16 de Enero de 2018
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Colección: La Educación
Número: (119) III
Año: 1994

Implicaciones de políticas a seguir

Hemos estudiado tres clases de modelos recientes sobre la relación entre educación y crecimiento. El primero considera claramente a la educación como un factor de producción. El segundo se basa en el aprender-haciendo. El tercero se concentra en las interacciones mutuas entre el desarrollo del capital humano, invención y adopción de cambio tecnológico, y condiciones económicas. Nosotros sostenemos que el segundo y tercer grupo ofrecen ideas específicas e importantes para la educación tanto de los países desarrollados como para aquellos en desarrollo.

Los modelos de aprender-haciendo son primordialmente relevantes a la adopción de tecnologías existentes y, por lo tanto, parecen particularmente importantes para los países en desarrollo, que en general pueden dar grandes pasos hacia adelante, adoptando equipo existente y ajustándolo a condiciones relevantes. Pero también hemos sostenido que la escolaridad y el aprendizaje en el trabajo son complementarios. Si bien el aprender-haciendo parece ser un subproducto sin costo de la producción, su efectividad en generar capacidad de competitividad se ve influida por un nivel básico de escolaridad. Sin esa base, el aprendizaje probablemente se producirá, pero a un ritmo más lento.

Al proporcionar esa educación básica, un país acelera los beneficios dinámicos derivados de los aumentos de productividad que resultan del aprender-haciendo. Este factor, combinado con los aumentos en salud y con la participación de la fuerza laboral, asociados con los aumentos en educación básica, parecerían indicar que en los países con altos niveles de alfabetización hay potencialmente altas tasa de retorno en beneficios sociales y económicos con respecto a las crecientes inversiones en educación primaria. La evidencia empírica apoya esta conclusión. De hecho, numerosos estudios indican que la propagación de la educación primaria se traduce en una mayor productividad en la agricultura y en las empresas familiares por medio de una mayor absorción de la nueva información y una adopción mas rápida de técnicas avanzadas (Welch 1970, Krueger 1991). En Perú, por ejemplo, se ha estimado que la tasa de retorno de un año adicional de educación primaria para mujeres autoempleadas en el sector textil es del 33% (Banco Mundial 1990).

Por lo tanto, en el nivel más básico la evidencia empírica sugeriría que en las primeras etapas del proceso de desarrollo, la educación primaria debería recibir la mayor parte de los recursos para desarrollar un nivel crítico de habilidades básicas. Sin embargo un examen somero de las políticas gubernamentales parece indicar que la evidencia empírica sobre las tasa de retorno en la educación primaria son con demasiada frecuencia desatendidas. Por ejemplo, si bien Brasil asigna el 69% de su presupuesto de educación pública a la educación primaria, solamente el 9% se gasta en la secundaria, el 23% se gasta en educación superior; además, sólo el 23% de todas las escuelas primarias recibieron libros de textos en primer grado durante la primera parte de la década de 1980. En Chile, Costa Rica, República Dominicana y Uruguay, el 20% más elevado en la distribución de ingresos recibe más del 50% de los subsidios por educación terciaria y el 20% más pobre recibe solamente el 10% (Banco Mundial 1990).

El modelo de aprender-haciendo parece indicar que hay importantes beneficios de aprendizaje para la producción de gran volumen en áreas estratégicas. Esto crea un enlace, por una parte, entre la política económica general con el intercambio comercial y por otra con el desarrollo de recursos humanos. Al subsidiar la producción, los países pueden tratar de promover una producción de mayor volumen a los efectos de lograr los beneficios resultantes del aprender-haciendo.

Pero ¿qué sector debe ser subsidiado? Dado el hecho de que las innovaciones tecnológicas ocurren todo el tiempo, Young (1991) ha demostrado que subsidiar el sector con contenidos de alto conocimiento resulta más efectivo en la creación de ventajas comparativas. Dicha política desplazaría la producción hacia los bienes cuya producción requiere un alto nivel de capacitación y prepararía más efectivamente a la fuerza de trabajo para el advenimiento y la introducción de una nueva tecnología. El país con el mercado mayor y la política más agresiva para desplazar la producción hacia sectores de alta tecnología (que tienden a ofrecer más oportunidades de aprendizaje) poseería por lo tanto una ventaja comparativa en los bienes de alta tecnología. Una activa política comercial podría guiar la economía en la misma dirección y podría ya sea crear aun mayores mercados y una ventaja comparativa, o acelerar la velocidad con la cual un país se pone a la par de otras naciones más avanzadas.

Esto contiene una implicación sobre la política a seguir y es que el intercambio debe ser manejado de manera que aumente el tamaño del mercado, aún cuando un bien importado hoy sea mas barato que un bien producido internamente. El confiarse en las importaciones reduciría la proporción del mercado de los productores domésticos y desvirtuaría su capacidad de beneficiarse de las economías de escala. La protección temporaria puede permitir que la industria en desventaja comparativa explote las economías de escala, bajando así su costo por unidad en una medida tal que les permita convertirse en exportador de ese bien en el futuro. Este postulado es especialmente relevante para las economías en desarrollo ya que el libre comercio en la presencia de economías de escala puede simplemente consolidar la posición del líder tecnológico. Este es una argumento en favor de la llamada política estratégica de intercambio comercial, que influye en las bases de intercambio de una industria específica en la dirección conveniente a los efectos de establecer una ventaja comparativa.4 Este enfoque implica la selección de ganadores en la competencia internacional. Solo las industrias con potencial de alto crecimiento y potencial de alto aprendizaje deberían ser seleccionadas.

La educación básica y el aprender a partir de la experiencia no son en sí adecuados para mantener una innovación extensiva de tecnología destinadas a lograr un liderazgo tecnológico. La innovación debe involucrar educación terciaria no solamente por cuanto las instituciones de educación postsecundaria suministran el personal científico y técnico que puede llevar a cabo las innovaciones, sino porque una gran cantidad de innovaciones tienen lugar en los laboratorios universitarios. Esta era la manera de pensar que guiaba la anterior popularidad de la planificación de la mano de obra en los países en desarrollo, la cual hacía hincapié en el desarrollo de equipos de técnicos de alto nivel, ingenieros y científicos.

La tercera categoría de modelos, analizada antes, ha destacado claramente los problemas que tiene esta prescripción de política a seguir. La educación de una población de científicos de alto nivel debe estar en relación con la capacidad que tenga un país de absorber tanto las innovaciones tecnológicas como el grupo de científicos disponibles. La “sobreinversión” en educación terciaria puede ser perjudicial para el crecimiento económico de un país si no se relaciona con las capacidades tecnológicas de ese país y por lo tanto puede llevar al subempleo de la mano de obra de alta especialización. El enfatizar la educación terciaria sin una adecuada educación popular, por ejemplo, puede llevar a una sobreabundancia de estudiantes universitarios frustrados (como por ejemplo en el caso de las Filipinas).

De hecho, el enfoque de planificación de mano de obra para capacitar personal de alto nivel no ha sido efectivo y la mayoría de los analistas concuerdan ahora que el retorno de la costosa educación superior (generalmente financiada por fondos públicos) en los países en desarrollo, no son lo suficientemente amplias para justificar el excesivo esfuerzo (Psacharopoulos y Woodhall 1985). Aún cuando los países en desarrollo puedan innovar tecnológicamente, se requiere una base adecuada de educación entre la población en general para adoptar esas innovaciones. Sin tener acceso a los grandes mercados que le permitieran un largo proceso de aprendizaje, una fuerza de trabajo sin educación no puede hacer uso efectivo de las innovaciones aún cuando sean de origen local.

Lo que es más, la experiencia japonesa ha demostrado especialmente que muchas de las innovaciones se producen gradualmente, a medida que los trabajadores tratan de resolver problemas pequeños. Este proceso que podría ser llamado “innovación a través del hacer” (innovating by doing), puede usar efectivamente a los trabajadores de producción si tienen las habilidades y conocimientos necesarios para hacer una contribución. Esta fuente de innovación no está disponible cuando se cuenta con una fuerza de trabajo sin educación.

Cualquier acumulación de conocimiento tecnológico de avanzada debe ser llevada a cabo en relación con la producción y las posibilidades técnicas de un país (y viceversa). Distintos estudios han confirmado que una política extremadamente agresiva de adoptar tecnología avanzada sin el capital humano de nivel apropiado puede reducir la velocidad del crecimiento (véase Young 1992 y la comparación entre Singapur y Hong Kong). El estudio empírico de Young ha demostrado que si un sistema económico trata de adelantarse a las tecnologías (o sea, adoptar nuevas tecnologías sin haber generado el capital humano necesario) no es una estrategia que utilice los recursos eficientemente.