19 de Julio de 2018
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Colección:
La Educación
Número: (123-125) I,III
Año: 1996

Algunos elementos para replantear el problema

La Cumbre Mundial de Copenhague que reunió a 118 mandatarios de la Humanidad señaló que:
Reconocemos que los habitantes del mundo han mostrado por diferentes vías la necesidad urgente de enfrentar los profundos problemas sociales que están afectando a cada país, especialmente la pobreza, el desempleo, y la exclusión social.1
El Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo describe la situación existente internacionalmente en los siguientes términos:
Pese a todos nuestros avances tecnológicos, aún vivimos en un mundo donde la quinta parte de la población del mundo en desarrollo está hambrienta al ir a dormir cada noche, donde la cuarta parte carece de acceso a necesidades básicas como el agua de beber no contaminada, y la tercera parte vive en estado de abyecta pobreza, tan al margen de la existencia humana que no hay palabras para describirlo.

Vivimos también en un mundo de inquietantes contrastes: Donde tantos padecen hambre, pero hay tanta comida que se desperdicia; donde tantos niños no viven lo suficientes para disfrutar de su infancia, pero hay tantas armas que no son necesarias.2
En América Latina, entre reiterados llamados de alerta sobre el deterioro del cuadro social, efectuados por la Cumbre de Presidentes Iberoamericanos, la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otras entidades, el informe especial preparado para la Cumbre de Copenhague por una Comisión presidida por Patricio Aylwin efectúa una severa advertencia. Tras de constatar el aumento de los niveles absolutos y relativos de pobreza resalta que:
La pobreza de casi la mitad de los latinoamericanos es una situación que, más allá de la injusticia que entraña y que exige la solidaridad de la sociedad para superarla, representa un costo económico en cuanto no permite elevar la productividad del trabajo y es una fuente latente de tensión política y social que puede llegar a amenazar la estabilidad y comprometer la democracia.3
Se requieren según indican las más diversas fuentes, cambios profundos en el diseño de las políticas económicas y sociales, una articulación de nuevo cuño entre ambas, mejoramientos drásticos en los reconocidamente muy elevados umbrales de inequidad de la región, la puesta en marcha de agresivas políticas, y programas sociales, la realización de esfuerzos sostenidos de inversión en la mejora de la educación y la salud, y otras áreas sociales, y gerencia social de buena calidad.

El Estado debe cumplir un rol estratégico en que estos cambios se lleven a cabo, y al mismo tiempo ser capaz de facilitar el desarrollo de las potencialidades de participación y aporte a los mismos de la sociedad civil en sus múltiples expresiones.

¿Cómo modernizar el Estado para que pueda llevar a cabo las misiones organizacionales de alta complejidad que demanda la realidad? El esfuerzo de reforma debería estar orientado hacia la producción directa e indirecta de eficiencia y equidad en el campo social. ¿Cuáles deberían ser los lineamientos para inducir cambios en esas direcciones?

El tema supone problemas previos de reconceptualización. Hay ciertos marcos de referencia tradicionales que bloquean seriamente el camino hacia transformaciones productivas, que deben ser superados.

Uno de los mitos predominantes al respecto ha sido la difundida creencia en la dicotomía política-instrumentación. Esta ha afectado seriamente la capacidad real para ejecutar las políticas públicas y, por tanto, las sociales. Según esa dicotomía, el problema central se circunscribe al campo de la planeación y la formulación de estrategias. Superado ese problema, mediante una adecuada concepción de las políticas, se emprendería la etapa administrativa de “pura implementación”, en que podrían esperarse dificultades, pero estas serían de carácter secundario. Se trataría de meros problemas de ajuste organizacional, de rediseño de estructuras formales y, en todo caso, de entrenamiento para los nuevos organigramas y normas.

El campo de la política social ha desmentido ampliamente el mito, pero a costos altos. Se ha demostrado en la práctica que la etapa de la instrumentación presenta una altísima complejidad. Hay en ella mucho más que procesos administrativos y su dinámica supera plenamente la visión mecánica que supone que allí sólo se “ejecutan” instrucciones. La implementación de las políticas sociales es un ámbito donde se expresan múltiples aspectos de las luchas dentro del sector público; es un espacio favorito para el despliegue de las estrategias competitivas de diferente sectores de la sociedad civil y para la disputa por el poder. Al mismo tiempo plantea problemas organizacionales desconocidos, escenarios imprevisibles y dificultades técnicas muy específicas, inexistentes en otros campos de gestión.

El mito de la dicotomía conduce a simplificar y virtualmente a eludir el problema. Implica una negación casi patológica del mismo, la cual tiene un costo elevado. Las dificultades de instrumentación han tendido en forma repetida a paralizar, bloquear y quitar toda viabilidad a los diseños más estructurados de política social. La subestimación o marginación de las variables institucionales y gerenciales ha derivado en la carencia de estrategias para hacer frente a esa problemática, en el enquistamiento en quejas sin salida sobre la ineficiencia burocrática. Ha llevado a conformarse con el mito de que la planeación no es responsable del fracaso y que este debe adjudicarse exclusivamente a los “irrecuperables burócratas”.

Para lograr resultados en política social, es imprescindible superar ese mito paralizante. Hay que aceptar la complejidad, ambigüedad y multidimensionalidad de los procesos de ejecución de las políticas; tratar de releerlos desde esas perspectivas, procurando encontrar claves para orientarse en ellos; buscar estrategias para hacer frente a esa complejidad; practicar el ensayo y el error, y aprender de la experiencia organizacional.

Modernizar el Estado par el desarrollo social supone como marco conceptual previo reemplazar el enfoque mecánico y simplista de la ejecución por otro, amplio y múltiple, que ingrese los desarrollos avanzados de las ciencias gerenciales y los análisis fácticos de los procesos de instrumentación de las políticas públicas. En ese marco se inscribe este trabajo. Se pretende aportar elementos de juicio sobre algunos aspectos centrales en la amplia agenda de cuestiones que abre esa perspectiva. En primer término se abordan las dimensiones más relevantes de la situación actual de los sectores sociales del Estado en la región; posteriormente se enuncian algunos lineamientos para la reforma del sector social y se examina el problema de contar con los recursos humanos gerenciales. El objetivo no es agotar los temas tratados, sino presentar algunas reflexiones abiertas que puedan fecundar el debate.