20 de Julio de 2018
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Colección:
La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Los nuevos escenarios y los desafíos a la formación profesional

El nuevo modelo de producción está signado, más allá de las variaciones nacionales, por una globalización que implica la necesidad de competitividad y adaptación a mercados que demandan una enorme diversidad de productos. Las ventajas comparativas tradicionales disminuyen frente al requerimiento de calidad y bajo costo que implica la competencia en estos mercados. La revolución en las comunicaciones y el desarrollo de las aplicaciones de la microelectrónica permiten acortar distancias entre la producción y el consumo, y fraccionar los procesos productivos en una multiplicidad de firmas. La disminución de los altos aranceles que protegían los mercados nacionales acarrea la exigencia de competir tanto en los mercados regionales, que aún mantienen una protección relativa, como en el mundo. Todo lo anterior lleva al menos a tres consecuencias para la producción en general y para la fuerza de trabajo en particular. Una es la disminución de las barreras al cambio tecnológico, ya que las innovaciones, tanto en procesos como en productos y en la organización del trabajo, cruzan las fronteras y se extienden entre las empresas. La segunda es la creación de complejas redes de empresas e instituciones interempresarias y estatales, que modifican el rol del Estado en una economía mucho más privatizada que en el modelo anterior. La tercera se refiere al cambio de las condiciones de trabajo, y en particular de las relaciones laborales.

El cambio tecnológico y las redes empresarias

La incorporación de tecnología microelectrónica comienza en la Región siendo una estrategia puntual y fragmentaria, y sólo últimamente se avizora una modernización más integral en las firmas sobrevivientes de los procesos de reestructuración y ajuste, y en las nuevas plantas producto de recientes inversiones extranjeras. La automatización industrial, en una visión abarcadora9 y no únicamente reducida a la utilización de equipamiento, llega sólo a una parte de los establecimientos industriales, y la informatización se aplica más en los sectores administrativos y de apoyo a la producción, que en el piso de fábrica (Leite, E., 1997, Leite, M. y Rizek, 1997); en todo ello se manifiesta, además, una alta heterogeneidad entre firmas.

Con respecto a la producción magra (“lean production”) se establecen mecanismos de subcontratación, externalizándose insumos y servicios, que deben responder a normas de calidad y tiempo. Esto hace que los cambios en la organización del trabajo de las empresas líderes se expandan a las proveedoras. Los mecanismos de redes productivas pueden producir efectos diversos en las empresas satélites. En algunos casos, éstas deben mejorar su organización y calidad acercándose a las empresas madres (Leite E. 1997). En otros casos se establecen relaciones de “cabeza” y “manos”, en las cuales la empresa central incorpora las innovaciones técnicas y organizacionales y la satélite mantiene las formas tradicionales de producción (Leite, M. y Rizek 1997). Finalmente, en ciertas localidades se generan “clusters”10 de empresas medianas y pequeñas que se asocian para poder competir, planificando en común servicios e insumos con el apoyo de instancias públicas locales. Estos ejemplos de las diversas formas de tramas productivas en la Región muestran maneras particulares de relación entre empresas grandes, medianas y chicas. Y la heterogeneidad de formas de inserción en el tejido productivo tiene consecuencias tanto en la demanda de calificaciones (las empresas “manos” suelen ser el receptáculo del personal menos calificado y con peores condiciones de trabajo), como en la capacidad de brindar entrenamiento en las propias firmas (las situadas en el centro de las redes pueden desarrollar actividades de capacitación para sus empleados y para las empresas subsidiarias).

La integración en el mercado trasnacional, sea en bloques comerciales sea en el mercado global, hace que estas redes crucen las fronteras. Las actividades de maquila, donde determinadas etapas del proceso productivo se realizan en el país de menor costo para el tipo de mano de obra necesaria en esa etapa y, en cambio, los aspectos de comercialización se sitúan en espacios más cercanos al mercado destinatario, llevan también a consecuencias para las empresas según su situación en esa red productiva.

La privatización

El modelo tradicional de industrialización de la Región tenía, como componente importante, la creación de grandes empresas estatales a cargo de la producción en áreas estratégicas (petróleo, industria nuclear, armamento, minería) y de los servicios públicos. Como parte del proceso de ajuste estructural del Estado estas empresas están siendo privatizadas, y su propiedad pasa a holdings privados con experiencia transnacional en cada una de las áreas. Los estándares de contratación y desempeño de los trabajadores cambian, aumentando por lo general las demandas de niveles más altos de educación previa, disciplina y productividad. La circulación del personal técnico y profesional de un país a otro se vuelve común, y además la contratación de nuevo personal y la reconversión del anterior se organizan según pautas diferentes aplicadas anteriormente en experiencias del exterior (Novick, 1997).

Los cambios en las relaciones laborales y en las condiciones de trabajo

La flexibilización de los mercados laborales es la consecuencia en el empleo de los cambios señalados anteriormente. En el modelo tradicional de la industrialización sustitutiva de importaciones convivían dos sectores: una fuerza de trabajo que tenía estabilidad y cobertura social (amplio en algunos países, escaso en otros), ocupada en la industria moderna y en los servicios formales, y una masa de trabajadores que se desenvolvía de manera informal, en condiciones de precariedad. Se esperaba que paulatinamente el segundo grupo fuera disminuyendo y los trabajadores informales se incorporaran al primer sector.

De hecho no sólo el sector informal continúa siendo el gran empleador de la Región, sino que también en el sector integrado de la economía se registra una tendencia a la flexibilización del empleo, entendida como: 1) la posibilidad por parte de las empresas de rescindir los contratos de trabajo a un costo menor y por lo tanto de poder adaptar sus políticas de personal a las contingencias del mercado; 2) la posibilidad de trasladar a los trabajadores de un puesto a otro según los requerimientos del empleador, con la consiguiente tendencia a la polivalencia del empleado; 3) como consecuencia de lo anterior, la necesidad de los trabajadores de adaptarse frecuentemente y a lo largo de la vida a distintas inserciones laborales y ocupaciones y por lo tanto de someterse a nuevos aprendizajes. Esto no vale sólo para las calificaciones y tareas a desempeñar, sino asimismo para la capacidad de gestionar un empleo con el fin de reubicarse en un mercado de trabajo difícil y cambiante.

Esta transformación es obviamente conflictiva, y se encuentra en diferentes etapas de concreción no sólo entre países, sino al interior de cada uno de ellos. Por otra parte, los cambios en las regulaciones, superpuestos con el incremento de la desocupación y el trabajo en negro crean, de hecho, situaciones de flexibilidad y precarización.

Estas transformaciones, situadas dentro de la gestión de la inserción de los países en los procesos de globalización, plantean serios desafíos a las políticas de empleo de los gobiernos y a la gestión de los recursos humanos de las empresas. La integración social y los derechos de los trabajadores establecen límites a la precarización; se hacen necesarios los acuerdos sociales; y en particular la colaboración y la creatividad de los trabajadores en un proceso de producción competitiva exigen de parte de estos últimos compartir los objetivos de la empresa. Si las políticas de productividad se basan sólo en la disminución del costo del trabajo y no apuntan a una mejor integración y desarrollo de los trabajadores, el futuro es problemático.

Resumiendo lo dicho anteriormente, se puede decir que el nuevo modelo de producción, aunque de aplicación aún incipiente en lo que algunos autores han caracterizado como “islas de modernidad”, muestra tendencias a extenderse y a hacerse predominante en la Región. Este modelo implica al menos tres tipos de consecuencias relevantes para las políticas de capacitación.

En primer lugar provoca cambios en la estructura y el volumen de la fuerza de trabajo: existe una disminución relativa del empleo industrial y un crecimiento del sector de los servicios; al mismo tiempo el sector informal continúa siendo significativo pero su composición interna cambia.

En segundo lugar requiere cambios en la jerarquía y naturaleza de las calificaciones pues las competencias de empleabilidad se amplían: no basta con dominar un oficio u ocupación para ser empleable, sino que es necesario disponer de una base de conocimientos más amplios que permitan la resolución de problemas y el reaprendizaje; las jerarquías de cargos se achatan y la separación entre oficina técnica y piso de fábrica disminuye. En los servicios, la introducción de la informática complejiza tareas antes sencillas. La exigencia de capacidad para tomar decisiones autónomas y asumir la responsabilidad de sus consecuencias desciende desde la cumbre de la organización hasta niveles ocupacionale medios y bajos.

Como tercera consecuencia, las instancias relacionadas con el factor humano se hacen cruciales para el nuevo modelo de competitividad. La selección de personal, la motivación, la formación permanente se convierten en instrumentos necesarios para el mejoramiento de la productividad y la calidad, y por ende de la competitividad.

Los desafíos a la formación profesional

En medio de las transformaciones y exigencias actuales, el principal desafío es recrear, de acuerdo con estas circunstancias concretas, la respuesta que se dio en el inicio de la instauración del modelo latinoamericano de formación profesional: capacitar a la población para una forma inédita de producción e integrar esa formación dentro del marco más amplio de políticas de empleo. Esta respuesta tiene que partir de las realidades existentes, institucionales e individuales, encarando transformaciones en el marco de las nuevas demandas de competitividad sin dejar de lado los objetivos de equidad, entendida como una orientación a la satisfacción de necesidades del total de la población. La coordinación de esos dos objetivos es uno de los grandes problemas de las políticas de empleo actuales.

En términos generales las exigencias de competitividad incrementan la demanda de trabajadores polivalentes con niveles más altos de escolaridad; por lo tanto, está aumentando el requerimiento de grados más elevados de instrucción en el mercado laboral. Se suele señalar que en los países de la Región con mayor desarrollo industrial, la educación previa se está convirtiendo en una condición de empleabilidad.11

Desde el punto de vista de las empresas industriales se detectan cuellos de botella en las calificaciones. En un estudio realizado por OIT con el apoyo de la Agencia Canadiense de Desarrollo (ACDI) se aplicó una encuesta entre 1992 y 1993 a una muestra de establecimientos metalmecánicos y de la alimentación en cinco países de la Región. En él se identificaron problemas señalados por las gerencias en cuanto a la calidad de sus recursos humanos con referencia a la calificación técnica, en particular la capacidad de operación de la nueva base técnica; existían también quejas con respecto a la capacidad de concentración, abstracción, comunicación escrita y verbal, y finalmente con respecto a la capacidad de asumir responsabilidades, tomar iniciativas y decidir sobre determinados aspectos de la rutina de trabajo. En conjunto esto implica más que entrenamiento específico; son competencias básicas, intelectuales y de comportamiento que se adquieren a partir de una formación fundamental, normalmente escolar, y se desarrollan en el trabajo productivo y en la capacitación no formal (Abramo 1997).

La subcontratación, y por ende, la flexibilidad laboral tanto interna (distintos puestos en la misma empresa) como externa (cambio de empresa y ocupación) demandan polivalencia, entendida como una variedad de calificaciones (“multiskill”) o como el desempeño de diversas tareas (“multitask”). La disminución de los niveles internos de la organización fabril, la aproximación entre las tareas de diseño, programación y ejecución, la introducción del concepto de calidad total, cambian no sólo la división del trabajo a nivel de los operarios sino también el rol de los ingenieros, los jefes y los supervisores, y los requisitos de formación para todos ellos.

El proceso descripto anteriormente fundamenta el paso de las calificaciones a las competencias. La definición de los niveles de calificación estaba dada por una ecuación del tiempo insumido en adquirir las habilidades y los conocimientos necesarios para esa ocupación específica por un lado, y el lugar que dicha ocupación ocupaba en el organigrama de la fábrica (jefe, supervisor, operario, etcétera) por el otro. A mayor jerarquía y especialización mayor calificación y, normalmente, mayor salario. Se organizaba entonces, y existía de hecho, una división de trabajo entre los trabajadores que implicaba diferente conocimiento de las máquinas, distinta capacidad de operarlas y de realizar tareas repetitivas adecuadamente. Se reservaba para algunas ocupaciones particulares, como las de mantenimiento, la exigencia de una adaptación más amplia a una variedad de circunstancias que implicaban una cierta polivalencia. Todo ello regido por una normalización de tiempos y métodos, y una separación clara entre oficina técnica y piso de fábrica.

Pero a raíz de los cambios presentados anteriormente, se señala un desajuste entre la oferta educativa y las calificaciones demandadas por las empresas productivas, las que a su vez denuncian la escasez de personas capacitadas con características diferentes a las provenientes de los sistemas de capacitación. La necesidad de una mayor coordinación entre la oferta y la demanda de formación, de calcular costos y resultados tanto a nivel individual como social, y la rapidez de las innovaciones tecnológicas y organizacionales de la producción coexisten con el secular retardo de las transformaciones educativas. Todo ello apunta al reclamo de un nuevo paradigma diferente del tradicional en la articulación entre la producción y la formación, que tome en cuenta no sólo los cambios en el sector industrial, sino además el desarrollo y la incorporación de modernas tecnologías en el sector de los servicios.

La antigua definición de las calificaciones, evaluadas a partir del tiempo necesario de aprendizaje sumado al nivel jerárquico de la ocupación, se transforma en el nuevo concepto de competencias en las que es fundamental la capacidad de resolver problemas, que implica conocimientos técnicos y manejo de situaciones imprevistas en tiempo real, o sea capacidad de decisión.

Desde lo puramente educativo, y más en particular en cuanto a la educación formal, se acentúa la importancia de la educación general prolongada (al menos nueve o diez años de escolaridad básica) para lograr la capacidad de resolver problemas. Se considera que existen competencias básicas que debe tener toda la población, sin las cuales es difícil desempeñarse en empleos productivos; son competencias de empleabilidad señaladas en la literatura (SCANS 1992). Se trata de aquéllas necesarias para obtener un trabajo calificante (o sea una ocupación que permita aprendizajes y reciclajes en la trayectoria del trabajador), incluyendo habilidades básicas tales como la posibilidad de expresión oral y escrita, y la matemática aplicada en cuanto capacidad de resolver problemas en la actividad cotidiana. Dichas competencias hacen necesaria una enseñanza prolongada, sistemática y gradual. Se agregan a ellas, las relacionadas con el manejo racional de recursos (trabajo, dinero, tiempo, etcétera), las competencias interpersonales (comunicación, saber trabajar en grupo), las tecnológicas (conocimiento y uso de las tecnologías usuales), y las sistémicas (captar los problemas como parte de un conjunto y no como hechos aislados). La sola enumeración de estas competencias indica que su aprendizaje proviene fundamentalmente de la enseñanza y de la experiencia en la vida real; dependen, entonces de una educación de calidad contextuada en la vida cotidiana. La capacitación específica para las diversas ocupaciones se construye sobre la base de estas competencias adquiridas en la escolaridad formal y la experiencia.

Obviamente este planteo pone en cuestión la formación tradicional para el trabajo. El abandono temprano de la escuela impide una buena adquisición de las habilidades básicas; por otra paarte, se comprueba una disminución en la calidad de los aprendizajes puesta de manifiesto en los tests. La especialización temprana de algunas escuelas secundarias técnicas da poco lugar a la formación tecnológica general que permitiría una mejor adaptación a los cambios. Y la formación profesional poco articulada con la educación general y diseñada para ocupaciones específicas, a veces obsoletas, debe repensarse.

La definición de las competencias necesarias para el trabajo productivo resulta hoy en día bastante clara: se trata de capacidades generales, técnicas, de comportamiento y eventualmente habilidades manuales que se constatan en la práctica. Ya no basta saber hacer, es preciso saber conocer y, sobre todo, aprender; se requiere que un trabajador competente piense desde el punto de vista de la calidad de la producción. El problema radica en cómo se transmiten y se aprenden este tipo de capacidades, ya que el aprendizaje escolar es necesario pero no suficiente, pues sin contextuar la enseñanza, sin aplicarla a la vida cotidiana, sin contrastarla con circunstancias nuevas, la transmisión del conocimiento se convierte en memorización.

En la formación profesional se debe transformar el venerable análisis ocupacional, nacido en los ferrocarriles rusos de hace más de un siglo, consistente en descomponer las tareas de una ocupación dada en las operaciones más simples, y luego el llamado “reverse engineering”, que permitía organizar el curso de formación enseñando esas operaciones en orden creciente de complejidad. Hoy en día la flexibilización de las tareas y la polivalencia ponen en crisis esta visión limitada. La salida parece encontrarse en una interacción mayor entre conocimientos teóricos y práctica en circunstancias y tiempos reales, que incluya cierto grado de imprevisibilidad. La articulación institución escolar-centro de trabajo es central para que esa interacción sea posible; la alternancia de los alumnos y las pasantías de los formadores constituyen, en este sentido, instrumentos clave. La investigación sobre la “transposición pedagógica” de las competencias tiene que acompañar las reformas educativas y los cambios curriculares tanto de la educación formal como no formal. Se trata de una tarea que no puede realizarse sólo desde la institución escolar, sino que requiere una participación activa de las unidades laborales.

Las modificaciones constantes en las calificaciones y en las ocupaciones relacionadas con el cambio tecnológico y la globalización de la economía contribuyen a desterrar la vieja idea de que se podía formar en el sistema educativo para ocupaciones específicas, idea en la que se basaba la educación vocacional tradicional. La posibilidad de sustitución entre diversas formas de aprendizaje, educación formal, aprendizaje en el trabajo y capacitación no formal, que se integran en itinerarios educativos y ocupacionales construidos por los propios protagonistas, cuestionan las formas tradicionales predeterminadas de formación.

Otro cuestionamiento a la formación para el trabajo tal como se dio tradicionalmente en América Latina proviene de consideraciones relacionadas con la eficiencia económica en tiempos de recursos escasos en los presupuestos estatales. Las tendencias actuales pueden resumirse en dos: pasar de una formación dominada por la oferta a una formación orientada por la demanda; y pasar de una oferta de formación profesional ejecutada por grandes instituciones nacionales oligopólicas, las cuales tenían financiación asegurada, a una formación profesional gestionada por una pluralidad de organizaciones privadas y públicas que compiten en un “mercado de la formación”.

El argumento que respalda esta posición de promover una capacitación adecuada a la demanda considera que la formación general debe ser impartida en el sistema educativo, y enfatiza la educación básica de calidad como condición para la participación en la sociedad civil, en la política, y en las actividades productivas. La especialización se posterga a los últimos años de la adolescencia (fin de la secundaria o estudios postsecundarios) en la educación formal. La formación específica para el trabajo en este enfoque debe ser impartida en estrecha colaboración con el sector productivo, con actividades de capacitación de diversos formatos tanto en diseño curricular como en duración, de acuerdo con las necesidades de las familias ocupacionales. Se da importancia a la participación del sector productivo tanto con la posibilidad de mecanismos de alternancia o pasantías, como en la utilización de su infraestructura para los cursos.

La financiación estatal, en general, se sigue considerando necesaria, pero se dirige a la demanda, o sea a facilitar el desarrollo de la capacitación requerida por las unidades productivas, y no a financiar instituciones de formación. Este planteo, si bien es eficaz en el corto plazo para los cursos de poca duración y destinados específicamente a la capacitación, presenta dificultades en otros casos. Así, la formación de mayor nivel técnico necesita respaldo institucional (por ejemplo, carreras cortas de nivel terciario), y algunos aspectos de la formación profesional exigen un apoyo de largo alcance (formación de formadores, construcción curricular, desarrollo de material didáctico) (Castro 1995b).

Las estrategias de formación

Se pueden agrupar las estrategias de formación en tres grandes rubros: las estrategias de cambio institucional; la redefinición de calificaciones y competencias en el mundo del trabajo y en la formación; y las políticas de asignación de recursos a los actores de la formación. Los tres temas están íntimamente interconectados.
  • La situación institucional
El panorama de la situación actual de la formación profesional en la Región muestra, por un lado, la búsqueda de actualización institucional de las IFP, reforzando la participación de empresarios y sindicatos, no sólo en los organismos de conducción, sino también en la definición de programas concretos de formación. La descentralización por regiones, la creación de unidades sectoriales respondiendo a las diversas ramas económicas, la priorización de la asistencia técnica a las empresas dentro de sus tareas específicas, son todas políticas dirigidas a la modernización de las instituciones de formación profesional.

Por otro lado, han surgido políticas activas que buscan una organización alternativa de la formación profesional. Para esta línea de acción, el Estado no debe promover la oferta de capacitación (IFP), sino que debe encauzar la demanda de los empleadores. Esto implica generar una nueva institucionalidad que permita canalizar los fondos hacia las empresas para que capaciten a los trabajadores, y crear un “mercado de la capacitación” donde instituciones educativas varias provean servicios de formación; estos servicios son financiados en parte o totalmente por el Estado, pero sus contenidos se definen por las demandas del sector ocupacional y sus usuarios son los trabajadores activos o grupos poblacionales en riesgo de exclusión. Esta tarea exige un complejo aparato institucional, con un organismo (Ministerio de Trabajo, Servicio de Empleo) que programe, licite, supervise y apoye las tareas de capacitación. Se conforman además organismos intermedios, regionales o sectoriales, que administran esas políticas y actúan de enlace con las empresas y usuarios (por ejemplo las OTIR de Chile). Finalmente, surge la necesidad de actividades de apoyo (formación de formadores, desarrollo curricular) que aún no están claramente asignadas a organizaciones específicas.

Los dos países que han aplicado más acabadamente este modelo son México y Chile. En el caso mexicano, la Secretaría de Trabajo incluyó la formación en el marco más amplio de las políticas activas de empleo, entendiendo por políticas activas las que implican un compromiso directo y activo de los actores de la producción y, al mismo tiempo, invierten en el capital humano que permitirá a los trabajadores hacerse cargo de la gestión del empleo. Se desarrollaron dos programas: el de capacitación para desempleados (Probecat) gestado en 1984, y el de calidad integral y modernización (CIMO) que se inició en 1987 como apoyo integral a las micro, pequeñas y medianas empresas. Ambos fueron creados con el respaldo del Banco Mundial y las instituciones ejecutoras fueron escuelas técnicas del sistema estatal, fundamentalmente pertenecientes a los proyectos CONALEP y CECATI. Los programas recibieron además el apoyo de los servicios estatales de empleo, el fortalecimiento institucional y las inversiones complementarias en centros de capacitación (Mertens 1995).

En el caso chileno, los principales programas fueron implementados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) creado en 1976. El Programa Empresa, el más importante (cubrió el 90% de los capacitados entre 1991 y 1994), promueve la actualización a nivel de las empresas y sus beneficiarios son trabajadores en activo. El Programa Becas capacita a personas de escasos recursos y en situación laboral precaria como, por ejemplo, trabajadores informales, desocupados y jóvenes que buscan su primer empleo. El Programa Aprendices consiste en una franquicia tributaria a empresas que integran aprendices. Finalmente, el Programa Chile Joven, el que responde más claramente al modelo, es ejecutado descentralizadamente por el sector privado y busca insertar laboralmente a jóvenes en riesgo de exclusión social. Todos los cursos correspondientes a estos programas están a cargo de organismos capacitadores autorizados por el SENCE (OTES) que pueden ser Universidades, Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica o bien organismos de capacitación técnica; estas entidades son contratadas por las empresas o licitan en los cursos establecidos directamente por el SENCE (por ejemplo Chile Joven).

Existen también en Chile los Organismos Técnicos Intermediarios Reconocidos (OTIR), que son un nexo entre las empresas, los organismos de capacitación (OTES) y el Estado (SENCE). Fueron creados en 1989 con el fin de activar la participación de las empresas. Se trata de instituciones de “segundo piso”, corporaciones de derecho privado sectoriales o regionales, a las que se les subsidian los costos de intermediación, para cumplir funciones de difusión, seguimiento y control de calidad y administración. La implementación de estas instituciones ha permitido un crecimiento importante del sistema de capacitación. Sin embargo, los cursos siguen la tendencia del resto del sistema (con un sesgo hacia formación en administración y tecnologías básicas), y no se observan diferencias significativas en la performance de la capacitación con respecto a la llevada a cabo en forma directa (CEPAL 1997d, 1997e).

Estos modelos institucionales (IFP y “capacitación por la demanda”) presentan distintas modalidades según su aplicación en los diferentes países.

El caso más interesante,12 que se ha convertido en paradigma, es el “Proyecto Joven”, implementado en varios países de la Región. Los principios orientadores del programa son los siguientes: 1) La pertinencia de la capacitación con relación al mercado de trabajo, utilizando como indicador de ella la aceptación de pasantes por las empresas. 2) La articulación de esfuerzos del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial. El Estado asume la responsabilidad del diseño, la supervisión, el control técnico y la financiación de los programas. La ejecución está a cargo de instituciones pertenecientes al Estado y la sociedad civil; el ente administrador contribuye al fortalecimiento institucional de esas organizaciones. Y el sector empresarial aporta el reconocimiento de la pertinencia. 3) La autofocalización de la población objetivo. Se intenta que los programas sean atractivos sólo para dicha población. 4) La ejecución desconcentrada y regulada por mecanismos de mercado mediante la invitación a registro y concurso de múltiples oferentes. 5) La adecuación a las motivaciones, necesidades y expectativas de los usuarios. 6) La integralidad de la aplicación, coordinando la organización institucional, la estructura operativa y la estrategia pedagógica.

En el Proyecto Joven, los programas son administrados desde una Unidad Coordinadora Central (UCC), establecida generalmente en una unidad administrativa del gobierno nacional, la cual se sitúa, según los países, en el Ministerio de Trabajo o en organismos ad hoc como el SENCE. Las ejecutoras directas de los servicios de capacitación son entidades públicas o privadas (empresas que venden comercialmente sus servicios de capacitación, entidades educativas, etcétera) que se inscriben en un registro en el que deben acreditar determinadas condiciones. Tienen que diseñar e implementar un componente de capacitación dirigido a desarrollar un nivel de semicalificación en un oficio específico —eventualmente complementado por formación en habilidades básicas— y un componente de práctica laboral realizado en una empresa.

El proyecto líder “Chile Joven” contó en su país con algunas características contextuales importantes: a) una coyuntura de crecimiento económico y generación de empleo; b) la sustitución de la antigua IFP (INACAP) por un nuevo mercado de capacitación promovido por el propio proyecto y la demanda de las empresas, la cual fue incentivada mediante estímulos fiscales; c) capacidad técnica y de convocatoria del Estado; d) y un proceso de descentralización político-administrativa que fortaleció las instancias locales. Otros programas como el de Colombia y Argentina se desarrollaron en contextos menos favorables.

El SENA actúa en Colombia como entidad de “segundo piso” lo que de alguna manera implica una competencia interna entre los dos modelos (IFP y “capacitación por la demanda”) (Ramírez, 1997). En la Argentina, una mayoría de los ejecutantes de los cursos del Proyecto Joven son personas físicas (Jacinto, 1997; Castro, 1997). En el caso uruguayo, el programa se vincula a políticas públicas de juventud en el Viceministerio de la Juventud: a partir de un prolongado compromiso político del Estado en un proceso de varios años de trabajo con ONGs de juventud, han logrado construir una interesante base organizacional. Obviamente, la construcción institucional de estos programas es diferente.

Un caso interesante de coexistencia de las dos realidades institucionales en un país es el de Brasil. El SENAI continúa con su organización y actividad como IFP líder en la Región (Castro, 1992). Por otro lado, el Ministerio de Trabajo Federal, dentro de la política pública de empleo e ingresos, implementa el Plan Nacional de Educación Profesional (PLANFOR). La constatación del bajo nivel de instrucción de la fuerza de trabajo fundamenta la gestación de este plan, el cual se dirige a capacitar masivamente a la población mediante un programa de ejecución descentralizada coordinado por los Ministerios de Trabajo de cada estado y gestionado por múltiples instituciones ejecutoras. Tiene como objetivo movilizar y articular gradualmente toda la capacidad y competencia en educación profesional disponible en el país, utilizando a tal fin los recursos del fondo de amparo al trabajador. En 1996 se entrenaron 1.198.600 trabajadores en el marco de esta iniciativa.
  • La gestión de las competencias
El tema de las competencias se ha instalado en la discusión de los objetivos y la planificación de la capacitación. Están surgiendo en la Región intentos de establecer sistemas que permitan, con la participación de empresarios y trabajadores, definir en las diversas ramas de la economía las competencias necesarias para los distintos niveles de calificación, brindar transparencia a dicha definición y acreditar los aprendizajes realizados por diferentes medios. La idea es pasar de la certificación de títulos educativos a la acreditación de capacidades reales de trabajo. México ha sido pionero en este aspecto, creando el Sistema Normalizado de Competencia Laboral (SNCL) y su complemento, la Educación Basada en Normas de Competencia (EBNC). El SNCL se fundamenta en el concepto de norma de competencia laboral y en el sistema de certificación de la misma. Así como la calificación se define según la capacidad potencial para realizar las tareas correspondientes a una actividad o puesto, la competencia es la capacidad real para lograr un objetivo o resultado en un contexto dado. Hoy en dia se está construyendo ese sistema de competencias con la colaboración de los empresarios y las instituciones educativas (Argüelles 1996; Mertens 1996).
  • Las políticas de asignación de recursos a los actores de la formación
Un instrumento central en las políticas de capacitación es la asignación de recursos —sean estos humanos, institucionales o financieros— a los actores de la formación. Esquemáticamente, puede considerarse que dichos actores son: el Estado, las instituciones formadoras (organizaciones educativas, ONGs, centros de formación), las empresas, y los beneficiarios (la población en general y los trabajadores y sus sindicatos).

Las evaluaciones de las distintas formas organizativas de la FP coinciden en señalar la dificultad de integrar y coordinar a estos actores tan diversos y a menudo con intereses dispares. El Estado aparece generalmente como el proveedor, por subvenciones o exenciones impositivas, de buena parte de los fondos destinados a la capacitación; reivindica también el rol de supervisor y legislador, aunque en general no desempeña el rol ejecutor, delegándolo en organizaciones autónomas (IFP) o en el “mercado de la capacitación”. Pero parece existir un retorno a asumir mayores responsabilidades en el modelo más descentralizado: en Chile se acaba de reglamentar la capacitación adjudicando al Estado un rol regulador mucho más fuerte que el previsto en la legislación anterior.13

Las instituciones educativas presentan una racionalidad peculiar, que tiende a prolongar los cursos, seleccionar a su clientela, desarrollar su propia estructura y cristalizar las ofertas una vez implementadas. Pero por otro lado, la solución de financiar cursos aislados no tiene en cuenta la necesidad de los medios no económicos señalados anteriormente, tales como la formación de recursos humanos (docentes, capacitadores, administradores) y el fortalecimiento institucional y técnico-pedagógico.

Las empresas son los actores más necesarios y al mismo tiempo más problemáticos de la formación. En las evaluaciones de los intentos de convertirlas en destinatarias y ejecutoras de la formación, se perciben problemas para lograr el compromiso de los empresarios en los aspectos específicos concernientes a la definición del tipo de cursos o las formas de impartirlos (Mertens, 1995; CEPAL, 1997d). El caso más exitoso y prolongado de involucramiento empresarial es el SENAI, cuyo punto de partida fue un empresariado consciente de las necesidades de largo plazo y dispuesto a poner en común sus esfuerzos (Castro 1992); pero su réplica en otros países resultó problemática. La dificultad de planear e invertir en una capacitación no específica para su propia empresa en el caso de las firmas grandes, y las limitaciones para expresar y articular demandas en las chicas conspiran contra la buena utilización de los recursos. Las externalidades que fundamentan el rol de la sociedad en la formación, y por lo tanto el aporte del Estado, no son fácilmente internalizadas por las empresas cuya racionalidad privilegia la competitividad individual y, en el caso de la capacitación general, manifiestan el temor de beneficiar a los competidores14 (Becker 1964).

La lógica de los trabajadores, en cambio, busca desarrollar una formación profesional que les permita insertarse mejor en el mercado de trabajo, frente a lo que pueden obtener con la capacitación estrecha en la planta. Están por lo tanto más motivados para seguir cursos más abiertos y formalizados, que les prometen una posibilidad de movilidad ocupacional. Dentro de la oferta de cursos, tienden a elegir aquellos breves y accesibles que guardan referencia con ocupaciones visibles como las administrativas (CEPAL 1997d). Sucede entonces que las racionalidades de los beneficiarios trabajadores y de las empresas se separan. Los sindicatos, que tendrían que actuar como intermediarios reivindicando los derechos de los trabajadores a la capacitación, no siempre lo hacen, urgidos por la negociación de salarios y condiciones de trabajo en contextos de flexibilización y precarización (CEPAL 1997c).