyectos rurales de dotación de agua, constata la presencia como obstáculos a la participación de muchos de los mencionados. Indica que entre los problemas identificados se hallaron: la resistencia a dar el control sobre los detalles de la implementación, la falta de incentivos para una orientación hacia la comunidad, la falta de interés en invertir en el desarrollo de las capacidades de la comunidad.

A estos y otros obstáculos mencionables, corresponde sumarles un obstáculo formidable   muchas veces subyacente detrás de los anteriores.

Mary Racelis (1994) indica que un eje central en participación es “el conferimiento de poder al pueblo en lugar de perpetuar las relaciones generadores de dependencia tan características de los enfoques de la cima a la base”. La idea es compartir realmente el poder. Esto es lo que sucedió en la exitosa experiencia del presupuesto municipal participativo de Porto Alegre. Según refiere Zander Navarro (1998) no sólo redistribuyó los fondos públicos de un modo más equitativo instalando un patrón más justo que priorizó a los pobres sino estableció un nuevo marco de relaciones políticas. La comunidad efectivamente fue investida del poder de decidir, y su pusieron a su disposición mecanismos concretos de deliberación para ejercerlo que ella misma fue enriqueciendo con su practica. El investigador se pregunta si esa experiencia es trasladable a otros municipios. Su respuesta destaca que “el requisito más importante y decisivo a tenerse en cuenta  es que las autoridades locales deben tener la firme voluntad política de compartir partes de su poder con sus constituyentes”.

Un obstáculo fundamental en el camino a la movilización de la participación es si existe una voluntad en ese orden. Si hay disposición realmente a compartir el poder.

A veces ella no existe. El proyecto que se está llevando a cabo está ligado a ciertos fines de algunos sectores, y dar participación real podría obstaculizarlo. En otras ocasiones, el cálculo es que disminuiría el poder que tendrían las autoridades.

Sin embargo, con participación los efectos podrían ser muy diferentes. En alta gerencia el llamado de investigadores como John Kotter de la Universidad de Harvard a organizaciones  empresariales más abiertas a la influencia de sus integrantes despertó inicialmente muy fuertes resistencias en el liderazgo empresarial tradicional. Pero después de años de lanzado, el autor indica que la experiencia real fue en sentido opuesto. Quienes compartieron el poder organizacional, actualizaron de ese modo en aspectos claves su organización, incrementaron la innovatividad y la productividad, y aumentaron entonces el “poder total disponible” de la  misma. Quienes se encerraron y no aceptaron compartir, fueron los dueños absolutos de organizaciones cada vez menos competitivas, por lo tanto de un “poder total” en reducción.

Experiencias como las de Porto Alegre y otras sugieren que procesos semejantes se dan en el campo de la participación comunitaria. Las autoridades municipales que desarrollaron en Porto Alegre un proyecto genuinamente participativo recibieron un apoyo creciente y cada vez más generalizado de toda la población de la ciudad, que percibió que toda la ciudad mejoraba. Sus bases reales de poder no disminuyeron compartiéndolo, sino aumentaron, y fueron reelectas en varias oportunidades.

¿Cómo enfrentar las importantes resistencias y obstáculos a la participación reseñados, y otros agregables?