19 de Diciembre de 2018
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La Educación
Número: (126-128) I,III
Año: 1997

II. Diagnóstico: Fortalezas, problemas y causas

Los sistemas educativos de América Latina y el Caribe han logrado asegurar el acceso casi universal a la educación básica y se comienza a aumentar el tiempo disponible para aprender durante el año escolar. Sin embargo, la escuela pública no ofrece una calidad educativa adecuada a las demandas generadas por los procesos de desarrollo político, económico y socio-cultural y, por su parte, la escuela privada ofrece buena calidad, pero suele sólo atender al quintil superior de la distribución de ingresos de la población. Si bien la matrícula alcanza una cobertura casi universal y el número de analfabetos (autodefinidos en los censos de población) se ha estabilizado, sólo la mitad de cada grupo de edad completa la educación primaria y gran parte del resto no logra comprender lo que lee en su vida cotidiana, o sea, son analfabetos funcionales. Estos problemas se concentran en las áreas rurales y urbano-marginales y, por ende, reflejan una escasa equidad del sistema.

Las investigaciones han permitido llegar a un consenso en cuanto a los problemas que enfrenta la educación, especialmente para los alumnos cuyas familias están en la mitad inferior de la distribución socioeconómica. La baja calidad es el resultado de un proceso inadecuado de aprendizaje, generado por: profesores que fueron formados de manera pasiva; escaso acceso a materiales de aprendizaje efectivos, por lo que se usa casi exclusivamente métodos de enseñanza frontal; profesores que en su mayoría eligen su carrera por no ser aceptados en otras partes (hay menos exigencias para estudiar pedagogía) ya que las rentas de los maestros son bajas; mala gestión administrativa (no se gasta en los bienes complementarios), y financiamiento y supervisión centralizados que fomentan el ausentismo de los maestros en el área rural.

1. Cobertura


La preocupación de los países de la región por la educación se refleja en la universalización del acceso a la educación pública, lo que beneficia especialmente a los sectores más deprivados, y en el aumento del número de días de clase por año, aunque los alumnos cuyos padres tienen menos educación son los últimos en lograr cada avance (Rojas y Schiefelbein, 1997). En 1991 la tasa neta de escolarización para la población de 7 a 12 años es prácticamente universal (93%) —alcanzando su punto máximo a los 8 años (96,3%)—, lo que permite considerar que la cobertura ya no es un problema para los sistemas educativos de la región. Esto explica que el analfabetismo absoluto ha disminuido de un 34% en 1960 a un 13% en 1995 (UNESCO, 1968 y 1995), pero falta un esfuerzo final (Gasperini, 1996).

Las tasas de repetición en América Latina están entre las más altas del mundo (aunque pueden estar subestimadas en Africa y Asia). La asistencia promedio a la escuela es de cerca de siete años en educación primaria, pero el alumno promedio sólo es promovido cuatro grados, es decir, repite un promedio de tres grados (Schiefelbein y Wolff, 1995).

También ha aumentado la cobertura en cada uno de los niveles de educación. En el período 1980-1991 el volumen de población incorporada al sistema formal en sus cuatro niveles —preprimaria, primaria, secundaria y superior— aumentó en la región de 91,9 millones en 1980 a 119.5 millones en 1992 (UNESCO, 1994). En este período los países han incrementado especialmente la población atendida en la educación preescolar y en la educación superior las que muestran tasas de crecimiento promedio anual de 7,9% y 8,5%, respectivamente, entre 1960 y 1992, que son magnitudes muy superiores a las del crecimiento de la población (2,2%). La educación secundaria aumentó en 6,2% en el mismo período.

Preescolar

El porcentaje de niños que asiste a la escuela entre los 5 y 6 años de edad alcanza el 60% y a los 7 años alcanza al 95% de la población (Tabla 1). Ha habido un notable crecimiento en la tasa neta de escolarización preescolar: desde un 2,4% en 1960 a cerca del 23% a mediados de la década de los 90. Un 40% de los niños de 5 años asisten a establecimientos preescolares y uno de cada cuatro niños de 4 años de edad está matriculado en educación preescolar, pero son pocos los de las áreas rurales (salvo el Caribe), que se benefician de ese nivel de educación (Schiefelbein y Wolff, 1995). La atención de educación preescolar se concentra en los niños, a los que les falta un año para ingresar a la escuela primaria, que viven en la zona urbana y favorece a los sectores medios y altos de la población que pueden pagar atención privada y sólo alcanza a atender un pequeño porcentaje de las necesidades de los sectores desfavorecidos y de las madres que trabajan, que necesitan que sus hijos sean cuidados durante la jornada laboral (Myers, 1995; Fujimoto-Gómez, 1996). Aún existe un 50% de niños de 4 a 6 años de edad que no están incorporados en el sistema educacional preescolar o primario porque viven en áreas aisladas, en regiones de extrema pobreza o en asentamientos indígenas.

Tabla 1

Escuela Primaria

América Latina y el Caribe han alcanzado el acceso universal al sistema educativo, lo que indica que la región atiende a los jóvenes de todas las culturas, de casi todos los hogares desfavorecidos y de ambos sexos; sólo queda por atender a niños que requieren educación especial o que viven en áreas aisladas. Conviene notar que hay más “alumnos en los seis grados de primaria” que “población en las edades de 7 a 12 años” (tasa bruta de escolarización primaria superior al 100%), lo que indica que en la mayoría de los países la oferta de los sistemas educativos es suficiente para atender a la totalidad de la población en la edad escolar correspondiente si no existieran repitentes. Por otro lado, la gran dispersión de edades en primer grado, cuando casi todos entran a los siete años, indica que son repitentes casi todos los alumnos de primer grado que tienen ocho y más años y gran parte de los de siete años. Cuando se compara el número de alumnos en primer grado (17.863.964 millones) con la población de una edad simple (menos de 11millones) se comprueba que hay un gran número de repitentes (cercano al 50%).

El alto porcentaje de repitencia y el que exista además un 33% de “escuelas primarias incompletas” (UNESCO, 1996b), limita las posibilidades de completar los estudios de este nivel, especialmente en las zonas rurales (30% del total). Es difícil que alumnos de familiares de bajos ingresos tengan la posibilidad de costear el viaje a una escuela de continuación distante del hogar, por lo que este porcentaje de escuelas incompletas genera inequidad en la cobertura.

Escuela Secundaria

El incremento del número de graduados de primaria ha generado una presión constante por una mayor cobertura en secundaria. Actualmente el sistema educativo total atiende al 64% de la población entre los 12 y 17 años de edad, pero sólo el 36% de ella está en secundaria (tasa neta de escolarización secundaria), que es la que corresponde a ese rango de edad. El 27% restante de esa población está matriculado en la educación primaria, como resultado de las altas tasas de repitencia (ya que no hay atraso en el ingreso, puesto que en la Tabla 1 se observa que el ingreso a primaria ocurre en el 96% de los casos a los 6 y 7 años de edad). Los grados 7 al 9 tienen una tasa bruta cercana al 60%, la que baja al 30% en los grados 10 a 12. Esto refleja que la mayoría de las reformas de los sistemas educativos de los países de la región ha ampliado la educación básica a 8 ó 9 años. La secundaria ha quedado reducida a los últimos 3 años y concebida como preparación para la universidad o como educación técnica (UNESCO/OREALC, 1997).

La tasa bruta de escolarización en los 90 es unas cuatro veces superior a la de 1960 ya que el crecimiento ha sido rápido. La tasa de crecimiento anual promedio de la educación media (6,2% para 1960-1991) ha sido dos veces mayor que la tasa de crecimiento de la población del grupo de edad respectivo (UNESCO, 1996b). En las décadas del sesenta y del setenta creció al 7%, para luego bajar al 2,6% en los ochenta. La expansión masiva de las escuelas secundarias se ha producido en el sector urbano, como resultado de la presión de las clases medias que desean una formación similar a la de los grupos dirigentes (Rama, 1986). En el caso de los países de CARICOM, la explosiva demanda por educación secundaria surgió al independizarse, ya que durante el período colonial les fue negada (Alleyne, 1995).

A pesar de esta expansión en el acceso, se observa todavía una alta selectividad en el ingreso a secundaria. Los jóvenes indígenas, originarios de zonas rurales y de áreas urbanas deprimidas tienen dificultades para acceder y permanecer en la educación secundaria que es la que ofrece mayores posibilidades de movilidad social. La equidad no está presente para la mayoría de la población de ese segmento.

Ahora existe presión para ofrecer secundaria al resto de la población. Las políticas de expansión del nivel secundario no han dado resultado en los casos en que el desarrollo económico es demasiado lento como para proporcionar oportunidades suficientes (Wilson,1997), pero el gran número de jóvenes desocupados (MIDEPLAN, 1997) demanda emplear su tiempo ya sea en trabajo social o en obtener una educación que les facilite su ingreso al trabajo. Muchos países han respondido duplicando la capacidad de sus esuelas secundarias, ofreciendo educación a un grupo en el turno de la mañana y otro en la tarde, pero esto deja sin actividad sistemática a muchos jóvenes durante el “otro” turno. Las nuevas estrategias, por lo tanto, deben tener presente estas presiones, así como: (i) los aumentos previstos en las tasas de graduación de la educación primaria; (ii) la expansión del concepto de educación básica (a 9, 10 ó más años); (iii) la canalización en una rama general y una técnica; (iv) el aumento del total del gasto en salarios a los profesores y (v) el probable crecimiento del financiamiento público y privado (Jimenez y Lockheed, 1995).

Algunas experiencias de educación técnico profesional han tenido éxito en otras partes del mundo, como el sistema de formación profesional de Japón y el “sistema dual de enseñanza” de Alemania, que permiten la capacitación de los estudiantes en las empresas (Schiefelbein, P. 1994; Wilson, 1997). Sin embargo, su aplicación en América Latina y el Caribe requiere un estudio detallado sobre sus posibilidades reales. En las recientes experiencias de educación técnico-profesional de la región se observa una tendencia por integrar programas académicos y vocacionales, puesto que la economía va eliminando la división entre trabajo intelectual y trabajo manual. La escuela deberá hacer lo mismo.

Escuela Superior

La educación postsecundaria y superior también se ha expandido notoriamente; la tasa de crecimiento anual entre 1960 y 1992 alcanzó el 8,5%. Además se ha extendido geográficamente, diversificándose institucionalmente y ofreciendo nuevas especialidades. América Latina tiene un sistema amplio y variado, que incluye universidades tradicionales y universidades nuevas, institutos profesionales o politécnicos y centros de formación técnica, para enfrentar esta creciente demanda de formación postsecundaria (Brunner 1990; Winkler 1990; Levy, 1997). Los países de CARICOM ofrecen educación superior a 200 jóvenes por cada 100.000 habitantes (Banco Mundial, 1992). Es probable que esa tasa se duplique o triplique en la próxima década.

El 19% de la población de cada cohorte de edad ingresa a la educación superior. En el primer y segundo año de este nivel existe un gran porcentaje de repitencia, que tiende a ser mayor en los alumnos que ingresan de mayor edad. Aquellos que se atrasan en el sistema primario o secundario tienen más problemas para cursar sus estudios superiores sin repetir (Tabla 1). Por otro lado el sistema universitario de la región obliga a sus futuros alumnos a escoger una carrera profesional, aun cuando la mayoría no tenga claridad respecto a sus intereses vocacionales. Recién se inician modalidades similares al Bachillerato de EE.UU. que permiten postergar esa elección (Lolas, 1996).

Situación de la Mujer

La situación educativa de la mujer se equiparó a la de los varones en las últimas décadas, tanto en cobertura como en calidad. Los censos de población han mostrado la desaparición de las grandes diferencias en los niveles de escolaridad por sexo que se observaban en los años 50. Sólo se mantiene una pequeña diferencia en el nivel superior y en ciertas minorías (Schiefelbein y Peruzzi, 1991; UNESCO, 1995; World Bank, 1995). En varios países, especialmente en el Caribe, las mujeres están superando las tasas de escolarización masculina en la educación superior (Banco Mundial, 1992; CEPAL, 1994), aunque las mujeres estén desproporcionalmente representadas dentro de los campos de estudio tradicionalmente clasificados como femeninos (Stromquist, 1996). Por otra parte en varios países, en especial en los países de CARICOM, las niñas están obteniendo mejores resultados que los niños, tanto en el nivel primario como secundario (Steward, 1996). Esto no ocurre en los grupos indígenas de la región, ya que las mujeres indígenas, están en desventaja para acceder a la educación. Conviene destacar que el mayor acceso a la educación logrado por las mujeres jóvenes favorecerá por un lado la disminución del analfabetismo a través de un mejor apoyo en el hogar a los niños de las próximas generaciones y por otro lado tendrá un efecto positivo en el crecimiento de la población (reducción de embarazos no deseados).

Educación Especial

La población de 7 a 12 años con necesidades especiales se estimaba en 6 millones en 1991 (un 10% de la población total regional para esas edades). De estos niños el 14% son atendidos en escuelas especiales y se estima que hay otro 5% que asiste a la escuela regular, pero con apoyo especial. Sin embargo, cerca del 50% de los alumnos con necesidades especiales están en la escuela regular sin ningún tipo de atención (el 30% no tiene acceso al sistema educacional), lo cual limita su desarrollo personal y social. Se constata además que la educación especial sólo se ofrece en las zonas urbanas y que alrededor de un 27% pertenece al sector privado (UNESCO, 1996b).

En toda población existe un 10 a 20% de individuos con dificultades para aprender (problemas de aprendizaje tales como dislexia, déficit atencional, problemas fisiológicos o bajo nivel intelectual). Este porcentaje aumenta cuando existe una nutrición inadecuada en los primeros años de vida (especialmente “in útero”) o dificultades en el parto. Los estudios disponibles muestran que la capacidad de aprender está directamente relacionada con la nutrición y el estado de salud de los alumnos (Pollet, 1989; Lockheed y Verspoor, 1991). Los niños que no ingieren suficientes proteínas y calorías ven limitado su desarrollo motor y mental y su capacidad de aprender (ONU, 1990; Gomes-Neto et al, 1992; ICBF/UNICEF, 1992). Si estos niños reciben atención especial en el momento adecuado —como ocurre en sociedades desarrolladas— pueden eventualmente superar sus problemas. En América Latina y el Caribe la falta de medios impide, por ahora, esas soluciones.

2. Calidad de la Educación


La calidad de la educación que recibe la mayoría de los niños en América Latina y el Caribe es deficiente. Ningún alumno de Colombia, el único país que participó en el tercer estudio internacional en matemáticas y ciencias, quedó incluido en el decil superior de la muestra mundial (y el nivel de Colombia representa el promedio de América Latina). Algo similar ocurrió en el estudio del IEA de 1992. El énfasis puesto en la expansión ha llevado a olvidar el proceso educativo en sí y la calidad del aprendizaje. En América Latina, la calidad de la educación es particularmente deficiente en el caso de las escuelas públicas, mientras que en los países de CARICOM, las escuelas públicas tienden a ser mejores que las privadas, especialmente en el nivel secundario. En general, estas escuelas públicas no atienden a la mayoría de los hijos de los funcionarios que las dirigen, ya que reciben a estudiantes de primaria y secundaria, que pertenecen a los sectores más pobres de la región. Ahora que la mayoría de los países ofrece un acceso casi universal a la educación básica, aumenta el interés por la calidad y la equidad. Se empieza a examinar las necesidades básicas de aprendizaje, para mejorar el proceso educativo (Castro, 1996). Esto implica una educación que respete y tenga en cuenta las diferencias individuales de los alumnos.

El Gráfico 2 muestra importantes diferencias en los niveles de la calidad de la educación de siete países desarrollados. Permite apreciar la diferencia entre “conocimiento de hechos” y la aplicación en “nuevas situaciones” (Banco Mundial, 1996). La región queda bastante por debajo en la primera dimensión y es probable que descienda en las otras dos (Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1993; Schiefelbein, 1995; Puryear, 1996).

En la región no existe aún consenso para medir la calidad de la educación, sin embargo hay indicadores que sugieren una baja calidad en todos los niveles. El indicador más aceptado es la tasa de repetición. Cerca del 40% de los alumnos de primer grado está repitiendo ese grado (Schiefelbein y Wolff, 1995). En la medida que casi todos los alumnos ingresan oportunamente al sistema, la gran dispersión de edades que existe en cada grado (Tabla 1) sólo puede ser causada por una alta repetición (todos los de 9 y más años en primer grado, los de 10 y más en segundo y de manera similar en el resto de los grados). Esta dispersión de edades dificulta la labor del maestro y explica, en parte, los bajos niveles de calidad. Para entender la manera en que el alumno promedio fluye a través del sistema educativo, es necesario examinar la edad en que ingresa al primer grado y luego estimar los niveles de repetición y el proceso de deserción.

Oportunidad de Ingreso al Sistema Educativo

En gran parte de la región —excepto en los países de CARICOM donde los niños suelen entrar al sistema educativo a los 5 años de edad— ingresa el 95% de los niños de 7 años, y un 1,3% lo hace a los 8 años de edad (Tabla 1). Esto representa un avance, ya que permite a los maestros trabajar con un grupo homogéneo de alumnos en primer grado. El número de alumnos de 8 años en adelante en primer grado implica que muchas veces son repitentes (ya que la edad de ingreso es de 7), lo que transforma a la clase en un grupo heterogéneo. Para romper esta heterogeneidad es necesario ofrecer una atención personalizada.

Paradójicamente, los niños que ingresan al preescolar sufren al ingresar a la educación primaria —generando a veces problemas de ajuste en esa transición—ya que no los dejan trabajar en grupos, los sientan en filas y deben permanecer inmóviles en sus bancos, puesto que predomina la enseñanza frontal rígida. Es por esto que una prioridad de la educación es renovar el proceso de aprendizaje existente en primaria, para disminuir o eliminar los problemas generados por esta brecha y favorecer una mejor educación del sector. Se examinará más adelante las experiencias pertinentes que han tenido éxito en la región.

Repetición: Cursos Heterogéneos

Al comparar el total de la matrícula de primer año (17.8 millones de alumnos) con la población que cumple cada año la edad de ingreso (10.5 millones), se constata una repetición cercana a los 7.4 millones de alumnos (Tabla 1), es decir un 40% de repitentes (en comparación con la matrícula total de primer año). En un sistema que funcionaría de una manera perfecta ingresaría cada año alrededor de 10.5 millones de niños al primer grado y sería aprobado un número similar que continuaría en segundo grado y vendría un nuevo contingente de 10.5 millones al primer grado el año siguiente. Conviene recordar que este análisis permite estimar los verdaderos niveles de repetición ya que las declaraciones de los directores de escuela (que se usan para preparar los anuarios estadísticos de cada país), consideran como “deserción” a los alumnos que cambian de escuela, los que se suelen transformar en “repetición” en la nueva escuela donde se matriculan al año siguiente (UNESCO-SIRI, 1990). Es decir, las tasas de repetición declaradas por los profesores y directores en los formularios estadísticos, son considerablemente menores que las tasas reales de repitencia (UNESCO, 1996b), lo que también se puede apreciar al calcular la diferencia entre tasa bruta y tasa neta de escolarización en educación primaria.

Aunque la repitencia tiene diversas causas, es un claro indicador de baja calidad de las prácticas de enseñanza, salvo en los últimos grados de un nivel, cuando los alumnos se preparan para un exámen de ingreso al siguiente nivel, como es el caso al final de primaria y secundaria en los países de CARICOM (Banco Mundial, 1992). Los maestros dejan repitiendo a todo alumno de primer grado que no puede decodificar un número mínimo de palabras. Si bien los niveles de repetición han disminuido, aún se consideran excesivamente altos. En 1980 existía un promedio cercano al 50% de repitentes en el primer grado de educación primaria de la región, el que en 1990 bajó al 43% y en la actualidad se acerca al 35%. Si continúa esta tendencia, en el año 2020 se podría llegar al 10%.

Cuando existe heterogeneidad de edades en la sala de clases se afecta la calidad de la educación, en la medida que limita la eficiencia de la enseñanza frontal habitual, prevaleciente en América Latina y el Caribe. Lo mismo ocurre cuando la pluralidad lingüística, cultural, geográfica, económica y social genera heterogeneidad. El maestro que usa el método frontal presenta una clase a un “alumno promedio imaginario”, que tiende a funcionar mejor con grupos homogéneos, donde la diferencia de los alumnos con respecto al alumno promedio es pequeña (Moraes, 1997). Sin embargo este mismo método resulta ineficaz en los sectores de menores ingresos, donde la diversidad de: edad (alumnos que entran con extraedad al colegio y los repitentes), habilidad intelectual, tiempo para estudiar, niveles de nutrición y salud, y ayuda de los padres, hace que muchos alumnos sean muy diferentes del “alumno promedio” para el cual se ofrece la clase (Schiefelbein, 1994). Es por esto que se reconoce la necesidad de personalizar los procesos de aprendizaje y de adaptar el currículo a las condiciones regionales y locales. Cuando no se personaliza la enseñanza, bajan los niveles de lectura comprensiva, aumentan las tasas de repetición y crece la heterogeneidad de edades en la sala de clases, por lo que disminuye la efectividad de un modelo pedagógico frontal (Thomas y Shaw, 1992). No es fácil romper este círculo vicioso generado por las edades y capacidades heterogéneas (Ezpeleta, 1989), a menos que cambie el rol del maestro y las técnicas que usa, lo que es difícil y, en definitiva, hace que pocos alcancen logros significativos de aprendizaje.

Deserción Escolar: Estudios Incompletos

Sólo la mitad de los estudiantes que comienza la educación primaria completa ese ciclo, y se quedan sin las adecuadas capacidades de lectura y escritura, y sin los conocimientos básicos de aritmética (UNESCO/OREALC, 1992; de Ibarrola, 1995). Pero los que desertan de los primeros grados lo hacen después de repetir varias veces esos grados (no hay que confundir deserción de los primeros grados, con haber permanecido pocos años en el sistema). La deserción escolar en la región sólo comienza entre los 9 y 10 años, pero muy lentamente (aproximadamente 1%), aumentando a 3% a los 11 y a un 6% a los 12 años. La deserción se acentúa a los 13 (7%) y a los 14 años (10%). Es en estos últimos años donde se siente la presión por ingresar al mercado de trabajo, pero es probable que muchos deserten porque, tanto los alumnos como sus apoderados, sienten que no están aprendiendo (han repetido varias veces), que están perdiendo el tiempo en el colegio y que en cambio, el mundo laboral les ofrece un incentivo (reciben ingresos) a su actividad (García y Hernández, 1992; Anker y Melkas; Schiefelbein, 1997b). El ausentismo provoca preocupación, especialmente en países de CARICOM como Jamaica y Guyana, pues su alto índice produce un impacto negativo en la eficiencia y eficacia de la educación (Banco Mundial, 1992).

Medición del Rendimiento Académico

En los países que han realizado mediciones, se ha detectado que cerca del 50% de los alumnos no alcanza los objetivos mínimos del currículo nacional. Se dispone por el momento de pocos indicadores para apreciar los niveles de calidad de la educación. Se ha constatado, por ejemplo, que los alumnos de primaria de Colombia sólo utilizan las matemáticas en forma mecánica, sin mayor raciocinio; pueden ejecutar las operaciones básicas, pero no las pueden aplicar para resolver problemas concretos (Aldana, 1997).

Recién ahora los países de América Latina están diseñando sistemas nacionales para evaluar el rendimiento en educación (Arancibia y Segovia, 1996; Guia Neto, 1997), mientras que en los países de CARICOM existe una larga tradición desde la época colonial. Dado que los conocimientos en la lengua oficial y las matemáticas se consideran herramientas culturales básicas y que su adquisición constituye el objetivo mínimo de cualquier educación primaria, se ha puesto énfasis en medir el rendimiento logrado por los estudiantes en esas asignaturas como indicador de calidad. Es así como se ha logrado establecer que el promedio de los alumnos de la educación pública obtienen sólo la mitad del rendimiento esperado en el currículo oficial y que, en cambio, los estudiantes de escuelas privadas logran cerca del 100% esperado (Schiefelbein, 1995), con la excepción de los países de CARICOM, donde la educación pública ofrece mejor calidad que la privada.

A través del Proyecto de Laboratorio de Medición de la Calidad de la UNESCO se han preparado pruebas apropiadas para medir calidad en matemáticas y lenguaje, y se espera disponer de resultados preliminares a principios del 97 para once países. Paralelamente cinco países han anunciado su decisión de participar en la próxima medición internacional en matemáticas y ciencias (TIMSS).

Analfabetismo Funcional

El problema del analfabetismo funcional ha comenzado a estudiarse como fenómeno que atenta contra los niveles de competitividad de los países de la región (UNESCO, 1996a). La UNESCO está realizando una investigación regional, que ha permitido elaborar instrumentos de medición del dominio de la lecto-escritura y de las matemáticas aplicables a la vida cotidiana que permitan conocer el perfil de los distintos tipos de analfabetismo funcional existentes en estos países. Los primeros resultados asocian estrechamente este fenómeno a los años de escolaridad y a los niveles de calidad de la educación primaria recibida (Infante, 1997).

El gran número de alumnos que no logran los niveles mínimos de lectura y escritura, aún cuando cumplen 6 años de escolaridad, indica una urgencia de poner en práctica políticas de mejoramiento de la calidad en la educación (Castro, 1997b). Los países reconocen que se requieren cambios radicales en el proceso de enseñanza-aprendizaje y en la extensión cualitativa y cuantitativa del tiempo utilizado en el mismo. Se sabe que para elevar la calidad de la educación se requiere reducir (por ejemplo un tercio del tiempo) los procesos pedagógicos centrados en la transferencia y la memorización de información y, en cambio, privilegiar el diseño y puesta en marcha de modelos y materiales basados en el aprendizaje interactivo. La identificación de modelos pedagógicos complementarios adecuados es una tarea gradual (a veces controvertida), que se debe apoyar en investigaciones pertinentes e involucra mejor formación inicial de docentes y adecuada capacitación de docentes en servicio. Es así como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) impulsa una Encuesta Internacional de la Población Adulta, en que participan países de la región, para medir la capacidad de comprender información escrita y utilizarla en la vida diaria.

Cabe agregar, que para poder mejorar la calidad educativa de la región, es fundamental que toda estrategia de cambio se base en los resultados de investigaciones, pues se han puesto en práctica programas de acción —con sus correspondientes costos— que no han logrado su objetivo por falta de información adecuada (McGinn y Borden 1995). Por ejemplo se ha observado una política de reducción del tamaño del grupo curso (relación alumno-profesor), con el consiguiente aumento de entre 4 a 6% del costo por alumno —lo que bastaría para dotar de materiales de aprendizaje adecuados a todos los alumnos del curso—, que hasta ahora no ha logrado disminuir los índices de repitencia. Por otro lado al capacitar a los profesores se les “habla” sobre la importancia de cambiar el proceso educativo pasivo a uno activo (para poder aprender realmente), es decir, se les pide que enseñen de manera activa a través de un proceso educativo pasivo. Se les pide que ellos apliquen métodos activos sin haberlos practicado nunca.

3. Equidad en la Educación


América Latina tiene la distribución de ingresos más desigual del mundo (CEPAL, 1995), situación que se refleja en las altas tasas de educación privada de sus sistemas educativos, que superan a las de las demás regiones. Los alumnos cuyas familias están en la “mitad más pobre” de la distribución del ingreso, están concentrados en escuelas públicas —de baja calidad y sólo 3 a 4 horas diarias de estudios— y los alumnos de clases alta y media alta asisten 5 a 6 horas diarias a escuelas primarias y secundarias privadas, logrando rendimientos significativamente más altos (con la excepción de los países de CARICOM). Los problemas de calidad afectan especialmente a los sectores más pobres, a los grupos minoritarios y a los niños con problemas de aprendizaje. Sin embargo, cuando se controlan los rendimientos académicos por los niveles socioeconómicos de los padres, las diferencias desaparecen (Schiefelbein y Farrell, 1982). Los que toman decisiones suelen tener a sus hijos en el sector privado, por lo que no quedan afectados por sus propias decisiones. Esto puede significar que entre más importante es la educación privada, menores serán los recursos e incentivos para la educación pública. El mantener las actuales políticas educativas impediría lograr una mayor igualdad del ingreso, lo que traería consecuencias poco favorables para el desarrollo económico (Edwards 1995; Londoño 1996; Birdsall, 1997).

Parte del problema consiste en que no se ha medido la equidad de la educación en términos de calidad, ya que ha sido tradicionalmente medida en términos de cobertura y a que ésta ha mejorado sustancialmente (Farrell, 1998). Un nivel bajo de ingreso familiar no impide estar matriculado en primaria, sin embargo, es una limitación efectiva para alcanzar niveles apropiados de logros académicos (ECLAC/UNESCO, 1992; Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1993; Brunner y Cox, 1995; González, 1997). Por lo tanto el concepto de equidad de oportunidad debe incluir una equidad en los resultados educativos, es decir, asegurar que todos los niños —independientemente de su origen social— puedan lograr un buen aprendizaje académico y buenos resultados en su utilización (Farrell, 1998).

Inequidad en Cobertura

La mayor parte de los niños de niveles socioeconómicos bajos queda marginada de la educación preescolar y un 7% de los niños entre 7 y 12 años de esos niveles queda fuera del sistema de educación primaria (Tabla 1). Son niños que viven en áreas aisladas o marginales, en regiones de extrema pobreza y en asentamientos indígenas, pues la oferta educativa se concentra en las zonas urbanas (Fujimoto-Gómez, 1996). Además gran parte del 7% que queda fuera de primaria necesita atención especial (alrededor de un 10% de la población de la cohorte de edad presenta algún tipo de deficiencia) y el asistir a clases regulares incrementa la dificultad para el maestro (ya que no cuentan con facilidades para atenderlos adecuadamente, por su mayor costo). Un análisis por países refleja que sólo unos pocos atienden al 100% de la población. El que la región atienda al 96,3% en un momento determinado indica que más de la mitad de los alumnos con necesidades especiales ingresa al sistema, pero que la mayoría lo hace a escuelas que no les pueden dar una atención adecuada.

Ciertos niños que quieren continuar sus estudios de secundaria para lograr una movilidad social ascendente, tienen mucha dificultad para ingresar y mantenerse en el sistema por falta de escuelas en el sector. Entre ellos se encuentran los niños pobres, los amerindios de zonas rurales, así como algunos asiáticos y los que viven en islas alejadas o en comunidades deprimidas (Ver Tabla 2).

Inequidad en el Avance a Grados Superiores

En el primer grado repite en promedio un 35% de los alumnos, pero en la mitad más alta de la distribución socioeconómica repite sólo un 5 a10% y, en cambio, en la mitad más baja repite un 60 a 65% de los alumnos (UNESCO, 1996b). Esto se debe a que el proceso de enseñanza es especialmente deficiente en las escuelas ubicadas en las áreas rurales y urbano-marginales (que sólo son atendidos por el sistema público) lo que genera altas tasas de repetición, ya que atienden a niños de diferente edad, capacidad, tiempo y apoyo para estudiar. La heterogeneidad del grupo-curso exige que los maestros provean una atención personalizada pero no lo pueden hacer porque sólo utilizan el método frontal de enseñanza, en que enseñan a toda la clase al mismo tiempo, lo que los obliga a centrarse en un alumno “promedio”. Además, los maestros de alumnos de nivel socioeconómico bajo, suelen estar menos preparados que los que dan clases a los alumnos de mayor nivel socioeconómico y no saben usar métodos distintos del frontal, que pudieran facilitar el aprendizaje (Avalos, 1986).

Tabla 2

Inequidad en Logros de Aprendizaje

La escuela pública está generando una fuerza de trabajo que no puede entender instrucciones escritas, lo que limita la capacidad de adaptarse a un cambio tecnológico. Un análisis de las respuestas en los ítems sobre lecto-escritura indica que dos de cada cinco alumnos de cuarto o quinto grados no entienden lo que leen. La situación es peor en la mitad inferior de la distribución socioeconómica, donde “tres de cada cuatro niños no pueden comprender lo que leen en 4o o 5o grado”, es decir, la futura fuerza de trabajo obtiene rendimientos que no le servirán para contribuir al desarrollo nacional (Rama, 1992; Birdsall y Sabot, 1994; UNESCO/OREALC, 1994; Edwards, 1995; Schiefelbein, 1995). Las mediciones de logro de aprendizaje ilustran los crudos niveles de inequidad de la calidad educativa. Mientras el promedio de los estudiantes apenas alcanza el 50% de lo esperado según el currículo oficial, los estudiantes matriculados en colegios privados se acerca al 100% (Gráfico 3). De hecho, los puntajes de los estudiantes matriculados en escuelas privadas de élite sólo se acercan al puntaje promedio en países desarrollados (Schiefelbein 1995). En general, cerca de la mitad de las personas que han tenido seis o más años de escolaridad tiene serios problemas para utilizar sus conocimientos de lectura, escritura y matemáticas en el mundo laboral.

Inequidad en la Prevención de Situaciones de Alto Riesgo

Los Países no ofrecen la atención de alto nivel necesaria para atender con éxito a los niños en situación de riesgo, por lo que están destinados a fracasar en la escuela. El mayor porcentaje de niños en la región, que viven en circunstancias difíciles o de alto riesgo son precisamente: los niños trabajadores, los niños de la calle y los que viven en ambientes sociales y económicos especialmente marginados y desfavorecidos. En esos casos sería necesario ofrecer una atención particularmente intensa, metodologías flexibles y diversificadas, actitudes positivas y un profesorado especialmente motivado y preparado para conseguir que vayan a la escuela y no la abandonen. Tampoco existen (salvo en casos aislados) programas de apoyo complementarios dirigidos a paliar sus extremas condiciones de vida (Schiefelbein, 1997b).

Equidad para las Mujeres y los Grupos Minoritarios

Prácticamente se ha logrado la igualdad de acceso de las jóvenes menores de 25 años a los sistemas educativos del sector, aunque la situación de la mujer analfabeta en áreas rurales e indígenas —especialmente en las cohortes de edades mayores— aún supera notoriamente al analfabetismo masculino. Es por esto, que los Ministros de Educación recomendaron en PROMEDLAC II (1987) formular políticas para resolver esta “deplorable situación que impide a la mujer el logro de su plena realización”. Invertir en la educación y alfabetización de la mujer es un factor primordial para mejorar la salud, nutrición y educación de la familia, y produce, además, un impacto favorable en la mortalidad infantil, fertilidad y consecuentemente con la acumulación de capital humano (Birdsall, 1997). La Conferencia Internacional de la Mujer de Beijín (1995) destacó que la capacitación formal e informal de la mujer ha demostrado ser uno de los medios más eficientes para lograr un desarrollo y crecimiento económico sostenido y sustentable, por lo que los países se han preocupado de facilitar el acceso de la mujer a la educación (UNESCO, 1996b). En los países de CARICOM, la equidad para las mujeres ha llegado al punto en que las niñas están obteniendo mejores resultados que los niños (Banco Mundial, 1992; Steward, 1996). Sin embargo, la discriminación de las mujeres subsiste en los aspectos cualitativos de la educación y se refleja en: (i) los estereotipos presentes en los materiales educativos (Michel, 1987); (ii) la segregación en la orientación vocacional —lo cual afecta la participación de las mujeres en el progreso cientifico-tecnológico—; (iii) el papel de los docentes en la reproducción de los paradigmas vigentes y (iv) la participación femenina en el nivel directivo docente regional y nacional (CEPAL, 1994; Stromquist, 1996).

GRAFICO 3

4. Factores de la Calidad

Como el acceso a la educación en América Latina y el Caribe es prácticamente universal, la mayoría de los niños aprueba algunos grados de primaria, pero no adquieren el conocimiento y las capacidades requeridas por los mercados de trabajo modernos. Hay que precisar qué impide que los niños aprendan. Es importante, entonces, examinar la investigación disponible sobre la relación entre los insumos del colegio y el proceso de educación. Los resultados en todo el mundo coinciden en que el rendimiento está fuertemente asociado al nivel socioeconómico de los padres y en que los elementos que tienen gran influencia en el proceso de aprendizaje son: materiales didácticos, tiempo destinado al aprendizaje (incluyendo la deserción temporal de los alumnos), formación del maestro, salud y nutrición.

Sin embargo, el proveer mejores elementos no garantiza una mejor educación, ya que existen casos en los que se han mejorado todos los factores y la calidad se ha mantenido constante durante el período 1982-1990 (Schiefelbein y Tedesco, 1995). Esto sugiere, que existen otros elementos que determinan el “proceso de enseñanza en la sala de clases” que es necesario tomar en cuenta y que se comentan en esta sección. Se sabe que los sistemas que logran una alta calidad educativa, se caracterizan por una fuerte coherencia interna entre currículo, enseñanza, exámenes y materiales instruccionales (Delannoy, 1997). También se sabe que hay otros elementos que no influyen mayormente, tales como: tamaño de la sala de clases, número de alumnos por profesor o sexo del profesor (Lockheed y Verspoor, 1991). Otros factores que están relacionados con la calidad de la educación (pero cuya relación es baja o menos precisa) son: las malas condiciones materiales de las escuelas, los bajos niveles relativos de los salarios de los maestros y la presencia de maestros sin calificación profesional. Estos factores son más evidentes en el área rural. Los antecedentes que se ofrecen a continuación se pueden comparar con las políticas impulsadas en la región, que se resumen en la Tabla 3.

Características del Alumno, su Formación Previa y su Medio

Uno de los principales elementos que influye en el proceso de aprendizaje son las características propias del alumno y el medio en que se desenvuelve. Los niños pertenecientes a los sectores más pobres suelen tener problemas para desarrollar sus habilidades intelectuales, ya sea por mala alimentación y falta de apoyo familiar, o por la falta de recursos o a causa del nivel cultural de los padres (Gajardo y de Andraca, 1988; Fausto y Cervini, 1992; UNESCO/MINEDLAC, 1996).

En cuanto a la situación familiar y social del alumno, los niños de nivel socioeconómico bajo, que viven en áreas urbano-marginales o rurales aisladas, se ven particularmente afectados, pues los padres trabajan hasta doce horas diarias (Fausto y Cervini, 1992; García y Hernández, 1992; Fujimoto-Gómez, 1996) y son los hermanos mayores los que cuidan a los hermanos menores. Esto sumado a que los padres suelen tener educación primaria incompleta, son analfabetos o hablan un idioma indígena, y la ausencia parcial o total de material de lectura en casa, impide que puedan dar el apoyo que los niños necesitan en sus labores escolares. Además, el que muchos de estos niños no hayan asistido a la educación preescolar tiene un efecto negativo en su rendimiento escolar (Grawe, 1979; Myers, 1992a-b; Palafox et al, 1992). Por último, cuando tienen edad suficiente ingresan (a veces con jornada parcial) al mundo laboral, para ayudar a la familia y reducen el tiempo y la energía para el estudio.

Tabla 3

Nivel de Desarrollo Urbano

Gran parte de los alumnos que tienen menores rendimientos académicos asisten a escuelas en la zona rural (Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1993). En esa zona se concentran, tanto las familias de menores ingresos, como los docentes no titulados, los establecimientos de tamaño pequeño —por lo que en su mayoría son escuelas incompletas, generalmente con cursos multigrados (varios grados en una misma sala de clases)— y procesos de enseñanza no personalizada.

La concentración de recursos de menor calidad en la zona rural afecta en la equidad de la calidad. Si bien uno de cada cinco docentes de la educación preescolar y primaria no es titulado, ellos se concentran (40%) en las escuelas que atienden la mitad inferior de la distribución socioeconómica, mientras que en la mitad superior todos están titulados. Esto influye, indudablemente, en la menor calidad de la educación ofrecida en las zonas marginales y rurales. Aún cuando en las áreas urbanas de muchos países hay profesores titulados sin trabajo, éstos no están dispuestos a vivir en la zona rural debido a los bajos niveles salariales ofrecidos. En esos casos convendría experimentar con salarios que puedan ser elevados, gradualmente, hasta que se presenten candidatos con títulos.

El multilinguísmo afecta el proceso educativo en el aula, especialmente en las zonas rurales. Los niños pertenecientes a etnias o culturas minoritarias suelen presentar dificultades de aprendizaje porque se deben escolarizar en otra lengua y cultura (Tedesco, 1990; CEE, 1992; Rojas, 1995). Cada vez hay mayor conciencia de que la lengua y cultura propias con la que los niños llegan a la escuela se debe tener en cuenta al revisar la pertinencia del currículo escolar.

Tiempo Disponible para Aprender

La jornada escolar diaria de estudio se ha mantenido entre 3 y 4,5 horas calendario en las últimas décadas. El alto nivel de ausentismo de los docentes, el exceso de tiempo dedicado a tareas administrativas y burocráticas, junto con los salarios correspondientes al mayor tiempo destinado a enseñar y con la “disponibilidad de espacios educativos” han limitado la posibilidad para mejorar la calidad de la educación mediante el aumento del tiempo de trabajo diario en la escuela (Ezpeleta y Weiss, 1994). Es necesario incrementar el tiempo disponible para aprender, debido a que en América Latina las escuelas públicas ofrecen entre 500 y 800 horas (150 días de 3 horas y 170 de 4,5 horas) frente a las 1200 de las escuelas privadas o de los países industrializados (Schiefelbein, 1995). Una comparación de los dos sistemas debe tomar en cuenta los días de huelga del sistema público (Gráfico 4). Los países que tratan de extender la jornada escolar han aumentado los espacios educativos y reasignado los existentes (por ejemplo educación física y musical en horarios alternos). La idea de espacios multigrados se suele asociar a un rendimiento escolar bajo, pero no existe evidencia empírica que los cursos multigrados y multietáreos interfiera en el aprendizaje de los niños (Veenman, 1995) y, en cambio, es posible que los beneficie en el desarrollo social y en la actitud emocional (Pratt, 1986; Miller, 1990). El actual bajo rendimiento escolar en esos cursos en la región, sólo se debe al uso de métodos que son incompatibles con la atención de varios grupos de alumnos en una misma sala.

GRÁFICO 4

'Fuente: BID (1996). "Progreso Economico y Social en America Latina".

Cantidad y Calidad de los Materiales Didácticos

La investigación ha detectado una asociación positiva entre el acceso a materiales educativos y logros de los alumnos (Purves, 1973; Schiefelbein y Clavel, 1977; Costa, 1977; Husen et al, 1978; Jamison et al, 1981; Farrell y Heyneman, 1989; Pogrow, 1996). Pero esta asociación puede depender del tipo de procesos a través de los cuales se usan, es decir, no bastaría proporcionar materiales si con ello no cambia el proceso de aprendizaje (Colbert, 1987; Schiefelbein y Tedesco, 1995). Para producir una experiencia de aprendizaje efectiva se necesitan tanto las técnicas apropiadas, como los materiales didácticos que faciliten su aplicación. Muchos textos suelen ser demasiado extensos, aburridos, llenos de datos insulsos, carentes de desafíos, desprovistos de substancia y poco eficaces en relación con el desarrollo del razonamiento (Schiefelbein, 1994; Eyzaguirre y Fontaine, 1997). Los libros deberían ofrecer situaciones reales y motivadoras, estimular el uso del contexto, dar opciones, proporcionar oportunidades para que participe la familia, crear momentos de evaluación formativa y facilitar el trabajo en grupo, mediante instrucciones claras para que el alumno desarrolle una óptima experiencia de aprendizaje. También los computadores pueden constituir un fuerte incentivo al cambio (Miller, 1996; Ochoa y Monazo, 1997).

Características del Profesor

Los estudios indican, que la formación profesional del docente (Costa, 1977) y su posterior experiencia profesional (Purves, 1973; Min. Educ., 1992; Psacharopoulos et al, 1994) influyen positivamente en el aprendizaje de los niños. Si bien entre 1980 y 1991 aumentó significativamente el número total de docentes en educación primaria (UNESCO, 1996b), se mantienen los problemas de calidad de la educación. Desgraciadamente la formación de docentes en servicio no ha sido significativa para su mejoramiento (Warwick et al, 1991; Harbison y Hanushek, 1992; Raudenbush et al, 1992; Navarro, 1997). El problema radica entonces en la mala formación inicial de profesores, que mantiene el uso de un método único (Gajardo y de Andraca, 1992) e impide el uso de métodos variados. Los países reconocen que para mejorar la calidad de la educación se debe elevar el nivel de formación de sus agentes educativos y ofrecerle oportunidades efectivas de capacitación profesional, en algunos casos con la activa colaboración de los gremios y sindicatos de maestros (OREALC, 1990).

El gran número de maestros formados y capacitados en la región hace que el mejoramiento salarial y la capacitación docente en la región tenga un costo difícil de financiar con las fuentes tradicionales de recursos. Como no ha sido posible elevar substancialmente la calidad de los programas de formación de maestros, pues los bajos salarios de los maestros —en los 90 son, en términos reales, más bajos que en los 80 (Carnoy y Castro, 1996)— ha sido difícil reclutar buenos candidatos. Cabe agregar que en muchos países de la región los maestros ganan un poco más que los que barren las calles, e incluso en algunas partes ganan menos (Ellison, Johnson y Tamayo, 1997). Esto explica que los candidatos que eligen el área pedagógica no tengan, en su mayoría, posibilidad de ingresar a carreras que ofrezcan mejores posibilidades económicas. Finalmente, los bajos niveles de satisfacción y prestigio y los pocos incentivos para la excelencia detectados en una encuesta en seis países (Schiefelbein et al, 1994), sumados al deterioro de las remuneraciones y condiciones de vida de los docentes durante los últimos años ha motivado el abandono de la profesión de muchos docentes. Esto ha llevado a que los sindicatos de docentes hayan centrado sus objetivos de acción en lograr niveles de renta aceptables, dejando de lado la oportunidad de mejorar los resultados del sistema educativo, lo que a su vez, impide que la sociedad decida mejorar sus remuneraciones (Schiefelbein, 1994), a pesar de las huelgas (Gráfico 4).

En la educación superior existe también una baja calidad de los académicos, salvo en las universidades de los países del CARICOM. Menos del 20% de los académicos se han formado en programas de doctorado y un 50% tiene un trabajo adicional, incluyendo a muchos que tienen trabajos de “tiempo completo” (Altbach, 1997).

Procesos de Enseñanza

El tradicional método frontal de enseñanza-aprendizaje predomina en los países de la región, tanto en primaria como en educación secundaria y superior, aún cuando, afortunadamente, su impacto negativo decrece en los niveles más altos por existir mayor homogeneidad entre los alumnos. Cuando el maestro presenta materias al total del grupo-curso adecúa la complejidad y velocidad de avance del aprendizaje al nivel del alumno “promedio”, lo que es bastante efectivo en grupos de niños homogéneos (misma edad y habilidades equivalentes), es decir cuando la “varianza” es pequeña (Slavin, 1997). Lamentablemente este modelo de educación está asociado a una baja calidad de la educación, especialmente en los sectores de menores ingresos, donde el grado de heterogeneidad es alto (Schiefelbein, 1994). Un estudio reveló, que en escuelas rurales donde se aplican métodos personalizados de enseñanza para grupos multigrados, con técnicas pedagógicas más activas, se obtienen mejores resultados que en escuelas rurales tradicionales (Psacharopoulos et al, 1993).

Al aplicar el modelo frontal se suele observar tres características que limitan la calidad de la educación: (i) la participación de los alumnos es baja, ya que en un curso de 30 alumnos, donde todos participen, si la hora pedagógica es de 45 minutos, cada uno sólo puede hablar un minuto; (ii) el profesor debe luchar para mantener un silencio en el que se le escuche la voz (entre un 25 y 40% de la hora clase) limitando el tiempo real de aprendizaje (Gálvez et al, 1981; Filp et al, 1987; Fumagalli, 1990; Rodríguez, 1990); (iii) el profesor se constituye en la principal fuente de conocimiento por lo que (a fines del siglo XX) suele quedar en posición desmedrada en comparación con la TV, la radio, los periódicos y las revistas. En esta estructura educativa autoritaria no hay discusión entre los alumnos para llegar a consensos y existe una sola respuesta correcta, la del maestro. Otras limitaciones propias de este modelo son: (i) no permite a los alumnos tomar decisiones, pues el maestro dirige todo el tiempo; (ii) no estimula la comunicación por escrito, porque el maestro no tiene tiempo en la hora de clases para corregir los trabajos; (iii) fomenta la memorización y el aprendizaje pasivo —siendo que el aprendizaje se produce al “interpretar” y no al “memorizar” (Mevarech y Kramarski, 1997); (iv) limita la capacidad de trabajar en grupos para identificar problemas, o apreciar la diversidad de enfoques y resultados, aunque los buenos profesores tienden a modificar el método frontal, incorporando este tipo de trabajos. Es útil recordar que los alumnos tienen diversas inteligencias (Gardner, 1991 y 1993; Moraes, 1996), por lo que el trabajo grupal da oportunidades de congeniar las distintas inteligencias que convergen en este tipo de proceso educativo.

Pertinencia del Currículo

Los problemas de rendimiento también se vinculan a la pertinencia de los contenidos a enseñar y a la tradición de “pasar la materia”, más que generar aprendizajes significativos. La larga lista de contenidos estandarizados del currículo impide concentrar los esfuerzos en los aspectos sustantivos (especialmente con el predominio del método de enseñanza frontal). Suele ser un currículo para “genios”, administrado por profesores con poca preparación a alumnos normales, por lo tanto, con resultados muy pobres (Castro, 1996). En los países en que hay medición del rendimiento, los maestros se concentran en “preparar para la prueba” y no para la vida (Alleyne, 1995). Esta aplicación mecánica del currículo impide ajustar los contenidos curriculares a la realidad del alumno y usar nuevas metodologías, que aseguren un buen aprendizaje.

La presión de “pasar” un currículo demasiado extenso (y los textos en que se expresa) impide tomar en cuenta las experiencias del alumno e impone contextos que corresponden exclusivamente a alumnos de nivel socioeconómico alto (o medio alto), de la zona urbana (Aguiar, 1996). Es por esto que los alumnos de zonas rurales pobres, no se sienten identificados en los temas y ejemplos del currículo. Los jóvenes nunca tienen tiempo para conversar sistemáticamente sobre sus vivencias y problemas (Hevia, 1997). La situación puede cambiar, ya que UNESCO y UNICEF han preparado guías de autoaprendizaje, que permiten al alumno incluir el contexto en que viven en la situación de aprendizaje y de esta manera motivan a los educandos al tomar en cuenta sus experiencias vitales y examinar las necesidades fundamentales de su respectiva comunidad (UNESCO/UNICEF, 1993a,b,c; UNESCO/ UNICEF/CIDE, 1995). Si bien estas guías se han desarrollado para escuelas rurales, también se han aplicado más tarde, con igual éxito, en establecimientos privados de élite.

Cuando lo que sucede en el aula tiene poca relación con la realidad se crea una situación difícil (McGinn, 1990). Por ejemplo, en los primeros grados de educación se estudian frases que casi no tienen sentido (“mi mamá me mima” o “Susi sala la sopa”) y se enfrentan a problemas matemáticos muy distintos de los que se usan en la vida diaria. Se pierde, de este modo, la oportunidad de generalizar un aprendizaje basado en la solución de problemas, lo cual genera un cuerpo de conocimientos más útil que la simple memorización (Muñoz-Izquierdo, 1990). Además no interesan, ni se aprovechan los conocimientos previos del alumno o la cultura de la familia como parte activa en el proceso de aprendizaje, que suelen constituir una motivación fundamental de los alumnos (Schiefelbein, 1994; Tenti, 1997). Lo mismo sucede en los niveles más altos del sistema educativo, donde no se toman en cuenta los problemas éticos contemporáneos y donde la tecnología ofrecida en aula es muy anticuada en comparación a la existente en muchos hogares, oficinas y lugares de entretenimiento (revolución informática, juego de roles y espacios cibernéticos).

Gestión de la Educación

En muchos países de América Latina (y algo menos en el Caribe) se ha fomentado una privatización o descentralización del proceso educativo, cuyos resultados son difíciles de demostrar (Prawda, 1993; McGinn, 1997a). La privatización ha permitido incorporar contribución privada, pero no ha logrado mejorar los niveles de calidad cuando se controla por nivel socioeconómico (Schiefelbein y Tedesco, 1995, Carnoy y McEwin, 1997), salvo en el caso de escuelas operadas por grupos religiosos (Swope, Celedón y Latorre, 1997; Neal, 1997). La descentralización por sí sola tampoco parece ser suficiente para solucionar los problemas administrativos existentes, pues: (i) no existen sistemas —centrales o locales—de evaluación de resultados del proceso educativo; (ii) no se desarrollan modalidades de seguimiento de las actividades locales exitosas, basándose en las tecnologías de la información; (iii) no se crean procedimientos para evaluar procesos que guíen experiencias valiosas de aprendizaje cuyos resultados sirvan a los maestros en sus decisiones; (iv) no se focalizan acciones para disminuir las desigualdades y (v) salvo algunas excepciones, no hay políticas de fomento de innovaciones (Sander, 1996a; Amaro, 1997).

En Estados Unidos opera un sistema descentralizado y no ha alcanzado un buen nivel de equidad de la educación. Su sistema público de educación difiere de la mayoría de los demás países industrializados y de los de Latinoamérica, en un aspecto muy importante: básicamente se administra y controla a nivel local. Los sistemas educacionales de Latinoamérica que pretenden descentralizar sus sistemas educativos, deberían analizar la tensión entre el control local y federal de los Estados Unidos y sus implicaciones en la equidad escolar. Los sistemas escolares son administrados por comités escolares (school boards) —elegidos localmente—, que trabajan con presupuestos, que son financiados en gran parte a través de los impuestos locales. Ya que los barrios residenciales de los Estados Unidos están fuertemente segregados por el nivel de ingreso de los residentes (y por raza) y que los distritos escolares corresponden a los patrones residenciales, existe una diferencia significativa en el financiamiento de los sistemas escolares. Además, el que existan mejores escuelas en un barrio aumenta, a su vez, el valor de las propiedades del sector, lo que genera un círculo virtuoso/vicioso de acción. Las cifras muestran que en el estado de Nueva York, por ejemplo, el financiamiento público correspondiente a los distritos del 5% más rico del sector invierte US$7.571 anuales por cada estudiante por encima de lo que gasta el 5% más pobre de la distribución de ingresos (Biddle, 1997).

En América Latina, los sistemas de información y de evaluación de la educación son generalmente deficientes, haciendo imposible el monitoreo del rendimiento estudiantil o de la calidad de la enseñanza (Puryear, 1996). Esta falta de acceso a los resultados de investigaciones y el no contar con indicadores que permitan identificar dónde están los problemas, impide aplicar las políticas innovadoras adecuadas. No puede haber aprendizaje si no hay memoria, por lo que tener una base de datos a la cual recurrir, permitiría tomar decisiones fundamentadas en las experiencias exitosas. Por otro lado, las personas encargadas de tomar estas decisiones no están pertinentemente informadas de las soluciones eficientes a los problemas que impiden mejorar la educación (Schiefelbein et al, 1997), y el personal especializado suele rotar junto con los cambios de ministros (Gráfico 5).

Por otro lado, existen casos exitosos de cambio de gestión, que han demostrado influir positivamente en la calidad de la educación (Farrell, 1997a). La participación de los padres en la supervisión del maestro rural y la selección de buenos directores de escuelas parecen ser los factores más relevantes para el éxito de la descentralización (Swope, Celedón y Latorre, 1997). Por ejemplo, en El Salvador, el gobierno arriesgó traspasar los fondos para educación desde el Ministerio de Educación a “Consejos Directivos Escolares” compuestos por los padres y grupos comunitarios de las zonas rurales, en el programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO). A través de un sistema de auto-administración y supervisión del proceso educativo, han demostrado resultados muy prometedores. Algo similar ha ocurrido con los Patronatos Comunitarios, que contratan a los Instructores Comunitarios del programa CONAFE en México (BID, 1996; UNESCO, 1996b) y se ha logrado canalizar más recursos a las escuelas públicas del Brasil (Souza, 1997). Estos programas son similares a los que últimamente ha implementado Nueva Zelandia.

GRÁFICO 5

Financiamiento de la Educación

La región asigna un menor gasto público a la educación, que los países desarrollados  —siendo los países de CARICOM, los que realizan un mayor esfuerzo en comparación con los demás países en desarrollo (Banco Mundial, 1992). La gran diferencia en el porcentaje del gasto público en el Producto Nacional Bruto de los países desarrollados y el de América Latina y el Caribe (5,3% versus 4,6%) afecta la posibilidad de desarrollo de la educación de los países. Si bien el gasto público en educación declinó durante los 80 de US$95 per capita en 1980 a US$71 en 1985, al mismo ritmo en que la crisis económica redujo los gastos gubernamentales, aumentó la población escolar y el número total de docentes en educación primaria (UNESCO, 1996b). Entre 1980 y 1985 los gastos promedio por alumno en educación primaria bajaron de US$164 a US$118 (Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1993), y si bien se ha comenzado a recuperar el nivel de 1980, se mantiene en una décima parte del gasto por alumno de los países desarrollados (US$1089 versus US$143, en 1993). Esto llevó a que los salarios de los maestros bajaran y que se redujera el tamaño medio de la clase (aun cuando la investigación muestra que esta reducción no mejora necesariamente la calidad de la educación). La prioridad asignada en los últimos años a la educación ha llevado a los gobiernos latinoamericanos a hacer un esfuerzo y aumentar los recursos a US$124 per capita en 1996 (UNESCO, 1994; UNESCO, 1996b), pero el impacto en los salarios ha sido menor, porque el porcentaje medio sigue disminuyendo. Aún cuando un incremento de los recursos no garantiza una mejoría de la educación (Hanusheck, 1992), mientras la inversión en educación siga siendo más baja que la de los países desarrollados, América Latina y el Caribe continuará con condiciones de trabajo y valoración social del personal docente relativamente malas (Reimers, 1994).

Se buscan y ensayan nuevas fórmulas para aumentar el nivel nacional del financiamiento de la educación (Tabla 4). Se comparten esfuerzos entre distintos niveles del sector público (federal, estatal, regional, municipal y local) y el sector privado, para ampliar la capacidad de atención a las poblaciones de mayor riesgo. En algunos países se ha incentivado la participación del sector privado, mediante subsidios de monto similar al del sector público o permitiendo al sector productivo el descontar los aportes del pago de impuestos. Faltaría evaluar cuál es el efecto neto de la mayor contribución privada en relación a la inversión pública (y también el impacto en la calidad de la educación pública).

Tabla 4

Nota: s.r.d.= sin referencia directa. Fuente: Arcia, G., C. Alvarez y T. Scobie (1997). "Education Finance and Education Reform. A Framework for Sustainability". Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.

También hay una creciente cooperación internacional para el sector educativo que responde a investigaciones que identifican la educación como un elemento clave para superar la pobreza e inequidad (Birdsall, 1995). Más de la mitad de las inversiones regionales en educación se financian con recursos externos. Los proyectos educacionales de la región han obtenido un financiamiento que excede los US$1.1 billones entre 1990-1994 (McMeekin, 1995), lo cual tiene el riesgo de estimular reformas educativas demasiado ambiciosas (descuidando alternativas más simples y de menor costo).

En resumen, además de buscar nuevos recursos, se requiere innovación, es decir, una mayor eficiencia y equidad en la aplicación de los insumos disponibles (discriminación positiva) y el pleno aprovechamiento de las ventajas comparativas que ofrecen las distintas instituciones públicas o privadas, nacionales o internacionales. Si bien se necesitan recursos adicionales para extender la jornada escolar, la cobertura de la educación preescolar o la formación de nivel doctoral, el mayor esfuerzo que implica cambiar los procesos que ocurren en cada aula requiere, por un lado, contar con decisión política y consensos nacionales (Brunner 1994; Honduras 1997) y, por el otro, utilizar los resultados de las investigaciones pertinentes para tomar las decisiones (Castro, 1997a). El conjunto de elementos que se cambian simultáneamente podrá ser un factor importante, para diseñar estrategias de cambio (Tablas 3 y 4). Es posible que al existir elementos complementarios (en el proceso de aprendizaje), la falta de uno de ellos limite el impacto final (Slavin, 1997). Por ejemplo, podría ser necesario modificar simultáneamente el tiempo disponible para aprender, la formación de los maestros, el diseño de los materiales y el tipo de preguntas de las pruebas nacionales de evaluación, para tener el impacto deseado.