20 de Septiembre de 2018
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Colección:
La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Propuestas y sugerencias de acción

Las preguntas sobre las que deberían basarse las propuestas y sugerencias de acción son las siguientes: ¿Qué instituciones deben proveer la formación? ¿Quién debe costearla? ¿A quién debe servir, o en otras palabras, cuáles son los usuarios de la formación profesional? ¿Qué servicio debe brindar? ¿Cuáles son los resultados esperados que deben ser evaluados? (McDonnell y Grubb 1991).

La institucionalidad de la formación

Las consideraciones anteriores plantean la necesidad de una formación general de base, que implique habilidades generales y capacidad de resolver problemas, y una formación específica que integre conocimientos tecnológicos y aprendizaje en ocupaciones reales del mundo del trabajo. La articulación entre instituciones educativas formales y no formales, más flexibles que las tradicionales en la Región, y las empresas responsables de emplear a los trabajadores resulta clave. La formación en alternancia es un instrumento fundamental.

La dimensión local, que permite el intercambio y la actualización de las organizaciones, se une a los procesos de descentralización de los servicios educativos y de formación para permitir ámbitos en que se den esos procesos. La ejecución local de los programas de formación encarada por las nuevas políticas fomenta esta articulación. Pero las instancias regionales y nacionales tienen que proveer el apoyo técnico-pedagógico necesario para la continuidad y acumulación de los servicios: formación de formadores, desarrollo curricular, elaboración de materiales didácticos son todas tareas que no se pueden realizar en cada lugar.

Además de la articulación institucional local-regional-nacional, existe otra articulación interna a las organizaciones responsables de la formación, entre la educación formal y la formación profesional, y entre éstas y la formación en el trabajo. Es importante respetar la racionalidad de las escuelas (más burocrática, de más largo plazo, más centrada en el alumno), diferente de la racionalidad de la formación profesional (más centrada en las demandas ocupacionales y en la tecnología, más variable y flexible). Estas a su vez deben respetar la lógica productiva de las empresas basada en la producción y la competitividad. Cada una de las racionalidades genera organizaciones diferentes por las que transcurren las personas que se forman: instituciones escolares en el primer caso, centros de capacitación en el segundo, empresas en el tercero. La renovación de la institucionalidad de la formación se encuadra en la necesidad de esta articulación y los Ministerios de Educación y de Trabajo deben coordinar esfuerzos en esa dirección.

Con respecto a la discusión entre el predominio de las grandes instituciones nacionales o la ejecución de la formación por una pluralidad de organizaciones que compiten por los cursos, existen opiniones encontradas. Las realidades nacionales muestran, por un lado IFP de muy distintos logros, y por el otro programas descentralizados, también con estructuras y resultados dispares. La enorme heterogeneidad de la Región no permite recetas comunes, ni las posibilidades de los Estados nacionales ni la realidad de las empresas es semejante en el conjunto de los países. Parece conveniente entonces plantear algunos criterios para que cada país, analizando su tradición y realidad, en la medida de sus posibilidades, implemente las políticas institucionales que considere adecuadas.

a) Un primer criterio es no desperdiciar la experiencia institucional, técnico-pedagógica, de relación con el mundo productivo, de construcción curricular y de selección de equipamiento que se encuentra actualmente en las IFP. Una evaluación seria de cada institución puede mostrar cuáles son los aspectos que conviene conservar y cuáles hay que descartar.

b) Un segundo criterio es seguir la tendencia actual de separar la ejecución de la financiación y planificación. La ejecución, si bien debe ser supervisada, resulta mucho más agil y responde mejor a las variaciones en el tiempo y el espacio, si está a cargo de instituciones de menor tamaño que no gozan de derechos oligopólicos a la formación.

c) Un tercer criterio a tener en cuenta es que los arreglos institucionales tienen que cubrir tanto la variedad de tipos de capacitación como los diversos destinatarios de la política. En cuanto a lo primero, la licitación de cursos cortos exclusivamente no cubre aquellas especialidades que necesitan entrenamientos largos y teórico-prácticos; la mecánica, la electrónica, las ocupaciones relacionadas con la robótica para dar algunos ejemplos, exigen en algunos de sus niveles de competencias una formación profesional más prolongada y más costosa que la que se puede impartir en cursos orientados a la demanda inmediata. Con respecto a los usuarios, los cursos dirigidos a poblaciones en riesgo de exclusión deben reforzar ciertos aspectos como las habilidades básicas y la autoestima, lo cual tampoco suele obtenerse en pocas horas de capacitación. Lo mismo puede decirse de las tecnicaturas que demandan una más larga formación general y una especialización adecuada. Obviamente, en estos casos tiene que aumentar la complejidad y permanencia de la apoyatura institucional.

d) Es importante recordar que los países que han conseguido estructuras importantes de capacitación lo han logrado con el aporte conjunto de los esfuerzos estatales y privados, y de los distintos actores de la formación. Las articulaciones institucionales son muy distintas (basta observar los países de la OCDE, o del Sudeste Asiático), pero en todos los casos incluyen no sólo una variedad de tipos de formación y de poblaciones destinatarias, sino que poseen una estructura de apoyo que permite la actualización de programas y la acumulación de conocimiento, y cubren las distintas funciones de la formación aún las menos explícitas como la transmisión de una cultura tecnológica, y la transferencia de innovaciones. Es importante entonces utilizar como criterio de evaluación y reforma la existencia o no de una cobertura de esas funciones en la estructura institucional existente (Castro 1995a; Castro 1995b).

e) Finalmente, conviene que los instrumentos para construir esta nueva institucionalidad sean lo más económicos posible. Esto significa que hoy en día no tiene sentido crear nuevas organizaciones burocráticas, sino que conviene jugar con un mínimo de mandatos y regulaciones que definan el marco legal de la formación, utilizar incentivos que fomenten los cambios buscados (becas, desgravaciones impositivas, subvenciones a determinadas tareas), y fortalecer a las instituciones que han mostrado su calidad en la evaluación. La idea es utilizar instrumentos ágiles que corrijan el rumbo, pero reforzar las funciones organizacionales que necesitan del largo plazo.

Lo ideal en este tema de la institucionalidad de la formación es que cada sociedad, a partir de su realidad actual y de su historia institucional, construya su propia red formativa que garantice a su gente y a sus empresas, una formación que articule educación general, formación teórico-técnica y práctica, y adecuación a las demandas del sector productivo. Dicha formación debe provenir de una gran variedad de instituciones, pero cubriendo las funciones fundamentales señaladas al principio de este apartado.

La financiación de la formación profesional

Las corrientes teóricas neoliberales, hoy en día en boga, sostienen que los propios beneficiarios deben costear su capacitación si se trata de una preparación general aplicable en más de una firma. Esto se fundamenta en que acrecientan su capital humano y podrán recuperar los costos a través de incrementos de salario en el mercado laboral. Las empresas, en cambio, financiarán exclusivamente la formación específica que sólo es útil en esa empresa, porque en este caso los aumentos de productividad irán a la misma empresa, y el trabajador no podrá vender ese incremento a la competencia. La financiación estatal sólo puede revestir la forma de préstamos, pues de otro modo se alteraría la correcta asignación de recursos por el mercado. El problema que se presenta ante este planteo es la dificultad para definir en términos tan estrictos la generalidad o especificidad de la formación.

El argumento a favor de la financiación estatal se basa en las imperfecciones del mercado laboral, en particular su segmentación, y en las externalidades que la educación aporta a la sociedad. En este enfoque, la formación profesional es entendida como parte de la educación que es en cierta medida un bien público y que concurre al bienestar del total de la población. La integración social constituye un bien, y la existencia de sectores excluidos del mercado de trabajo por falta de competencias de empleabilidad redunda en problemas sociales. Desde el punto de vista económico, también puede fundamentarse el argumento a favor de la financiación estatal. Cuando se produce una desocupación friccional provocada por el fenómeno, característico en los momentos de expansión, de la coexistencia de una amplia oferta de trabajadores sin las calificaciones necesarias y una demanda por calificaciones que escasean, dado el tiempo que lleva la capacitación es muy difícil que los individuos o las empresas inviertan en la formación general y específica necesaria para la mejor conversión a las nuevas tecnologías. La existencia entonces de un conjunto de personas capacitadas para adaptarse a ellas puede disminuir el impacto de la desocupación. Es por esto que la inmensa mayoría de los Estados, y en particular aquellos que han tenido un fuerte desarrollo productivo, financian la educación básica general y, al menos en parte, la formación profesional (Gasskov 1994; Castro 1995a).

Partiendo entonces del supuesto que, además de la capacitación financiada directamente por las empresas y por los propios usuarios que compran cursos en el mercado, debe existir una financiación provista por el Estado, se puede formular una primera pregunta: ¿a quién se financia y cómo?, ¿a las instituciones educativas para respaldar sus actividades?, ¿a las empresas productivas con el objeto de mejorar su competitividad?, ¿o bien a los propios beneficiarios, las personas que se capacitan? Una primera respuesta es que dadas las consideraciones anteriores, el Estado debe financiar predominantemente aquello que no se financia por sí mismo.

En cuanto a las instituciones educativas, el cuestionamiento al impuesto al trabajo como la manera tradicional de contribuir con la formación profesional en la Región se fundamenta en dos aspectos: uno es que encarece el costo del trabajo sin garantizar la relevancia de la formación impartida; el segundo es que favorece la creación de grandes estructuras administrativas que tienden a perpetuarse en el tiempo. La opción, como ya se vio, es la financiación a la demanda, sea a través de las empresas, sea a través de cursos que aseguren su articulación con una demanda laboral. Se explorarán opciones en esta dirección, en próximos apartados.

Con respecto a las empresas, se busca la mejora de sus condiciones de competitividad, particularmente en las pequeñas y microempresas, lo que les permite aumentar su productividad y mantenerse en los nuevos mercados. La capacitación es entonces parte de políticas más amplias de empleo y desarrollo productivo, como el crédito, el acceso a la información y la tecnología, y el perfeccionamiento de la gestión.

Con referencia a los beneficiarios individuales, conviene apoyar los cursos que contengan la formación general tecnológica y práctica de los trabajadores que no sea provista por las empresas, la formación en competencias de empleabilidad de aquellos que no pueden acceder a ella por sus propios medios, y el reciclaje de los trabajadores desplazados por el cambio tecnológico que cuentan con calificaciones obsoletas. Se cuestiona, dentro de las formas actuales de financiamiento en este sentido, que en algunos países las subvenciones van predominantemente a las grandes empresas, y en particular a trabajadores en cargos directivos y administrativos; justamente, son los que tendrían bajos costos y buenas tasas de retorno para la inversión individual. La formación más costosa de las ocupaciones calificadas en artes mecánicas, electrónica, etcétera, que suele ser demandada por la población de bajos recursos, es impartida fundamentalmente en las IFP y no es cubierta por la licitación de cursos en la que la corta duración y los costos son determinantes (Castro 1995a).

Puede formularse además un segundo interrogante que se relaciona con la forma en que se realiza el aporte estatal. Es una pregunta con varias dimensiones: a) La forma de asignación: puede centralizarse en una institución que se hace cargo de la formación; puede ser de gestión local a través de municipalidades u organizaciones locales; o por convenio con empresas o instituciones capacitadoras múltiples. b) El tipo de aporte: puede tratarse de préstamos, desgravaciones impositivas, subvenciones a la oferta de cursos, subvenciones a la demanda (pagar los cursos a las empresas), becas para los beneficiarios. c) Las demandas a la contraparte: existe una tendencia a que el Estado comparta los costos para asegurar el compromiso de la contraparte, sea empresa, institución capacitadora o usuario. Las distintas formas de asignación de los aportes estatales provienen de diferentes combinaciones de estas tácticas. El objetivo es lograr un equilibrio que mantenga despierta la sensibilidad frente a las señales del mercado, evitando la burocratización y permanencia de esquemas de capacitación obsoletos, y a la vez ayude a superar los problemas relacionados con la equidad e imperfecciones del mercado señalados anteriormente.

La tendencia actual es descentralizar la asignación de recursos aplicándolos a nivel local o sectorial pero tomando en cuenta objetivos sociales más amplios. En general estos recursos se canalizan por intermedio de organizaciones locales (comités de vinculación que incluyen municipalidades, asociaciones empresarias, entidades educativas y en algunos casos sindicatos) u organizaciones sectoriales de una determinada rama productiva, con participación tripartita. La financiación de los programas nacionales se realiza de esta manera. Asimismo, la experiencia parece señalar la conveniencia de que a los aportes nacionales se sumen aportes locales y/o sectoriales empresarios para asegurar el compromiso de los diferentes actores (McDonnell y Grubb 1991).

Como ejemplos de las distintas combinaciones de aporte, se pueden proponer los siguientes:
  • Subvenciones a entidades educativas que brinden cursos por convenio con empresas. Los costos son compartidos por la empresa y la condición para la asignación de recursos estatales es que se incluya formación no específica a esa firma. La decisión sobre la asignación se relaciona con la evaluación de la calidad del curso y el incremento de la competitividad de la empresa. Comprende costos de insumos técnico-pedagógicos: desarrollo curricular, materiales didácticos, actualización de docentes. El mismo tipo de subvención puede darse a las empresas para que compren cursos en el “mercado de la capacitación”, pero en este caso hay que asegurarse de que se cubran los costos de los insumos técnico-pedagógicos, para evitar el deterioro paulatino de la calidad de la formación. La subvención puede adjudicarse de manera directa o a través de desgravación impositiva.
  • Subvención a instituciones educativas que brindan cursos a determinadas poblaciones objetivo consideradas prioritarias (por ejemplo jóvenes, mujeres, desocupados). En este caso es conveniente vigilar que los beneficiarios reales correspondan a los grupos objetivo, que los cursos estén orientados a una verdadera demanda ocupacional, que tomen en cuenta las características específicas de los beneficiarios y que los niveles de deserción sean bajos.
  • Becas a personas en situación de desventaja pertenecientes a las poblaciones objetivo para que paguen capacitación brindada por instituciones educativas. Permite una elección personal de los interesados y la construcción por éstos de trayectorias de capacitación. Esta alternativa debe satisfacer las mismas exigencias que la anterior.
  • Préstamos a personas que desean cursar carreras técnicas y que no cuentan con recursos propios suficientes. Estos préstamos permiten a los usuarios pagar costos directos y de oportunidad de los estudios; se les demanda que los devuelvan en un período relativamente prolongado a partir de los beneficios obtenidos con su mejor calificación. Es una posibilidad que supone tasas de retorno relativamente aceptables, niveles bajos de desocupación y poblaciones objetivo dispuestas a diferir los retornos del trabajo. Parece un esquema apto para carreras cortas de técnicos terciarios.
  • Existe una iniciativa interesante que puede tener futuro en la Región: se trata de la creación de fondos individuales de capacitación, como sistemas de ahorro con cuentas personales para pagar los costos de la formación. Dichos fondos se formarían con un descuento realizado al salario del trabajador (eventualmente sumado a aportes voluntarios y/o de los empleadores), a la manera de los fondos jubilatorios privados. Sólo podría retirarse dinero de esa cuenta para fines educativos y de capacitación. El objetivo de este sistema es incentivar la demanda de los trabajadores para la capacitación, la captación de recursos para ese fin, el aumento del ahorro y la eficiencia en la asignación de recursos, facilitando la inversión en capital humano del propio interesado a lo largo de su trayectoria ocupacional (CEPAL 1997f).
A quién debe servir y qué servicios debe proveer: Los beneficiarios y las acciones de formación

Se pueden señalar algunos grupos objetivo claves para la formación profesional a quienes deberían estar dirigidas las políticas de formación, puntualizando también las características del tipo de formación adecuado a cada grupo:
  • Los trabajadores con experiencia en las empresas que deben adecuarse al cambio tecnológico. Se conocen antecedentes en países de la Región, de programas de capacitación estructurados conjuntamente por las empresas, los proveedores de los nuevos equipamientos y los gestores de la transformación de la organización del trabajo.
  • Los desplazados por la reestructuración productiva. Para ellos es importante capitalizar su experiencia laboral previa, apoyándolos en un reciclaje que comprenda: actualización de las calificaciones a partir de un balance de competencias, técnicas de gestión de empleo y acompañamiento en la búsqueda de éste (bolsas de trabajo, información, etcétera). Con respecto a este último aspecto, es importante que la información no abarque sólo el ámbito local sino que permita también la inserción en otros contextos afectados diferentemente por la reestructuración productiva.
  • Los sectores de pobreza. La confluencia de la carencia de calificaciones y de posibilidades de acceso al mercado de trabajo crea un círculo vicioso de exclusión. La capacitación destinada a este sector debe localizarse cerca de los lugares en que los grupos viven. Conviene que incluya: reforzamiento de habilidades básicas, aprendizaje de familias ocupacionales en sectores económicos accesibles (por ejemplo construcción y comercio), apoyo en la búsqueda y el acceso al empleo (capital social), formación en técnicas de gestión para el autoempleo y las microempresas.
  • Los jóvenes que buscan su primer empleo. Las necesidades de los jóvenes varían mucho según sus niveles educativos y la calidad de la educación formal recibida. En algunos casos necesitarán un apoyo supletorio para la adquisición de competencias básicas que permitan su empleabilidad; en otros lo fundamental es brindarles oportunidad de acceder a una formación específica y a la experiencia de aprendizaje informal en un trabajo real, mediante programas que incluyan pasantías o alternancia.
  • Las mujeres, por la característica diferencial de su doble responsabilidad, productiva con respecto al mundo del trabajo y reproductiva con respecto a la vida familiar, presentan demandas peculiares para la capacitación y la inserción laboral. Las propuestas para los otros grupos son válidas también en este caso según se trate de mujeres pobres, trabajadoras expulsadas, en industrias en transformación o jóvenes. Pero debido a su género se agregan nuevos desafíos. La elección de las especialidades de la formación profesional de las mujeres tendría que tener en cuenta sus características diferenciales; la modalidad de los cursos (modulares, con apoyo de guarderías) debe permitirles la articulación con sus necesidades y estar dirigidos a promover su inserción en tareas flexibles y calificadas que les permitan aunar vida productiva y reproductiva (Gallart 1995).
  • Las pequeñas y medianas empresas que necesitan incrementar su competitividad para incluirse en el nuevo modelo productivo. En este caso los requerimientos pasan por una transformación integral y un apoyo amplio que introduzca la capacitación como un elemento más que acompañe la transformación general de la empresa.
Los resultados esperados y la evaluación de la formación

Los resultados esperados de las intervenciones de formación pueden sintentizarse en el incremento de competencias y calificaciones de los beneficiarios, y el aumento de competitividad y productividad de las organizaciones productivas.

Con respecto al incremento de competencias de los beneficiarios, el método más usual para evaluar los resultados es el análisis del cambio en su situación laboral. Puede ser encarado en términos de la tasa de retorno, o bien de los costos versus el incremento en los ingresos del trabajo, o como mejora cualitativa de la inserción laboral. En todos estos casos, se trata de una evaluación externa, de insumos y resultados, que no entra en la caja negra del proceso formativo. Para actuar sobre los procesos de formación es importante abrir esa caja negra.

Se propone por lo tanto aquí que la evaluación de los programas e instituciones de capacitación, en vistas a mejorar los instrumentos de políticas de formación, tenga al menos dos dimensiones: una evaluación de insumo y producto y una evaluación de proceso. La primera se basa en una medición de entrada de los usuarios del programa y un seguimiento de la inserción ocupacional posterior de los trabajadores que participaron de la formación; esta evaluación comparada con los costos de cada programa permite la detección de aquellos más exitosos. La evaluación de proceso, en cambio, mide otros aspectos: la capacidad institucional de brindar no sólo cursos individuales sino además los servicios de largo plazo (desarrollo curricular, materiales didácticos, formación de formadores); la articulación escuela-empresa; la capacidad de reformular los programas siguiendo los cambios contextuales; el gerenciamiento de recursos; el acompañamiento a la inserción de los formados en el mercado laboral.

El análisis de costos, que complementa esta propuesta, tiene en cuenta dimensiones tales como capacidad para obtener fuentes alternativas de financiamiento, mantenimiento y renovación de equipamiento, calidad y costo de los recursos humanos.

La articulación entre un análisis de datos cuantitativos y de información cualitativa permitirá realizar una evaluación que fundamente las modificaciones de rumbo necesarias en una formación profesional adaptada a un mundo laboral cambiante.