19 de Diciembre de 2018
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Colección: La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Primera Tesis: La participación da resultados

Según enseña la experiencia concreta, promover y poner en marcha modelos participativos genuinos, significa en definitiva gerenciar con excelencia. La participación da resultados muy superiores en el campo social a otros modelos organizacionales de corte tradicional como los burocráticos y los paternalistas.

Uno de los estudios cercanos más significativos al respecto es el llevado a cabo por el Banco Mundial sobre 121 proyectos de dotación de agua potable a zonas rurales llevados a cabo en 49 países de Asia, Africa y América Latina (1994), (1995). Los proyectos estaban apoyados por 18 agencias internacionales. Se seleccionó el agua como tema central de la evaluación, por cuanto la falta de acceso a agua potable es un  problema que afecta a vastos sectores de población pobre, tiene el más alto rango de importancia,  y hay una  larga historia de programas en esa área.

La investigación recogió data sistemática sobre dichos proyectos, y realizó análisis cuantitativos y análisis cualitativos comparativos entre ellos. Al mismo tiempo efectuó exámenes de la evolución de los proyectos durante períodos en algunos casos superiores a diez años. Se estudiaron 140 variables, y se introdujeron diversas precauciones metodológicas para evitar  efectos “halo” y otros posibles sesgos. Los resultados finales pueden apreciarse en el siguiente cuadro:

Como se observa, el cuadro clasifica a los proyectos según el nivel de participación de los beneficiarios en proyectos de baja, mediana y alta participación. A su vez cruza esa clasificación con otra que es la identificación de los proyectos que tuvieron baja, mediana y alta efectividad en términos de las metas buscadas. En los proyectos con baja participación sólo el 3% tuvieron alta efectividad mientras  en los proyectos con mediana participación el 31% tuvo alta efectividad, es decir, se multiplicó por 10 la efectividad. En los proyectos con alta participación la efectividad llega a su tope, el 81% de los proyectos tuvieron alta efectividad. El grado de efectividad alcanzada multiplica por 27 al obtenido en los de baja participación, y por 2,6 al de los proyectos con mediana participación.

La participación de la comunidad cambió radicalmente los grados de  logro de metas de los proyectos.

EFECTIVIDAD SEGÚN NIVELES DE PARTICIPACIÓN DE
LA COMUNIDAD EN  PROYECTOS RURALES DE AGUA
Variable   Grado de Participación de los Beneficiarios
Bajo
Mediano
Alto
TOTAL del
proyecto
Grado de
efectividad
de los
proyectos
Bajo

21

6

0

27
(22%)
Mediano
15
34
5
54
(45%)
Alto
1
18
21
40
(33%)
 

TOTAL de Proyectos
37
(31%)
58
(48%)
26
(21%)
121
(100%)

Fuente: Deepa Narayan. The contribution of People's Participation: 121 Rural
Water Supply Projects. World Bank, 1944.

Según indica la investigación, algunos de sus resultados fueron:
  • el mantenimiento de los sistemas de agua instalados en buenas condiciones (factor  crucial en esta materia)
  • la extensión del porcentaje de población alcanzada
  • la mayor igualdad en el acceso
  • beneficios económicos generales
  • beneficios ambientales
Por otra parte, señalan los investigadores, la participación fue un factor fundamental de empoderamiento de la comunidad. Influyó fuertemente en:
  • la adquisición por parte de los miembros de la comunidad de nuevas habilidades organizacionales y de destrezas relacionadas con el manejo del agua.
  • el fortalecimiento de la organización comunitaria.
Los resultados indican que la participación no debe limitarse a algunas etapas del proyecto. La efectividad aumenta cuando está presente en todo el ciclo del proyecto. Por ello los serios problemas que encuentran los proyectos de agua que son diseñados sin consulta a los beneficiarios y en los que se espera después que la comunidad no consultada se hará responsable por su operación y mantenimiento.

El cambio en la aplicación de la participación generó variaciones sustanciales a lo largo de la vida de los proyectos. Entre otros casos examinados, en su fase 1 el proyecto del Aguthi Bank en Kenya fue conducido sin la participación de la comunidad. Estuvo plagado de problemas, demoras en la construcción, sobrecostos, y desacuerdo sobre los métodos de pago de los consumidores, y tuvo que paralizarse. Fue rediseñado y los líderes locales se autoorganizaron en el Aguthi Water Committee. Trabajando con el equipo del proyecto movilizaron el apoyo de la comunidad. Ella comenzó a contribuir con trabajo y aportes económicos. Desarrollada de ese modo, la fase 2 del proyecto desarrollada de ese modo se completó en tiempo y dentro del presupuesto fijado. La comunidad paga las tarifas mensuales acordadas por el servicio, y el mantenimiento del sistema y cogestiona ambos con el Gobierno. En Timor, Indonesia, el programa Wanita, Air Dan Sanitasi se propuso ayudar a que grupos de la comunidad fundaran y administraran su propio sistema de agua. Se formaron grupos pero los equipos gubernamentales demoraban en llegar. Los grupos incrementaron su participación y comenzaron a operar solos. Negociaron derechos de agua con un grupo vecino, consiguieron material de construcción, y construyeron tanques de agua con una limitada asistencia técnica.

La opción por la participación en lugar de otras modalidades posibles se considera asimismo la causa determinante del éxito en el Proyecto de Agua Rural del Banco Mundial en el Paraguay.  Se ayudó a fortalecer una agencia gubernamental SENASA que tuvo la misión de promover en cada comunidad la creación de juntas y acordar con ellas contratos para la construcción y mantenimiento de los sistemas de agua. Se eligió esa alternativa que llevaría mas tiempo en lugar de la de contratar una empresa externa que llevara adelante en corto plazo las construcciones. Los resultados convalidaron la elección. El Proyecto excedió las expectativas. Las comunidades contribuyeron con el 21% de los costos totales de construcción (un 6% más que los estimados originales) y el proyecto sirve a 20.000 personas más que las originalmente estimadas. La operación y el mantenimiento son satisfactorios. Las juntas comunitarias están bien motivadas, manejan los sistemas satisfactoriamente, cumplen con los compromisos financieros, y tienen limitados problemas en recoger las contribuciones.
Dharam Gai (1989) llega a similares conclusiones a las de la investigación mencionada examinando nueve experiencias de participación popular en el trabajo con comunidades rurales pobres. Algunas se refieren a crédito para los pobres como la difundida del Grameen Bank, otras a organización de pequeños productores, grupos de autoayuda y ayuda mutua. Indica el investigador que en todos ellos, la efectividad es muy alta, y además es muy significativa la contribución al mejoramiento de la equidad. Resalta:
Estas experiencias demuestran que una modalidad de desarrollo arraigada en organizaciones populares de participación, al mismo tiempo que permite la plena iniciativa individual y de grupos, promueve una distribución relativamente igualitaria de los ingresos y el acceso a los servicios y medios comunes.
En América Latina numerosas experiencias en marcha indican que la participación comunitaria puede arrojar resultados fuera del alcance de otros tipos de abordajes en los campos más disímiles. Revisaremos brevemente tres de ellas, que son actualmente referente internacional, llevadas a cabo en áreas muy diferentes: Villa El Salvador en el Perú, las Ferias de Consumo Familiar en Venezuela, y el Presupuesto Municipal Participativo en Porto Alegre, Brasil.

Cincuenta mil familias pobres se instalaron a comienzos de los 70 en un vasto arenal ubicado en las afueras de Lima, desprovisto de recursos de ninguna índole, y a distancia de vías de acceso. A ellos se fueron sumando otras familias marginales llegando a una población de 250.000 habitantes. Adoptaron un diseño urbanístico muy peculiar altamente descentralizado. El municipio está organizado por manzanas y cada grupo de manzanas tiene su propio parque central y espacios para la  deliberación comunitaria, la recreación, y la cultura. Se organizaron en base a modelos altamente participativos, con directivos por grupo de manzanas, y más de 1000 espacios organizativos donde se desarrollan las actividades básicas de la Villa. En dos décadas, en condiciones socioeconómicas muy difíciles, levantaron con su esfuerzo comunitario gran parte de la infraestructura física. Construyeron 38.000 viviendas, 60 locales comunitarios, 64 centros educativos, 22 bibliotecas populares, 41 núcleos de servicios integrados de salud, educación, y recuperación nutricional, cuatro centros de salud, farmacias.

Su esfuerzo comunitario permitió lograr metas sociales de envergadura. El analfabetismo es 3,5%, muy inferior a la media nacional. Asisten a primaria la casi totalidad de los niños y a secundaria un porcentaje mucho mayor a la media del país. La mortalidad infantil es marcadamente menor a la nacional, y lo mismo sucede con la mortalidad bruta. Hubo concreciones muy significativas en agricultura, y se estableció un parque industrial de microempresas. Se desenvolvió una densa vida productiva, social y cultural en medio de condiciones de adversidad económica muy intensas, con resultados muy diferentes a los de otras poblaciones marginales. La experiencia ha recibido continuos laudos mundiales. La UNESCO la premió como una de las más desafiantes experiencias de educación popular. Las Naciones Unidas la reconoció como promotora ejemplar de formas de vida comunitaria. España le concedió el Premio Príncipe de Asturias como experiencia modelo de desarrollo social. En el Perú se le otorgó el Premio Nacional de Arquitectura por su diseño urbano. Recientemente, con apoyo de organizaciones de la sociedad civil, se ha transformado en uno de los primeros municipios de la región que ha incorporado la informática al servicio de la democracia. Se han instalado terminales públicos de computación y una red de televisión en circuito cerrado. Los habitantes reciben información sobre los temas a tratar por el Consejo Municipal por estas vías, y le hacen llegar por las mismas continuamente sus puntos de vista. 2

La experiencia en su conjunto es desde ya de alta complejidad y ha tenido, como es inevitable, avances y retrocesos,  pero sus logros son notables. La práctica permanente de la participación comunitaria ha sido una de sus bases principales. Uno de los resultados ha sido la elevación de la autoestima individual y colectiva, fuerza de enormes potencialidades. Como describe un agudo analista de la experiencia Carlos Franco (1992):
Cuando se asiste con alguna frecuencia a reuniones de pobladores y se conversa con los ‘fundadores’ de la comunidad o sus dirigentes, no resulta difícil advertir expresiones recurrentes de autoconfianza colectiva, certidumbres sobre la disposición de un poder organizado, una cierta creencia en las capacidades de la comunidad para proponerse objetivos y unirse para su logro.
Las Ferias de Consumo Familiar de Barquisimeto implican la incursión de la participación comunitaria en un terreno económico difícil, como es la comercialización de productos de consumo masivo. Son una red de 50 organizaciones donde participan productores agrícolas, cooperativas, asociaciones civiles, parroquias, que logran hacer llegar a la cuarta ciudad de Venezuela productos verdes y otros, a precios un 40% más baratos que los del mercado. Las ferias compran a los pequeños productores sus cosechas a precios justos, y las venden en los fines de semana a la población en ferias abiertas. Iniciadas con un capital de 4.000 dólares venden actualmente 25 millones de dólares anuales, y la repercusión de sus logros ha motivado el intento de replicarlas en otros Estados. Cumplen múltiples funciones al mismo tiempo. Son: organización de los productores agrícolas,  apoyo a la producción popular, educación nutricional, formación en el trabajo, y una contribución clave al abaratamiento del costo de vida de los sectores populares. Han debido competir en el mercado con cadenas comerciales altamente especializadas y con fuertes recursos financieros, y sin embargo, han logrado un posicionamiento creciente que las ha convertido en uno de los principales comercializadores de alimentos del país. En la base de sus logros se halla un sistema organizacional de participación activa. Identifican como bases de su organización las siguientes: reunión semanal de planificación y evaluación por grupos, rotación de responsabilidades, toma de decisiones por consenso, información para todos, disciplina y vigilancia colectiva, descentralización e integración, espacios de encuentro fuera de la tarea. Consideran que sus logros han tenido como pilares: una historia de formación de un capital humano y social, potenciar el capital social sobre el capital financiero, y unas formas de gestión novedosas. Se definen como un proyecto de vida, y no sólo productivo, orientado por valores como la solidaridad, la responsabilidad personal y de grupo, el amor al trabajo como medio para lograr el desarrollo personal y comunitario, la iniciativa personal, el respeto. 3

En otro campo muy distinto a los anteriores se ha desenvuelto en América Latina en años recientes una experiencia que hoy es referencia internacional obligada, el presupuesto municipal participativo de Porto Alegre.4 Con una población de 1.300.000 habitantes y serios problemas sociales, el nuevo Alcalde electo de Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande del Brasil, abrió en 1989 un proceso por el cual las inversiones del presupuesto municipal serían decididas por toda la ciudadanía participativamente. Fuentes críticas vaticinaron una incierta suerte al propósito de hacer ingresar la participación a un área tan técnica. El Municipio estableció un sistema organizacional descentralizado que posibilitó el acceso masivo de sus habitantes a la toma de decisiones presupuestarias a través de su integración a grupos vecinales y niveles posteriores de representación de los mismos. Los habitantes recibieron por esta vía información continua sobre el presupuesto y su ejecución, e identificaron sus propias prioridades. El proceso les permitió según describe el BID (1997):
  • expresar su comprensión de los problemas cruciales que enfrenta la ciudad;
  • establecer prioridades de los problemas que merecen más inmediata atención;
  • seleccionar las prioridades y generar soluciones prácticas;
  • tener oportunidad de comparar con las soluciones creadas en otras regiones de la ciudad y en otros grupos de temas;
  • decidir, con el apoyo de técnicos de la oficina del Alcalde, en invertir en los programas menos costosos y más factibles de atender;
  • tomar la decisión definitiva sobre la aprobación, o nó, del plan de inversiones; y
  • revisar los éxitos y fracasos del programa de inversiones para mejorar sus criterios para el año siguiente.
La participación en el proceso ha ido creciendo y se estimaba que en 1995 mas de 100.00 personas se vincularon a la creación del presupuesto de la ciudad. Los resultados refutaron los pronósticos escépticos, fueron más allá de lo esperado, y se han convertido en objeto de análisis internacional. La participación comunitaria masiva demostró ser un mecanismo más eficiente de asignación de recursos, que los métodos tradicionales usuales. Los recursos fueron reorientados hacia las prioridades reales de la población. Entre 1989 y 1995, entre otros aspectos, la cobertura de agua subió del 80 al 98% de la población, el sistema de alcantarillado se extendió del 46 al 74% de la población, las escuelas públicas matricularon el doble de niños, y se expandió el pavimento en los barrios pobres. Mejoró fuertemente el diseño y la gestión del presupuesto, al recibirse  los puntos de vista de la población, y hacerse totalmente transparente. Mas allá todavía la participación produjo un efecto “empoderamiento” de amplias proporciones. Como señala el BID: “El proceso participativo también ha tenido un enorme impacto en la habilidad de los ciudadanos para responder a los retos organizadamente, como comunidad, y en la capacidad de trabajar en forma conjunta para mejorar la calidad de la administración pública y en consecuencia la calidad de la vida”.

Los resultados de investigación expuestos, y los casos reseñados sumariamente a los que se pueden sumar muchos otros corroboran que la participación da resultados concretos y superiores a los esquemas tradicionales de “arriba hacia abajo”. Las experiencias presentadas tienen, a pesar de su diversidad, dado que corresponden a realidades  muy diferentes y han operado en  campos muy variados, ciertas características comunes. En primer lugar, en todos los casos puede encontrarse que se intentó poner en marcha formas de participación “real”, no “simulaciones de participación”. La apelación no fue como se ha dado con tanta frecuencia a consultas erráticas o coyunturales, o a recibir opiniones después no tenidas en cuenta. sino efectivamente se diseñaron modalidades organizacionales que facilitaron, y estimularon la participación activa y continua. En segundo término, en  todos los casos ha habido un respeto por aspectos como la historia, cultura e idiosincrasia de la población. No se “impusieron” formas de participación de laboratorio, sino que se intentó construir modalidades que fueran coherentes con esos aspectos. En tercer término, todas estas experiencias, que son de largo aliento, tuvieron como un marco subyacente un proyecto en términos de valores, de perfil de sociedad a lograr, de formas de convivencia diaria por las que se estaba optando.

¿Por qué la participación da resultados superiores? Ese es el objetivo de análisis de la siguiente tesis del trabajo.