10 de Diciembre de 2018
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Colección:
La Educación
Número: (129-131) I,III
Año: 1998

Conclusiones sobre la evolución socio-económica de la Región

Los análisis de la evolución socio-económica de la Región señalan la importancia de la crisis del petróleo, y su secuencia en la crisis de la deuda externa y el posterior ajuste estructural. La confluencia de ambas crisis y la globalización de la economía se manifiesta en el incremento del comercio exterior (Ver cuadro 17) e implica la terminación del proceso de sustitución de importaciones. Este se detiene en los años setenta y, si bien el mercado interno sigue siendo muy considerable, el motor del crecimiento se desplaza hacia los sectores más integrados en la globalización. El período de ajuste estructural se produce durante la llamada “década perdida”, y los años 80 muestran un retroceso en el crecimiento económico de los países de la Región. Se marca así una división de las aguas entre dos procesos: la industrialización inicial debida a la sustitución de importaciones, y la recuperación centrada en la modernización y competitividad internacional de la industria, comenzada más tempranamente en algunos países como Chile y posteriormente en los demás. Esta recuperación se encuentra bajo el signo de la globalización de la economía y la constitución de bloques de comercio supranacionales, en particular el MERCOSUR y el NAFTA. El impulso a la exportación dentro de las nuevas condiciones del contexto mundial crea una nueva división de trabajo entre los países: la producción abarca procesos desarrollados en distintos países y dirigida sea a los mercados regionales sea a la exportación global; el calibre de la industria maquiladora crece; y los complejos productivos, incluyendo a aquellos tradicionales como el automotriz, integran empresas de distintos países y de diferentes tamaños al interior de cada uno.

La gran heterogeneidad entre países y al interior de éstos, presentada en los apartados anteriores, hace que los beneficios del cambio no vayan al unísono con un aumento de la equidad. La búsqueda de mejores oportunidades para el total de las poblaciones se vuelve entonces un desafío cada vez más crucial.

El incremento de la competitividad resulta central a nivel de las empresas y de los sistemas productivos en cada país. Algunos componentes clave de esa búsqueda de competitividad son los siguientes: la introducción de la innovación tecnológica, la calidad entendida como calidad total y no meramente como control de resultados al fin del proceso, y la disminución de costos en la producción (“lean production”). Todos ellos acarrean consecuencias para la organización del trabajo, para la administración del personal y para la demanda de calificaciones. En un capítulo posterior sobre los nuevos escenarios y desafíos de la formación profesional se presentarán con más detalle estos temas.

Las instituciones de formación profesional

El modelo latinoamericano de formación para el trabajo se estructuró como un “mix” de educación básica en el sistema educativo formal, la que se esperaba alcanzara al total de población de la edad correspondiente; una rama de la escolaridad secundaria, la educación técnica, dedicada a formar los cuadros medios de la industria; y la formación profesional paraformal impartida fuera del sistema educativo tradicional para capacitar operarios calificados y supervisores.

Existen variaciones entre los países en cuanto a la cobertura de la educación básica; asimismo varían la extensión y calidad de la educación técnica, y la organización e importancia de la formación profesional (FP).

La formación profesional se dirigía preferentemente a aquellos que abandonaban tempranamente la educación formal. Aquellos que continuaban en el sistema escolar y buscaban una certificación profesional al terminar los estudios secundarios integraban el importante número de alumnos de la educación técnica vocacional (Middleton et al, 1993). Y finalmente, aquellos que seguían estudios terciarios podían elegir carreras profesionales y  especializaciones en ciencia y tecnología.

La formación profesional propiamente dicha, que es el foco del presente documento, se situaba en la mayoría de los casos en la esfera de los Ministerios de Trabajo y estaba dirigida a la formación inicial en el trabajo (aprendizaje) y a la capacitación de trabajadores en actividad.

La forma organizativa elegida por la mayoría de los países de la Región para implementar ese tipo de formación fue la de Instituciones Nacionales de Formación Profesional (IFP). Estas fueron concebidas como entidades de capacitación no formal, independientes de los sistemas estructurados de educación, con autonomía administrativa y financiadas por impuestos a la nómina salarial.

Su base metodológica está constituida por el análisis ocupacional y las series metódicas que permiten planificar la capacitación para familias de ocupaciones. El proceso se puede resumir en los siguientes pasos: 1) diagnóstico del mercado de trabajo, cuantitativo y cualitativo, a fin de conocer la demanda de las diferentes áreas y el tipo de mano de obra requerida; 2) análisis ocupacional, donde se examina un área o familia ocupacional (la lista de ocupaciones de la familia es establecida a posteriori, con base en el análisis de los puestos de trabajo encontrados en la realidad de las empresas); 3) definición de perfiles ocupacionales, fundamentada en los insumos extraídos del análisis ocupacional que deben corresponder a los demandados por el mercado de trabajo, y ser verificados periódicamente para adaptarse al cambio tecnológico; 4) modulación ocupacional que identifica las ocupaciones de un sector del mercado de trabajo mediante bloques de tareas, operaciones y conocimientos necesarios para ellas; y 5) itinerario de formación profesional, que es la representación gráfica de las ocupaciones en un segmento del mercado de trabajo ubicadas en función de su nivel de complejidad en términos de aprendizaje, de la más simple a la más compleja, para la calificación ocupacional por etapas (Leitune Kalil, 1983). Este proceso fundamenta la creación y mantenimiento de los diversos cursos de capacitación que se brindan en centros formativos, de duración variada pero menor que en la educacion técnica formal, no encadenados con ella. La FP se dirige a formar obreros calificados, teniendo como destinatarios a trabajadores que ya se desempeñan en empresas, o a adolescentes, en ambos casos con niveles educativos bajos.

Historia de las instituciones de formación profesional

A comienzo de los años cuarenta se creó en Brasil el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI). Junto con el Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC), creado pocos años después (1946), se constituyeron en las instituciones líderes de la formación profesional. Si bien son financiadas por fondos públicos provenientes del impuesto al salario del sector correspondiente, su administración fue entregada a asociaciones empresariales, en el caso del SENAI a la Confederación de la Industria. Los empresarios tomaron entonces una responsabilidad directa en diseñar y ejecutar las políticas de formación profesional.

La tradición del sistema dual en San Pablo le permitió al SENAI acuñar la metodología presentada anteriormente; se desarrolló así una organización descentralizada en las distintas regiones del Brasil, que en el caso de San Pablo acompañó el crecimiento de un gigantesco polo industrial. Cuando este sistema ya estuvo experimentado y asentado, se trasladó a los otros países de la Región. Sin embargo la forma institucional original fue modificada, pues ningún otro país entregó a los empresarios la gerencia de las IFP. En cambio, el Estado se hizo cargo de su conducción a través de instituciones autónomas con la participación de los sindicatos y los empresarios conformando una gestión, al menos formalmente, tripartita.

A finales de los años 50 y en las décadas siguientes surgen las IFP en la mayoría de los países; su inserción en los Ministerios de Trabajo se debió a una decisión de asociarlas a políticas laborales definidas y explícitas. Se sucedieron entonces las creaciones de una serie de instituciones nacionales: SENA, 1957 (Colombia); INCE, 1959 (Venezuela); SENATI, 1961 (Perú); INA, 1963 (Costa Rica); INACAP, 1966 (Chile); SECAP, 1966 (Ecuador). A principios de la década de los setenta se produjo la última oleada de nuevas instituciones: SNPP, 1971 (Paraguay); INFOP, 1972 (Honduras); FOMO, 1972 (Bolivia); INTECAP, 1972 (Guatemala); e IFARHU, 1973 (Panamá)(CINTERFOR, 1990). No se incluyen en esta lista el CONET (Argentina) y la UTU (Uruguay), pues en ellos siempre predominó la educación técnica escolar. México, a diferencia de los demás países, no implementó una institución nacional de formación profesional.

La cooperación internacional tuvo un rol decisivo en la difusión del modelo organizativo y la metodología de las IFP, a través de la OIT y en particular de CINTERFOR, organismo de asistencia técnica y cooperación dedicado a la formación profesional regional.

El modelo de las IFP latinoamericanas, llamado por Castro (1995) “S e I” por las iniciales predominantes en sus instituciones, fue muy exitoso en sus comienzos, respondiendo a las  crecientes demandas de la producción. Como sus fondos dependían de los impuestos a los salarios industriales, mientras la mano de obra industrial se incrementó dispusieron de ingentes recursos.

Desde el principio tendieron a satisfacer más a las grandes empresas, las cuales podían articular mejor sus demandas y tenían poder para presionar, que a las pequeñas o al sector informal, más atomizados y con menor capacidad para formular programas. Sin embargo, estos últimos sectores, a lo largo de los años, fueron empleando a creciente cantidad de personal y abarcan hoy en día a la mayoría de la PEA.

Por otro lado, las IFP fueron desarrollando estructuras administrativas importantes que distrajeron fondos de las tareas específicas de formación. Asimismo el peso del Estado que las financiaba hizo que en muchos casos fines políticos de presencia en regiones apartadas y atención a clientelas determinadas, las alejaran de la demanda del sector ocupacional. Las empresas, entonces, organizaron estructuras paralelas de capacitación.

A título de ejemplo, tres casos, diferentes de la mayoría, merecen destacarse: el SENA, el SENAI y el SENAC. Estas instituciones, las más importantes numéricamente en la Región, siguieron diversos caminos de adaptación a los tiempos. El SENA comenzó a experimentar con distintas estrategias, trató de adaptarse al sector servicios y al informal, se dedicó también a formar cuadros para el desarrollo local, y se extendió a zonas rurales. Todo ello contribuyó a que el programa de formación industrial no se actualizara adecuadamente; muchos de los cuestionamientos actuales a la institución se deben a esta situación. El SENAI, en cambio, quizá por su subordinación directa a las entidades empresariales y al hecho de situarse en el contexto de una industria con niveles altos de modernización, siguió renovando su capacitación laboral, pero tendió a centrarse en los procesos tecnológicos de punta y en el servicio a las grandes empresas. Esto lo convirtió en la institución líder no sólo en la capacitación sino también en servicios tecnológicos, pero al mismo tiempo en proveedora de formación para una elite del empleo industrial que deja afuera a gran parte de la población ocupada necesitada de capacitación. El SENAC, si bien depende también de los empresarios, no tiene a su cabeza una organización tan fuerte como la Federación Industrial. Cuando se vio amenazado de estatización hacia 1988, descubrió que la mejor manera de lograr mayor autonomía era cobrar los servicios que ofrecía. Esta política le ha permitido acrecentar su independencia y orientar sus cursos hacia la realidad del mercado de trabajo (Castro, 1995a).

La evolución de la matrícula en las IFP muestra que, más allá de las críticas señaladas, siguen teniendo una cobertura muy importante en la Región. Alrededor de cinco millones de personas pasaron por sus cursos en 1993. Más de la mitad de ellas fueron capacitadas para el sector secundario de la economía y solamente el cinco por ciento para el sector informal. Alrededor del 90 por ciento de los beneficiarios correspondía a personal de ejecución. Varones y mujeres presentaban una proporción muy similar, aunque las mujeres tendían a participar en los cursos del sector terciario de la economía (Ver cuadro 18).

La diversidad entre las IFP es muy grande. La suma de la matrícula de tres instituciones (SENA, SENAI y SENAC) incluye alrededor del 85 por ciento de los usuarios de la Región. La institución mayor entrena a más de dos millones de trabajadores, mientras la menor sólo llega a 10.000 (Ver cuadro 19).7

A lo largo de la década de los ochenta y los años transcurridos de la década de los noventa se estructuró una oposición crítica a este modelo de las IFP. Desde el sector público se les envidiaban los fondos, en muchos casos independientes del presupuesto del Estado. Desde las grandes empresas se cuestionaba su falta de adaptación a las nuevas necesidades provenientes del cambio tecnológico y de la organización del trabajo, y por lo tanto la posible duplicación de contribuir con un impuesto y tener que financiar aparte su propia capacitación. La pequeña empresa y el sector informal crecían, a menudo ajenos a las ofertas de las IFP.

Desde los Ministerios de Trabajo se observaba una separación entre las políticas de empleo y la formación; la focalización en grupos objetivo de políticas de empleo (desocupados, jóvenes, mujeres) no siempre era canalizada por las IFP.

En este contexto se desarrolla en los años noventa una tendencia innovadora que cambia la orientación tradicional de la formación profesional latinoamericana. Con el apoyo de los Bancos de cooperación, se instrumentan programas de capacitación dirigidos a grupos objetivo específicos, programas cuyas metas, metodología y alcance son definidos desde el Estado, pero ejecutados por una multiplicidad de instituciones de capacitación que licitan los cursos, en una organización totalmente diferente de la usual hasta entonces en las IFP. Chile fue el precursor en esta política al retirarle al INACAP el monopolio de la formación y crear el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) como nuevo administrador. Los grupos objetivo pueden ser usuarios (mujeres, jóvenes), pero también sectores de empresas a los que se quiere apoyar. México, Argentina y Brasil presentan programas en esta dirección.

El proyecto “Chile Joven” dedicado a capacitar a jóvenes de sectores populares se convierte en un modelo que se extiende por la Región (Argentina, Colombia, Perú, y Uruguay) (CINTERFOR, 1997). Es necesario destacar que al igual que en el caso del SENAI y sus imitadores, los diversos proyectos implementados a partir del modelo “Chile Joven” muestran significativas diferencias, tanto en el rol del Estado, como en la participación de las IFP existentes. La organización y el tipo de institución de capacitación ejecutora varían de país a país, creando distintas configuraciones de estas modernas estrategias. Como se señaló anteriormente, no se aplican solamente a grupos objetivo de población a capacitar, sino que tienen también en su mira a las empresas, en cuyo caso integran políticas de capacitación con transferencia de tecnología y gestión. Las IFP tratan de reubicarse en las nuevas circunstancias defendiendo su presencia institucional con fuerte peso político, pero en general no pueden mantener el quasi monopolio de la formación financiada por el Estado que detentaban anteriormente.

Este proceso de transformación de la formación profesional en la Región se encuentra en pleno desarrollo y se va modificando día a día. Las distintas características que muestran según los países se deben a la situación institucional preexistente, los cambios de la realidad productiva y la orientación del Estado y sus políticas. Una visión más detallada de ese proceso se presentará en el apartado dedicado a los nuevos escenarios y los desafíos de la formación profesional.

Los supuestos del modelo latinoamericano de formación para el trabajo

El modelo tradicional comparte algunos supuestos cuestionables hoy en día, vistos los cambios existentes en la tecnología y la organización del trabajo. Se cuestiona, por ejemplo, la posibilidad de que la educación formal técnica brinde una formación específica y especializada de larga duración adaptada a los puestos de trabajo del sector industrial; que la formación profesional responda a una demanda de calificaciones relativamente estable, para la cual la oferta de capacitación es diseñada a partir del análisis de las grillas de las ocupaciones calificadas de las distintas ramas productivas; que la educación básica se vea sólo como un requisito de la ciudadanía, y no también como una necesidad urgente para el desempeño de toda la población en el mercado de trabajo; y que la formación de obreros y mandos medios sea concebida fundamentalmente como una formación en habilidades, disciplina y especialización técnica diferenciada según los niveles de calificación.

Esta respuesta educativa respondía a una definición del sistema productivo insertada en el esfuerzo desarrollista del período que va desde los años cuarenta hasta la década del setenta. Se pensaba en un sistema productivo basado en una industria moderna, de organización fordista, con gran peso de la metalmecánica, donde existía un rol de diseño y planificación en manos de los ingenieros, unos mandos medios técnicos (los menos claramente definidos en la realidad ocupacional), y una masa de operarios que necesitaban adquirir conductas disciplinadas —sobre todo si eran migrantes rurales— y habilidades manuales.

Más allá de que esta realidad cubriera sólo una parte relativamente pequeña de una fuerza de trabajo donde el sector informal tenía gran importancia numérica y los pequeños talleres artesanales estaban muy enraizados en la trama productiva, el paradigma fordista fue privilegiado y está en la base de la formación para el trabajo tal como se encaró en América Latina. Se basaba en el concepto de la producción industrial en serie, de productos relativamente homogéneos dirigidos al mercado interno, con maquinaria de larga permanencia, en plantas de tamaño mediano y grande, con categorías ocupacionales claras, escalafón donde la experiencia tenía un rol muy importante y era común la relación de dependencia y la permanencia de los trabajadores en la empresa. No sólo la formación profesional y la educación técnica responden a este modelo; también la organización de los sindicatos crece dentro de esta definición del sistema productivo.

El papel del Estado como impulsor del desarrollo industrial es parte de este paradigma. Se complementa, en la tradición latinoamericana, con un Estado responsable de la educación pública, con mayor o menor descentralización pero manteniendo siempre un rol clave en la formación. No es de extrañar entonces que el Estado se hiciera cargo de financiar y en general gestionar la educación técnica y la formación profesional, instituyendo impuestos específicos que se destinaban a ese fin.

La institucionalización y la extensión de los sistemas educativos y de formación profesional hizo que esa oferta tendiera a burocratizarse y en algunos casos desfasarse de la realidad de la industria. Se llega así a la década perdida de los ochenta, con su impacto de reestructuración productiva en general, desindustrialización en algunos casos, ajuste del Estado y privatización de la ejecución de las políticas sociales. Además, en el contexto de la globalización, se produce un desplazamiento del mercado interno hacia la integración de bloques y la exportación a mercados externos y, por lo tanto, crece la necesidad de competitividad para conservar u obtener nichos en el mercado mundial.8 Esta realidad exige replantear los supuestos originales de la formación para el trabajo, y en particular de la formación profesional. Los desafíos y las respuestas se presentarán en el capítulo siguiente.