24 de Septiembre de 2018
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Colección:
La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Resumen ejecutivo

Este documento comienza planteando los antecedentes de la situación actual del contexto regional, en particular las transformaciones sociales y económicas de las últimas decadas que incluyen el desarrollo y superación de la industria de substitución de importaciones, la crisis de la “década pérdida del 80” y el actual proceso de reajuste estructural y globalización, con sus componentes de reestructuración productiva, modernización tecnológica, competitividad y reducción del Estado. Se examinan también los cambios en la estructura social, la urbanización que redujo la participación del sector rural en la población económicamente activa, y el crecimiento relativo del empleo en los servicios en relación al trabajo en el sector manufacturero.

Se llega así a 1995, fecha en la que la región se caracteriza por una marcada heterogeneidad, tanto en el PBI por habitante como en la dimensión de las economías nacionales. Dos fenómenos sociales preocupan particularmente, uno es la inequidad y en particular la pobreza, de magnitud elevada inclusive en contextos de crecimiento económico; el segundo es la permanencia y el crecimiento relativo del sector informal.

Con respecto a la cobertura del sistema educativo, ésta se ha extendido significativamente en el período considerado: hoy en día el ingreso de la población a la escolaridad básica esta asegurado en la casi totalidad de los países, pero la repitencia y el desgranamiento se mantienen en niveles altos, sólo aproximadamene la mitad de los jóvenes del grupo de edad correspondiente acceden a la educación secundaria.

El modelo tradicional latinoamericano de la formación para el trabajo se estructuró como una suma de educación básica en el sistema educativo formal; una rama de la educación secundaria, la educación técnica, dedicada a formar los cuadros medios de la industria; y la formación profesional paraformal impartida fuera del sistema educativo tradicional, para capacitar operarios calificados y supervisores. La forma organizativa elegida por la mayoría de los países para implementar la formación profesional fue la de las Instituciones Nacionales de Formación Profesional (IFP). Estas fueron concebidas como entidades de capacitación no formal, independientes de los sistemas estructurados de educación, con autonomía administrativa y financiadas por impuestos a la nómina salarial. Se presenta en el documento la evolución de las IFP en los diferentes países, su crecimiento y los importantes servicios brindados a lo largo del proceso de industrialización de sustitución de importaciones. Se examinan, asimismo, las corrientes críticas surgidas a partir de los años 80, y los procesos de transformación de las políticas de formación profesional en dirección a la descentralización y subcontratación de la ejecución de programas de capacitación, y las alternativas a la institucionalización existente tanto en el rol cambiante del Estado, como en cuanto a los destinatarios (empresas y trabajadores), y en las organizaciones que ejecutan los cursos.

El nuevo modelo de producción implica un desafío a la formación profesional mas allá de la variación entre los países. La globalización y su exigencia de competitividad, la revolución de las comunicaciones, el desarrollo de las aplicaciones de la microelectrónica permiten acortar distancias entre la producción y el consumo y fraccionar los procesos productivos en una multiplicidad de firmas. Tres consecuencias para la producción en general y para la fuerza de trabajo en particular son destacables: una es la disminución en las barreras al cambio tecnológico, la segunda es la creación de complejas redes de empresas e instituciones interempresarias y estatales, que modifican el rol del Estado en una economía mucho más privatizada que en el modelo anterior. La tercera es el cambio en las condiciones de trabajo y en particular en las relaciones laborales debido a los procesos de flexibilización de los mercados laborales y la transformación de las calificaciones.

Estas transformaciones plantean desafíos a la formación profesional, el principal desafío es recrear, de acuerdo con estas circunstancias concretas, la respuesta que se dio en el inicio de la instauración del modelo latinoamericano de formación profesional: capacitar a la población para una forma inédita de producción e integrar esta formación dentro del marco más amplio de políticas de empleo. Esta respuesta tiene que partir de las realidades existentes, institucionales e individuales, encarando transformaciones en el marco de las nuevas demandas de competitividad sin dejar de lado los objetivos de equidad. La coordinación de esos dos objetivos es uno de los grandes problemas de las políticas de empleo actuales. Las exigencias de competitividad incrementan la demanda de trabajadores polivalentes con niveles más altos de escolaridad; por lo tanto está aumentando el requerimiento de grados más elevados de instrucción en el mercado laboral, y la educación previa se está convirtiendo en una condición de empleabilidad. Desde el punto de vista de las empresas industriales se detectan cuellos de botella en las calificaciones tanto en los aspectos técnicos como en las capacidades intelectuales generales. Se observa, entonces, el paso de la demanda de calificaciones específicas y acotadas a los puestos de trabajo, a la demanda de competencias como capacidad de resolver problemas, lo que implica conocimientos técnicos y manejo de situaciones imprevistas en tiempo real, o sea capacidad de decisión. Es necesario por lo tanto una escolaridad prolongada y de calidad en la que se basa la formación específica para el trabajo. Esto pone en cuestión la especialización temprana de la educación técnica formal y la formación profesional poco articulada con la educación general y diseñada para ocupaciones específicas, a veces obsoletas.

La transformación del rol del Estado se relaciona con la necesidad de eficiencia económica en tiempos de recursos escasos en los presupuestos públicos, en relación a ello, si bien se mantiene un importante papel a la financiación pública de la capacitación, basado en el reconocimiento de las externalidades y las fallas de mercado, se proponen transformaciones. Las tendencias en este caso pueden sintetizarse en el paso de una formación dominada por la oferta institucional de capacitación a una formación orientada por la demanda de empresas y trabajadores, y en el paso de una oferta de formación profesional ejecutada por grandes instituciones nacionales oligopólicas, las cuales tenían su financiación asegurada, a una formación profesional gestionada por una pluralidad de organizaciones privadas y públicas que compiten en un “mercado de la formación.”

En este contexto se pueden plantear las estrategias de formación agrupadas en tres grandes rubros: las estrategias de cambio institucional; la redefinción de calificaciones y competencias en el mundo del trabajo y en la formación; y las políticas de asignación de recursos a los actores de la formación. Las estrategias de cambio institucional van desde la modernización de las IFP, dando más responsabilidades a empresarios y sindicatos en los organismos de conducción y descentralizando sus actividades por sectores o regiones a políticas activas que buscan una organización alternativa de la formación profesional dentro del marco de políticas de empleo, en las que el Estado canaliza los fondos, por un lado hacia la demanda de las empresas, promoviendo su competitividad a traves de mejoras en la gestión y en la calidad de sus recursos humanos, y por el otro hacia grupos objetivos críticos de usuarios. La ejecución de la formación está a cargo de organizaciones capacitadoras que compiten entre sí.

En las transformaciones de las políticas de capacitación, y en particular en la asignación de recursos —sean estos humanos, institucionales o financieros— a los actores de la capacitación, se observan intereses encontrados que dificultan el desarrollo constructivo de políticas. Esquemáticamente, puede considerarse que esos actores son: el Estado, las instituciones formadoras (organizaciones educativas, ONGs, centros de formación), las empresas, y los beneficiarios (la población en general y los trabajadores y sus sindicatos). Para llevar adelante los procesos de cambio en la formación es por lo tanto necesario encauzar las estrategias y las lógicas de estos distintos actores en un proyecto común. En el documento se plantean los aspectos comunes y las diferencias entre ellos.

Finalmente se enumeran las propuestas y sugerencias de acción en los siguientes aspectos: la institucionalidad de la formación; la financiación de la formación profesional; los beneficiarios de la capacitación y los resultados esperados y la evaluación de la formación. De la interacción entre estos aspectos surgen las posibilidades de nuevos modelos regionales de formación profesional.