23 de Julio de 2018
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Colección: La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Segunda Tesis: La participación tiene ventajas comparativas

Los mejores resultados de los modelos participativos en el campo de los programas sociales, no son mágicos. Derivan de bases muy concretas. En general, los programas en esta materia, independientemente de sus metas específicas como bajar deserción en primaria, mejorar inmunizaciones, suministrar agua, prestar crédito a familias pobres, etc., tienen lo que se podría denominar “suprametas” que les son comunes y que enmarcan a las metas específicas. Se desea que los programas sean eficientes, es decir, hagan un uso optimizante de recursos usualmente escasos, que contribuyan a mejorar la equidad, punto crucial en América Latina, como se ha destacado actualmente la región más desigual del mundo, y que generen sostenibilidad, favorezcan la conformación de capacidades que fortalezcan la posibilidad de que la comunidad pueda seguir adelante con ellos en el tiempo.

Lograr este tipo de metas requiere un abordaje organizacional acorde con su particular estructura. Por otra parte, la tarea no estará cumplida maximizando una sola de las suprametas. Se debe tratar de lograr el mayor efecto de conjunto posible en los tres campos. Así, como ha sucedido en diversos casos si se hace un uso eficiente de recursos, y se alcanzan los objetivos, pero al mismo tiempo la metodología empleada es de carácter netamente vertical, los efectos pueden ser regresivos en términos de desarrollo de las capacidades de la comunidad, y las metas alcanzadas tendrán una vida limitada. Son usuales los proyectos de desarrollo social en donde se obtiene un nivel significativo de metas durante la duración del período del préstamo o la cooperación externa, pero al finalizar la misma, los logros retroceden rápidamente. Señala al respecto un análisis de la acción del Banco Mundial (Blustein, Washington Post, 1996):  “evaluaciones internas indican que más de la mitad de sus proyectos, es incierto o improbable,sean ‘sostenibles’. Ello significa que después que se han completado —un proceso que toma usualmente cinco o seis años— es posible que no sigan dando beneficios significativos a los países receptores”.

Tampoco la meta de equidad es de obtención lineal. No basta tener la intención de asignar recursos a través de los proyectos a grupos desfavorecidos. Si los modelos organizacionales empleados tienen características que sólo permiten el acceso real a dichos recursos a sectores de determinados niveles de calificación y capacitación previa, los programas pueden ser cooptados por dichos sectores. Es frecuente el caso de programas para pobres, cuyas complejidades administrativas de acceso, llevan a que grupos de clase media se conviertan en sus principales beneficiarios.

Las dificultades reseñadas y otras identificables indican que debe haber una estrecha coherencia entre las metas de eficiencia, equidad y sostenibilidad, y el “estilo organizacional” empleado. Es esa la base práctica de la que surgen las ventajas comparativas de los modelos participativos genuinos. Sus rasgos estructurales son los más acordes con el logro combinado de las “suprametas”.

En cada una de las etapas usuales de los programas:  diseño, gestión, monitoreo, control, evaluación, la participación comunitaria añade “plus” prácticos, y limita los riesgos usuales.

En la elaboración del programa social, la comunidad puede ser la fuente mas precisa de detección de necesidades relevantes y de priorización de las mismas. Es quien más conocimiento cierto tiene sobre sus déficits y la urgencia relativa de los mismos. Asimismo puede hacer aportes decisivos sobre múltiples aspectos requeridos para un diseño exitoso, como las dificultades que pueden encontrarse en el plano cultural, y a su vez las “oportunidades” que pueden derivar de la cultura local.

Su integración a la gestión del programa logrará diversos efectos en términos de efectividad organizacional. Puede poner en movimiento la generación de ideas innovativas. Permitirá rescatar en favor del proyecto elementos de las tradiciones y la sabiduría acumulada por la comunidad que pueden ser aportes valiosos. Asegurará bases para una “gerencia adaptativa”. La experiencia de los programas sociales demuestra que ese es el tipo de gerencia más acorde a los mismos. Continuamente se presentan situaciones nuevas en muchos casos inesperadas, y se necesitan respuestas gerenciales sobre la marcha. En gerencia adaptativa el momento del diseño y el de la acción deben acercarse al máximo. Para lograr resultados efectivos de la acción, el diseño debe reajustarse continuamente en base a los emergentes. La comunidad puede posibilitar la gestión adaptativa suministrando en tiempo real continuos “feed backs” sobre qué está sucediendo en la realidad, e incluso agregando constantemente información que puede ayudar a evitar situaciones luego difíciles de manejar.

En materia de control del buen funcionamiento del programa, y de prevención de la corrupción, el aporte de la participación comunitaria organizada puede ser insustituible. El control social obligará a la transparencia permanente, significará un seguro contra desvíos, permitirá tener idea a tiempo  de desarrollos indeseables a efectos de actuar sobre los mismos.

Finalmente, los jueces mas indicados para evaluar los efectos reales de los programas sociales son sus destinatarios. Las metodologías modernas de evaluación participativa, y de investigación acción permiten que la comunidad de modo orgánico indique resultados efectivamente obtenidos, deficiencias, efectos inesperados favorables y desfavorables, y elementos claves para diseños futuros.

No utilizar los modelos participativos significará “costos de oportunidad” en todos los aspectos organizativos planteados. Pero además favorecerá la generación de “costos directos” que atentarán contra el cumplimiento de las metas como los siguientes, identificados por el Grupo de Desarrollo Participativo del Banco Mundial (1994):
  • una falta de apoyo y de sentido de propiedad que impide el aprovechamiento de los servicios, reduce la continuidad del beneficio y limita la recuperación de los costos del proyecto;
  • un sentido de indiferencia y dependencia del Estado donde los ciudadanos ven que tienen poca o ninguna voz en su propio desarrollo;
  • malestar y resentimiento cuando los proyectos o políticas son impuestos; y limitación del aprendizaje y la creación de nuevas alternativas por parte de los actores claves;
  • costos financieros, de tiempo y oportunidad adecuada que el Banco y los actores claves intercambiaron, se identifiquen mutuamente y se comprometan unos con otros;
  • dificultad para asegurar que los actores claves y sus prioridades reales están expresados apropiadamente por las personas que los representan;
  • el riesgo de ahondar diferencias y conflictos preexistentes entre subgrupos de interesados con diferentes prioridades e intereses;
  • generar expectativas imposibles de cumplir; y
  • las elites poderosas y más organizadas pueden tomar el poder y excluir a la gente de escasos recursos y a los grupos marginados.
Todos los “plus” de la participación comunitaria señalados y otros añadibles aportan fuertemente a la eficiencia organizacional. Pero su efecto combinado va mucho más de ello. Tienen impactos extensos y profundos en materia de sostenibilidad y equidad.

En cuanto a la sostenibilidad, al crearse condiciones favorables para ello a través de la participación, la comunidad puede desarrollar el sentimiento de “ownership”, de propiedad del proyecto, hacerlo realmente suyo. Ello movilizará sus energías y esfuerzos para que el mismo avance, y creará una conciencia de protección de sus concreciones. La participación asimismo posibilitará condiciones para que la comunidad aprenda, se ejercite en la planeamiento y la gestión, y vea crecer sus capacidades. Se fortalecerá entonces su posibilidad de sostener el proyecto.

Todos los elementos mencionados potenciarán la autoestima individual y colectiva. Ello puede desencadenar energías y capacidades latentes en gran escala.

La experiencia permite constatar el valor para la sostenibilidad del abordaje participatorio. A partir de ella, resalta la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) (1993): “Para que el desarrollo sea sostenible, las personas de los países interesados deben ser los ‘dueños’ de sus políticas y programas de desarrollo”.

Los riesgos en materia de que los programas no mejoren la equidad pueden ser considerables. En la visión de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) (1994): “El beneficio de los proyectos de desarrollo llegaba generalmente mas a los que estaban en mejores condiciones, a los ubicados en áreas accesibles y a los que tenían mejor acceso a la información”.

La participación comunitaria en todas las etapas de los proyectos, ese pensar la lógica del proyecto desde las percepciones y la cultura de los pobres, los acercará mucho más a sus realidades y reducirá riesgos como los señalados.

Al mismo tiempo, la participación en sí como proceso social cambia a sus mismos actores. Potencia a los grupos desfavorecidos, hace crecer su confianza en sus propias capacidades, y contribuye a su articulación. Todos estos elementos los colocan en mejor situación para luchar por sus derechos e influir de modo efectivo.

Este conjunto de ventajas comparativas son las que operan detrás de la superioridad observable en las experiencias con participación respecto a los modelos organizacionales de corte tradicional de tipo jerárquico o paternalista.

Las ventajas son reconocidas como tales actualmente por un consenso muy amplio en otros campos organizacionales, como se podrá observar en la tesis siguiente.