13 de Diciembre de 2018
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Colección:
La Educación
Número: (118) II
Año: 1994

REFLEXIONES SOBRE LA COOPERACIÓN SOLIDARIA
Reorganization has become almost a religion in Washington...
For the true believer, reorganization can produce miracles...
The devils to be exorcized are overlapping and duplication,
and confused or broken lines of authority and responsibility...Too
often reorganization and procedural reform are employed to create
the illusion of progress where none exists.1
Reformers need periodically to recall that incremental, experimental
change has usually proved to be the way institutional reforms
become simultaneously feasible, constructive and enduring.2
 
Existen razones para el optimismo en lo que toca a los enfoques recientes para reorganizar los servicios de cooperación técnica de la OEA. Las directrices emanadas de la Asamblea General (México, 17 al 18 de febrero de 1994) y del Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura, CIECC (Colombia, 21 al 23 de febrero de 1994) contienen los ingredientes necesarios para iniciar la instrumentación del proyecto de modernización administrativa de las áreas del CIECC y del Consejo Interamericano Económico y Social, CIES, de una forma moderada.

Poco a poco se disipan las dudas y el pesimismo sobre los resultados probables de la reforma. Las medidas aprobadas en las reuniones de México y de Colombia ciertamente contribuirán a minimizar los efectos negativos inherentes a cualquier proceso de intervención organizacional. Tal proceso tiende a producir consecuencias inesperadas, que desvirtúan inclusive sus propios objetivos y propósitos iniciales. Como ha observado el conocido especialista en administración pública, Enrique Saravia, cuya experiencia en este campo lo ha llevado a realizar actividades de docencia y de investigación en países tan diferentes como Alemania, Argentina, Brasil, Francia y Estados Unidos, muchos proyectos de reforma fracasan por indefinición de objetivos, desconocimiento de la demanda real de servicios y la falta de atención a los intereses y prioridades de los usuarios. Según Saravia, en el afán de modificar estructuras, para trasmitir a distintas audiencias la idea de que algo está cambiando, muchos ejecutivos se ven más tarde en la contingencia de admitir que tuvieron que vivir lo que él ha denominado Ciclo de Goya: sus proyectos de reestructuración, dictados por Caprichos, amenazan con terminar en Desastres y, con mucha suerte, desembocan en Disparates.

La Asamblea General de la OEA, al crear el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI) como entidad promotora de los servicios de cooperación técnica, previó espacios para que nuevas entidades del sector público y del sector privado se asocien a los esfuerzos de la Organización para estimular la programación y la ejecución de iniciativas solidarias. Además de visualizar otras formas de colaboración, la Asamblea General tuvo la sabiduría de preservar las Conferencias Especializadas y los Foros Ministeriales, que por más de dos décadas han permitido que los programas de cooperación técnica de la OEA se concreten desde el punto de vista financiero.

Es conveniente recordar que al final de los años ochenta, el Fondo Regular de la Organización tuvo que ser suplementado en forma temporal con recursos de los Fondos Voluntarios de cooperación. Sin estos últimos la crisis financiera que puso en riesgo la sobrevivencia de la OEA hubiera sido mucho más aguda, si no fatal. A pesar de ello, para sorpresa de la Organización, más adelante se presentarían propuestas para poner fin a la cooperación técnica, supuestamente incompatible con una buena gestión de los programas de naturaleza diplomática o política. La incongruencia de estas propuestas radica en tres circunstancias: a) desconocimiento de que las organizaciones más complejas tienen mejores probabilidades de sobrevivencia que las organizaciones excesivamente especializadas; b) su coincidencia con la terminación de la guerra fría y de la relativa simplicidad de los enfoques bipolares, coyuntura que obligaría a exigir un tratamiento más matizado de los temas políticos; y c) la visión parcial de las relaciones internacionales y del contenido multidisciplinario de la diplomacia moderna. En efecto, los grandes temas políticos contemporáneos, además de su carácter eminentemente transnacional, se relacionan cada vez más con el comercio internacional, el desarrollo sustentable y la degradación del medio ambiente, la generación de conocimientos científicos y la transferencia de tecnología, el narcotráfico, el analfabetismo y la miseria, y los conflictos internos con los resultantes desplazamientos de población. La diplomacia tradicional de estado cede terreno a una diplomacia de temas, como indicó con acierto el Instituto para el Estudio de la Diplomacia de la Universidad de Georgetown en su informe The Foreign Service in 2001, publicado en agosto de 1992. Esos temas serán objeto de un creciente tratamiento especializado y de la cooperación multinacional.

En su discurso ante la Comisión Permanente del CIECC (15 de diciembre de 1993, Washington, D.C.), la Presidenta del Comité Interamericano de Educación, Profesora Eloísa de Lorenzo, resaltó la prudencia que ha caracterizado el reciente proceso de reforma. Al mantenerse intacto el foro de ministros de educación, ciencia y cultura, el único de esta naturaleza en el Hemisferio, se mantuvo el espacio que la OEA viene ocupando en estos campos desde la creación de los Programas Regionales. De igual modo se garantizó el flujo de recursos para esos programas además de la orientación especializada de actividades que están claramente asociadas con las aspiraciones de integración regional, desarrollo y modernización. La eventual extinción del foro de ministros de educación, ciencia y cultura, como consecuencia de la eliminación del CIECC, seguramente figuraría entre los Desastres goyescos a los que se refirió el Profesor Saravia en su inspirada alegoría.

La revitalización de los foros ministeriales, con su reconocida representatividad política, y el funcionamiento adecuado de las Comisiones Especializadas No Permanentes, instancia técnica imprescindible para la idoneidad de las decisiones, son aspectos esenciales para el éxito de la reforma en los campos de la educación, la ciencia y la cultura.3 Pero, no se agotan aquí las posibilidades de crecimiento en materia de cooperación técnica. El inventario sistemático de las demandas de servicios de cooperación de parte de los Estados Miembros, la jerarquización de las demandas de conformidad con los criterios de relevancia regional y un programa inteligente de reclutamiento, selección y capacitación de los recursos humanos de la Secretaría General de la OEA deben condicionar cualquier intento de alteraciones estructurales y de cambios de carácter programático.

Se aplica a la OEA lo que Michael Barzelay ha dicho de otras instituciones, concebidas según el paradigma burocrático, con su énfasis en categorías tales como funciones, sistemas jerárquicos de autoridad y esquemas estructurales. Para dicho autor, y para los que se preocupan de los efectos de la tecnología sobre el desempeño institucional, ...“el énfasis en la estructura formal coloca la carreta de los medios institucionales delante de los bueyes, que son los objetivos y las estrategias”.4 La redefinición de los objetivos junto con los usuarios de los servicios de la Organización y la sustitución del paradigma burocrático tradicional por un paradigma orientado a los resultados, misiones y responsabilidades se proyectan mucho más allá de lo que pueden prever los modelos mecanicistas de reorganización.5

Como se indicó al comienzo de este trabajo, hay motivos de esperanza. Por ejemplo, es promisoria la iniciativa que ha tenido el CIECC al anunciar una agenda mínima para la programación del próximo sexenio (1996-2000).6 La Asamblea General, dando pruebas de vitalidad renovada, en su Marco de Política y Prioridades para la Cooperación Solidaria para el Desarrollo, prevé la movilización y la combinación de recursos para complementar las políticas y los programas de cada país integrante de la Organización.7 Es aún más alentador el compromiso asumido por la Asamblea General de contribuir a superar la pobreza extrema en el Hemisferio por medio de programas de cooperación solidaria lo que presupone una mayor familiaridad con las necesidades, intereses y estrategias de cambio de los Estados miembros de la OEA.8

Para mantenerse en la vanguardia de la cooperación, la Organización tendrá que hacer frente a muchos desafíos, tanto en lo que se refiere a actividades regionales como a proyectos multinacionales, que constituyen estrategias indiscutibles para el diálogo y la integración. Un compromiso inquebrantable con las altas normas de calidad en sus servicios, una revisión permanente de los sistemas, métodos y procedimientos de trabajo y la convicción de que la cooperación tiene solamente un carácter complementario pueden resultar en una relación más fructífera entre la OEA y los gobiernos que la instituyeron.  

Getúlio P. Carvalho


1. Harold Seidman, y Robert Gilmour, Politics, Position and Power (New York: Oxford University Press, 1986) 3, 4 y 330.
2. John J. DiIulio, Jr., Gerald Garvey, and Donald F. Kettl, Improving Government Performance (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1993) 3.
3. Referirse en este sentido a la importante resolución “Participación del CIECC en la Reforma de la Cooperación para el Desarrollo”, en la cual se prevé la contribución de los Comités Interamericanos, precursores de las Comisiones Especializadas No Permanentes de la OEA, al Plan Estratégico de Cooperación. CIECC/doc.1454/94 rev.2.
4.  Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government (Los Angeles, University of California Press, 1992) 127-28.
5.  En relación con los modelos o “metáforas” de reformas, véase John J. DiIulio, Jr., Gerald Garvey, and Donald F. Kettl, Improving Government Performance, 1-2.
6. “Propuesta de Acciones Educativas Regionales Vinculadas con la Solución de Problemas Globales en el Siglo XXI - Agenda Mínima”, CIECC/doc.1462/94, rev.2.
7. Esta sana preocupación por las prioridades de los usuarios de los servicios también se refleja en la propuesta de Estatuto del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral. Con respecto al “Marco” véase AG/doc.16(XX-E/94).
8. Compromiso para Impulsar la Cooperación Solidaria y la Superación de la Pobreza”, AG/doc.12 (XX-E/94), rev.1.