Panel sobre “e-Gobierno e Interoperabilidad”
1.- ¿Por qué hablamos de Interoperabilidad?[1]
Por Eduardo Poggi, Argentina (Coordinador del Panel)
¿Cuántas veces hemos tenido que presentar nuestro documento de identidad y nuestra constancia de nacimiento en algún organismo público? ¿Cuántas veces hemos reiterado nuestro domicilio y cuántas hemos tenido que comprobarlo con una boleta de servicios o una constancia bancaria? En un mundo tan informatizado donde podemos pagar las deudas desde nuestras cuentas bancarias mediante cualquier máquina conectada a Internet, uno se pregunta: si el Estado tiene tan claro mi domicilio en los padrones electorales, en mi declaración de impuestos, en mi registro de conductor, entre otras evidencias, ¿por qué me lo vuelve a preguntar cada vez que me ve? ¿por qué no lo recuerda para siempre?
Las respuestas a las preguntas precedentes no son fáciles. Hay razones de distinto tipo para explicar esta situación, algunas históricas, otras legales, otras burocráticas, tal vez la falta de tiempo y también algo de desidia. Esta situación se da, en mayor o menor medida, en todos los países, pero particularmente en los latinoamericanos que intentan apropiarse rápidamente de los avances tecnológicos sin disponer de la madurez suficiente.
El sector público de los países latinoamericanos es, en general, un gran conjunto disgregado de organismos muy distintos, que habitualmente muestran un comportamiento “autista” con respecto a sus pares y, por lo tanto, con muy baja capacidad de relacionamiento. Ello se debe, en gran parte, a que -durante décadas- la sucesivas conducciones políticas prefirieron que las distintas organizaciones del sector público funcionaran disgregadamente porque resultaba funcional a sus intereses. La pregunta ahora es: ¿podrían los organismos de la Administración Pública pedirse entre ellos los datos que les entregué en lugar de pedírmelos a mí una y otra vez?
La respuesta es: si. De hecho en muchos países del mundo se está trabajando en esta cuestión. Con base en las posibilidades del e-Gobierno, el Estado tiene la oportunidad de cumplir con un conjunto de principios, derechos y garantías del ciudadano En la misma base conceptual del e-Gobierno hay dos principios fundamentales íntimamente relacionados: “Simplificación Registral” y “Ventanilla única”. De acuerdo con el principio de Simplificación Registral, si alguien ya entregó cierta información al Estado, éste no debería volver a pedírsela, salvo que sea preciso actualizarla. Esto implicaría que cuando un ciudadano se identifica ante un organismo público (y se autentica presentando su documento de identidad, por ejemplo) su domicilio ya debería ser conocido por el organismo y a lo sumo le debería preguntar si no ha variado. Lo mismo debería ocurrir con todos los datos administrados por el Estado relativos a personas físicas o jurídicas. Por ejemplo, si uno se casa en el registro civil correspondiente a su domicilio, los organismos responsables del registro electoral, la seguridad social, los impuestos, etc., ya deberían informarse automáticamente de la novedad y, eventualmente, actuar en consecuencia.
De acuerdo con el principio de Ventanilla Única, el Sector Público debe presentarse ante la Sociedad como una única entidad, independientemente de su estructura interna y de sus divisiones políticas o territoriales. Cuando uno quiere registrar a su hijo en una escuela, poco le interesa si ésta depende del municipio, de la provincia o de la nación. Para simplificar la vida de la Sociedad a la que debe servir, el Sector Público debe presentase ante las personas como una unidad, asumiendo él mismo los costos de su complejidad y de la distribución política y administrativa de sus funciones.
La evidencia empírica muestra que los organismos que aplican individualmente los referidos lineamientos de e-Gobierno prestan mejores servicios a la Sociedad, pero también muestra que los servicios públicos modernizados que realmente tienen mayor impacto son aquellos que se resuelven a través de la intervención integrada de dos o más organismos.
En la medida que una misma persona física o jurídica se interrelaciona con el Estado por una multiplicidad de necesidades, ningún proceso de mejora del accionar del Estado a través de medios electrónicos podría llevarse sin algún grado de interoperabilidad. Sin ésta, quizás podrán facilitarse algunos trámites, pero nunca podría implementarse el concepto de Estado Único y que como tal, debe relacionarse con la Sociedad.
Como consecuencia, la interoperabilidad entre organismos es el eje central de una estrategia dirigida a alcanzar el mayor nivel de madurez en e-Gobierno, aquel en el cual el Estado no sólo simplifica su relación con la comunidad, sino que comienza a modificar su estructura y funcionamiento para comportarse realmente, ante la Sociedad, como una única unidad operativo- administrativa que, con el mínimo costo para los administrados, cumple eficazmente sus responsabilidades de administración y control. En este sentido, las máximas autoridades y las áreas que definen los sistemas de los organismos deben superar el tradicional espíritu “autista” comprendiendo el auténtico significado de la interoperabilidad y recordando que todos somos parte de un Estado único, cuyos recursos humanos y físicos son siempre pagados por las mismas personas.
¿Cómo pueden plasmarse los principios enunciados en un Sector Público disgregado, “autista” y con una conducción política a la que no le interesa mucho que sea de otra forma?. La respuesta no es fácil y debe encararse desde varios niveles de análisis: a) la Sociedad debe entender cómo la benefician esos principios y exigir que se cumplan, b) no puede esperarse que la mera incorporación de tecnología transforme drásticamente pautas de funcionamiento asimiladas a través de décadas de accionar burocrático, muchas de las cuales tienen su razón de ser en el contexto en el que fueron definidas e implementadas, y c) es necesario aprender a hacerlo y construir las herramientas necesarias para llevarlo adelante.
La Administración Pública debe elaborar los “artefactos” para que el conjunto disgregado y “autista” de organismos que la conforman puedan compartir los datos que cada uno administra. Ello requiere resolver aspectos legales, normativos, organizacionales, tecnológicos y hasta culturales.
Con esta base, denominamos “interoperabilidad” al conjunto de artefactos legales, organizacionales, informativos y tecnológicos que permiten el intercambio de información electrónica entre distintos organismos. A través de los panoramas que delinearemos seguidamente –de Argentina, Brasil y Cataluña (España)- sobre el desarrollo de la interoperabilidad, podrá apreciarse que no resulta fácil implementar los artefactos necesarios para concretarla y que tampoco es éste el único desafío que enfrenta el e-Gobierno,
[1] Basado en: Poggi, Eduardo (2007), “Una introducción a la Interoperabilidad como base fundamental del Gobierno Electrónico”, en Políticas Públicas y Tecnologías. Líneas de acción para América Latina Coord. Ester Kaufman. Ed. La Crujía. Colección “Inclusiones”. Buenos Aires. 2007 Por Eduardo Poggi, Argentina (Coordinador del Panel)
2.- Panorama de la Interoperabilidad en la Argentina Por Eduardo Poggi (Argentina)
A mediados de 2005, mediante el Decreto Nº 378/2005 (www.sgp.gov.ar) que aprobó los lineamientos del Plan Nacional de Gobierno Electrónico (PNGE), el Poder Ejecutivo insertó en la agenda del Estado Nacional la adopción de las TIC como medio para avanzar en la modernización de la gestión pública e inducir a la Argentina hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento.
Dentro de los lineamientos básicos del PNGE se encuentra la reformulación de los procesos públicos con el fin de prestar servicios a la Sociedad haciendo uso intensivo de las TIC, y la exigencia de aplicar los principios de Simplificación Registral y Ventanilla Única. Aplicar estos lineamientos exige, a cada organismo y al conjunto del Sector Público, reestructurar la forma en que presta los servicios a la Sociedad. La apropiación de la tecnología no lo resuelve por si misma y no genera una modernización de la gestión pública si no es acompañada por cambios sustanciales en los procesos con que los servicios son resueltos y en la actitud con que los organismos deben plantearlos. La práctica de la interoperabilidad entre organismos es mucho más que un intercambio de datos y no es un simple problema informático, requiere además de cambios organizacionales, normativos y culturales.
La Administración Pública Nacional (APN) cuenta con muy escasa práctica en ofrecer servicios a la Sociedad mediante la producción de resultados coordinados entre diversos organismos. El ejercicio de estas prácticas exige ciertas cualidades que no son habituales en la Administración y que –incluso- pueden entrar en tensión con prácticas muy arraigadas en las clásicas estructuras burocráticas. Algunas de las nuevas pautas que –entre muchas otras- deben apropiarse e instrumentarse dentro de las pirámides organizacionales tradicionales son: la utilización de mecanismos de decisión plural en lugar de las decisiones individuales, el establecimiento de vínculos de confianza en lugar de contratos formalizados, la planificación participativa en lugar de la personal o –directamente- de la ausencia de planificación, la ejecución de actividades ajustada a cronogramas consensuados en lugar de la discrecional y atemporal, así como la consideración del impacto de las propias decisiones en los demás;. Todos estos cambios deben estar acompañados además por el impulso de cambios culturales como la vocación de servicio, la aceptación de que el bien común redunda en el bien individual y que el trabajo plural no debilita el poder sino que lo aumenta.
Sin ignorar los bajos indicadores exhibidos por el país en esta cuestión, tras una década de esfuerzos individuales para avanzar en e-Gobierno, varios organismos acreditan avances significativos en la materia aunque no estén ni regidos ni impulsados por los organismos rectores. Podemos tomar particularmente el caso de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), que centraliza la recaudación y fiscalización de los tributos federales y de los recursos de la seguridad social y el control del comercio exterior. Este organismo exhibe una variedad de avanzados servicios ofrecidos a la Sociedad por medio de Internet, cuya implementación requirió una reingeniería de procesos internos y alianzas con otros organismos para concretar transformaciones de raíz, logrando niveles de servicio calificadlos entre los más altos de las escalas internacionales para medir la evolución del e-Gobierno. También cabe considerar las mejoras en los servicios a los ciudadanos concretadas por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), organismo gubernamental de aplicación y materialización de políticas sociales que, con base en planes estratégicos, se comprometió a priorizar en su gestión la automatización de sus procesos claves, a través de diversos ejes de acción en la colaboración con otros organismos de la Administración Pública.
La pregunta central es entonces, ¿cómo atacar los múltiples problemas que inhiben o complican el desarrollo de la Interoperabilidad? El Foro de Responsables Informáticos (FRRII) de la Administración Pública Argentina (rrii.sgp.gov.ar) trabajó durante 2006 en la elaboración de un mapa de restricciones a la interoperabilidad con los siguientes objetivos: a) comprender los problemas -y sus relaciones causales- que inhiben la generalización de la interoperabilidad dentro de la APN, b) identificar los procesos que pueden facilitarla, c) analizar los procesos críticos a fin de proponer vías de solución, y d) presentar una propuesta de Estrategias de Acción.
Este mapa de restricciones ha sido de gran ayuda para plantear una serie de estrategias sustentadas en el conocimiento real de quienes tienen precisamente la responsabilidad de llevar adelante las acciones de e-Gobierno. La heterogeneidad de los orígenes de las restricciones que señala el trabajo, permite vislumbrar la complejidad (o por lo menos variedad) de medidas que deberían plantearse para ir disminuyendo las restricciones. Desde las características más humanas hasta las tecnológicas más duras, pasando por las políticas, normativas, legales y organizacionales, se manifiestan como trabas para compartir información entre organismos de una misma Administración. La particular complejidad de la interoperabilidad requiere entonces de una red de acciones cruzadas de muy distinto origen, que ataquen los aspectos culturales, políticos, legales, organizacionales, informativos y tecnológicos que -en la realidad- producen entre si múltiples tensiones totalmente entrecruzadas y difícilmente distinguibles unas de otras. Un aspecto central, que no puede ignorarse, es el enorme temor que aún existe en los funcionarios de los distintos niveles de la Administración, que se muestran reacios al trabajo plural y al uso responsable del arte de compartir datos.
Con base en el mencionado mapa de restricciones, se ha formulado una serie de estrategias e implementado (desde fines del 2006) actividades relacionadas que intentan, desde diferentes ángulos, atacar la problemática de la interoperabilidad induciendo en los organismos la vocación del trabajo interinstitucional y facilitándolo mediante el establecimiento de vínculos entre actores y el aporte de instrumentos indispensables.
Las acciones que mayor avance exhiben hasta el presente son:
· Realización de eventos de difusión y promoción a cargo de los máximos responsables de las instituciones pioneras en la implementación de servicios a la sociedad gracias al trabajo plural. Estás actividades se dirigen a hacer conocer y rescatar los resultados finales e intermedios obtenidos por los organismos más avanzados y para empezar a instaurar el valor de la cooperación en estos aspectos.
· Definición y formación de los perfiles y capacidades necesarios para el ejercicio de la interoperabilidad y la producción plural de datos públicos.
· Elaboración de un Marco de Interoperabilidad tomando como base la experiencia internacional y los avances nacionales en la materia.
· Elaboración de la lista de estándares tecnológicos básicos para el intercambio de información vía Web.
· Está en proceso de elaboración un Programa de Interoperabilidad para ser iniciado como prototipo hacia fines del 2008 que implementaría una versión experimental y de prueba acotada del Marco de Interoperabilidad y de los demás instrumentos.
Todas estas actividades fueron pensadas e implementadas por el accionar del FRRII y de los representantes de las áreas informáticas de los organismos del Sector Público, contando con el apoyo del organismo rector de las tecnologías de la información. Ninguna de ellas cuenta con apoyo de las altas autoridades políticas.
3.- Panorama de la Interoperabilidad en Brasil
Por Nazaré Lopes Bretas (Brasil)[2]
O Governo Brasileiro está organizado em torno de número expressivo de entidades: são mais de 5.500 municípios, 27 unidades federativas e quantidade superior a 50 órgãos públicos diretamente ligados ao chefe do Executivo Federal. Tal contexto, associado à crescente interrelação entre políticas públicas, fazem da decisão governamental de tornar gradualmente interoperáveis todos os serviços de Governo Eletrônico, um desafio considerável.
Para coordenar os esforços de formulação, incentivo e monitoramento de iniciativas piloto foi constituída coordenação inter institucional, ainda em 2003. Desde então, esse fórum atua em conjunto com cinco grupos técnicos temáticos para manter ativo processo de elaboração de versões anuais do documento de referência da e-PING (Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico). Cada versão construída por servidores públicos e validada pela coordenação é logo submetida a consulta pública, com duração nunca inferior a um mês. Desses contatos com o mercado e centros de pesquisa em TIC do país surgem sugestões que enriquecem e complementam as definições preliminares e desta forma tem sido possível avançar de forma consistente nas deliberações sobre os vários componentes da Arquitetura de Interoperabilidade de Governo Eletrônico.
Como forma de monitorar a efetividade da disseminação e aderência aos padrões de interoperabilidade em órgãos públicos brasileiros, a coordenação da e-PING instituiu pesquisa específica a partir de 2006. Os resultados obtidos têm sido animadores, merecendo destaque: o crescimento expressivo dos web services implementados nos últimos dois anos (82% dos órgãos pesquisados). Além disso, está evidenciado o pleno alinhamento de projetos de novos sistemas de informação ao uso de navegadores, sendo que em 93% dos projetos há a observância a diversidade de plataformas (sistemas operacionais e navegadores). Entendemos que a estratégia de institucionalizar norma que exige o atendimento a padrões de interoperabilidade em contratações governamentais relacionadas a novos sistemas, levada a termo em julho de 2005, contribuiu de forma decisiva para que chegássemos a esses números. No entanto, entende-se que caso à dimensão “coercitiva” da norma não tivessem sido combinadas ações de sensibilização, na forma de palestras e apresentações que destacam os ganhos obtidos por iniciativas piloto de uso da e-PING., a repercussão do assunto seria bastante menor.
Com tudo isso, ainda há muito a caminhar. Um dos grandes desafios atuais é constituir e/ou consolidar Catálogos de Padrões de Dados, XML Schemas e Serviços, consideradas as diversas Áreas de Atuação do Governo. Este processo teve como estratégia até o momento o monitoramento de iniciativas piloto e a partir delas a obtenção de especificações padronizadas. Foi assim por exemplo com o projeto “Nota Fiscal Eletrônica”, cuja implementação só foi possível a partir do debate e construção coletiva de XML Schemas padronizados que atendessem ao conjunto de secretarias estaduais de finanças e fossem reconhecidas pela Administração Federal. Uma vez construído consenso sobre tais XML Schemas eles passaram a constar de Catálogo específico na versão 2.0 da e-PING.
Para continuar avançando, além de manter viva a rede e-PING, a coordenação passa a atuar junto a representações de Governo Eletrônico de vizinhos latino-americanos, instituições que fomentam a modernização administrativa de instâncias sub nacionais –tais como coordenação de programas com recursos dos Bancos Interamericano e Mundial-, instâncias de controle externo da Administração Pública etc Os resultados dessas novas linhas de atuação começam a aparecer, merecendo destaque a formulação inicial de piloto de Interoperabilidade Transfronteiriça Brasil/Colômbia e as recentes referências à e-PING em editais de programa de fomento à modernização municipal.
[2] Esse texto resulta de conhecimentos adquiridos com um grande número de profissionais, que, de forma não exaustiva, pode ser conhecido pela consulta aos créditos da versão 2.0 da e-PING, disponível em:
https://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-ping-padroes-de-interoperabilidade/versoes-do-documento-da-e-ping
4.- Panorama de la Interoperabilidad en la Administración Pública Catalana (España)
Por Mila Gascó (España)
En los últimos años se ha puesto de manifiesto que los beneficios de las iniciativas de e-Gobierno dependen, en gran medida, de las posibilidades de compartir información y recursos entre diferentes niveles de la Administración, sobre todo en entornos con alta descentralización. Al respecto, resulta particularmente interesante el caso catalán, dada la importante implicación de diferentes colectivos en el diseño e implantación de estrategias de transición hacia la Sociedad de la Información, a través de una acción concertada y de un trabajo transversal. Ello fue complementado con el esfuerzo por lograr el consenso político requerido para poner en marcha las diferentes iniciativas, el cual se procuró hacer explícito a partir de la firma, en 2001, de un pacto entre todas las fuerzas políticas con representación en el Parlamento de Cataluña. En relación a la colaboración interadministrativa, dicho pacto establecía la necesidad de avanzar hacia un nuevo concepto de la relación entre los ciudadanos y las administraciones, fomentando, entre otras medidas, el establecimiento de estándares de comunicación y de procedimientos entre administraciones, con el objetivo de agilizar los intercambios de información, ahorrando al ciudadano retrasos y trámites innecesarios y aumentando la rapidez y la calidad de los servicios públicos.
Los logros en materia de interoperabilidad fueron consolidándose durante el último mandato político, entre otras razones, como consecuencia de la constitución del Consorcio Administración Abierta Electrónica de Cataluña que, por un lado, fuerza y, por el otro, posibilita la formulación de proyectos de interoperabilidad.
Entre las líneas estratégicas del Consorcio, las iniciativas impulsadas hasta el momento en materia de colaboración interadministrativa son las siguientes:
a) eaCat: Es la Extranet de las administraciones públicas catalanas. Se configura como una plataforma de servicio orientada a facilitar la comunicación a través de un canal bidireccional de comunicación seguro tanto a nivel jurídico como técnico entre, fundamentalmente, la Generalitat de Catalunya y la administración catalana local.
b) Expedición telemática de volantes de padrón: Es un servicio que facilita la expedición y comunicación telemática de volantes del padrón municipal de habitantes a administraciones públicas en relación a la ley de protección de datos con un triple objetivo: i) evitar que los ciudadanos y las empresas deban aportar información (datos, certificados y documentos en general) que esté disponible en las propias administraciones o instituciones públicas, ii) facilitar el intercambio de datos de residencia en formato electrónico entre las administraciones con garantías jurídicas para evitar que el ciudadano deba acreditar documentalmente su domicilio, y iii) lograr una verdadera interoperabilidad entre los sistemas de información de las instituciones públicas para hacer realidad una administración electrónica con espíritu funcional y plenamente transaccional.
c) Datos y certificados: Este proyecto pretende, por un lado, evitar que los ciudadanos y las empresas deban aportar información (datos, certificados y documentos) que esté disponible en las propias administraciones o instituciones públicas y, por el otro, lograr una verdadera interoperabilidad entre los sistemas de información de las instituciones públicas para plasmar una administración electrónica con espíritu funcional y plenamente transaccional. Durante el último año y medio se pusieron en marcha diversas iniciativas. Así, se ha desarrollado una plataforma tecnológica de colaboración interadministrativa, se concretó la conexión al Sistema de Aplicaciones y Redes para las Administraciones impulsado por el Ministerio de Administraciones Públicas, se impulsó la colaboración con el Colegio de Arquitectos de Cataluña así como con el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Cataluña para poner en marcha servicios telemáticos de intercambio de información entre ambas instituciones y el Consorcio Administración Abierta Electrónica de Cataluña, se firmó el convenio marco de interoperabilidad entre las administraciones públicas catalanas y, como consecuencia, se comenzó a diseñar el Sistema de Información de los Recursos de Interoperabilidad.
d) IDEC Local: La Infraestructura de Datos Espaciales de las administraciones locales catalanas es un conjunto de tecnologías, estándares y recursos humanos necesarios para adquirir, procesar, almacenar, distribuir y mejorar la utilización de la información geográfica. Esta herramienta tiene como objetivo impulsar la utilización y la aplicación de la información geoespacial en todos los ámbitos económicos y sociales así como facilitar la accesibilidad a esta información de manera que se cubran las necesidades de las administraciones públicas, organizaciones y ciudadanos.
Las iniciativas descritas han contribuido a que las administraciones públicas catalanas pudieran mejorar la eficacia y eficiencia de su funcionamiento. Entre los factores que posibilitaron el éxito, destacaremos tres que han tenido significativa importancia:
a) La acción concertada que se hizo explícita con la firma del pacto político en 2001 patentiza un compromiso efectivo en relación a la formulación y ejecución de acciones de administración electrónica, entre las que cabe destacar aquellas vinculadas con cuestiones de colaboración interadministrativa. Si bien el hecho de acordar objetivos comunes en relación a la sociedad de la información no elimina totalmente la tendencia de las administraciones públicas a trabajar aisladamente, sí pone de manifiesto la voluntad de una administración pública que tiene un compromiso real con el ciudadano y crea un marco de confianza propicio para impulsar proyectos de colaboración interorganizacional.
b) La existencia de una institución, el Consorcio Administración Abierta Electrónica de Cataluña, que ejerció un rol clave de liderazgo en la modernización de las administraciones públicas catalanas y, como consecuencia, en la formulación e implantación de servicios interadministrativos. Probablemente, la constitución de este organismo no hubiera sido posible sin la presencia de Localret, consorcio local para el desarrollo de las redes de telecomunicaciones y de las nuevas tecnologías, que siempre actúa en representación de los intereses de los entes locales catalanes que lo integran. c) La firma de un convenio marco de colaboración entre el Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas, en nombre de la Administración de la Generalitat de Catalunya, el Consorcio Localret, el Ayuntamiento de Barcelona y el Consorcio Administración Abierta Electrónica de Cataluña para impulsar y desarrollar la interoperabilidad de los sistemas de información de las administraciones catalanas. Un convenio de estas características pone en evidencia la importancia real, y consecuentemente el compromiso efectivo, que los participantes asignan a las iniciativas de interoperabilidad, además de establecer los procedimientos y las “reglas del juego” que rigen las relaciones entre las diferentes administraciones.
Las iniciativas de interoperabilidad constituyen uno de los grandes retos al que deben enfrentarse las administraciones públicas. Las instituciones catalanas no son una excepción y todavía tienen por delante un gran camino que explorar. Con estas líneas, se ha intentado realizar una lectura en positivo de la trayectoria ya recorrida, así como de los elementos que se han revelado clave en el éxito conseguido con el objeto de poner a disposición de otras administraciones públicas la experiencia del sector público catalán.
5. Conclusiones[3]
A través de esta breve reseña puede apreciarse que la necesidad y la problemática de la interoperabilidad exhiben pesos relativamente parejos en los tres casos analizados. Sin embargo, saltan a la vista marcadas diferencias en las acciones desplegadas para enfrentar la problemática. Más allá de las diferencias de tamaño, resultan notorias las disparidades en: a) presencia del Estado para generar e inducir la visión de servicio integrado hacia la Sociedad, y b) la inclusión de la cuestión de la interoperabilidad en la agenda pública.
En un extremo tenemos a la Argentina, donde existen avances significativos, pero aislados y obtenidos gracias al empuje y voluntad de algunos organismos claves y por el trabajo colectivo y voluntario de los propios responsables informáticos del ejecutivo nacional. Para las autoridades políticas argentinas, la interoperabilidad es una palabra de difícil pronunciación que –quizás- leyeron en el Decreto de e-Gobierno. Recién durante el 2006 algún atípico funcionario de alto nivel comenzó a utilizarla en su discurso. De ahí en más, como dijimos, los avances se deben a esfuerzos individuales sin el apoyo de los planos políticos y con un tímido e indirecto apoyo de los organismos rectores. Esta situación resulta particularmente grave si se tiene en cuenta que la esencia de la interoperabilidad reside en la aceptación colectiva de instrumentos en pos de un objetivo común.[4]
En Brasil, el e-Gobierno en general y la interoperabilidad en particular exhiben un peso institucional mayor que en la Argentina, de más larga data y con un alcance más ambicioso a nivel nacional y en los gobiernos subnacionales. De cualquier manera, sin perjuicio de que Brasil cuente con un mayor apoyo de los niveles políticos y de los organismos centrales del Estado Federal, el peso de llevar adelante el trabajo parece recaer fundamentalmente en los cuadros intermedios y particularmente en los tecnológicos. Dado que para el nivel directivo la cuestión de la interoperabilidad es netamente instrumental, su implementación es un problema que deben resolver los niveles intermedios técnicos, con presión de los niveles políticos. Por supuesto los altos funcionarios están siempre dispuestos a capitalizar los éxitos institucionales que se logran gracias a la interoperabilidad.
Finalmente, el caso de Cataluña muestra la potencia ordenadora que pueden ejercer las políticas de interoperabilidad dentro del Estado, cuando son implementadas a través de acciones concertadas con la coordinación de una institución rectora específica.
[3] Parte del texto está basado en el trabajo presentado por Eduardo Poggi y Nora Valido como ponencia de un panel en el congreso del CLAD 2007 bajo el título “Propuesta de estrategias para el avance de la Interoperabilidad, como base para el desarrollo del Gobierno Electrónico”
[4] Esta descripción puede ser cruda, sin el análisis de contexto que la explique, análisis que no ha sido incluido en el presente documento.
6.- Propuestas
a) Difusión y promoción
Existen varios casos, aislados pero significativos, de servicios alineados a los más altos estándares internacionales en e-Gobierno, que se hallan disponibles hoy gracias al esfuerzo de dos o más organismos. Se propone entonces la difusión y promoción de estos casos de éxito con soluciones de interoperabilidad y con resultados interesantes desde el punto de vista de la gestión del Estado, tanto interna como en su relación directa con el ciudadano. La temática debe estar centrada en la visión y políticas aplicadas para resolver la situación, la descripción de los casos resueltos, los logros obtenidos y los problemas superados. Esta sería una forma de inducir y estimular a los responsables de otros organismos para realizar acciones alineadas.
b) Consenso doctrinario
Por más que la doctrina y el discurso manifiestan claramente que los datos administrados por el Estado son del Estado y que los organismos sólo son sus custodios, esto no se cumple en la práctica. Las leyes actuales dan lugar a aplicaciones espurias que permiten actuar en contra de la doctrina. Como consecuencia, se considera sumamente necesario trabajar junto con las áreas legales y las de “negocio” para elaborar un marco doctrinario y acompañarlo por jurisprudencia y luego por el soporte legal que asegure el intercambio de datos dentro del Estado respetando las normativas de protección. Se propone realizar talleres de trabajo entre las áreas legales de los distintos organismos públicos y los organismos rectores para buscar alternativas y unificar criterios para el intercambio de datos.
c) Publicación de datos
Uno de los principales problemas para compartir datos entre organismos reside en las cuestiones referentes a la calidad de los mismos. Los procesos tradicionales como relevamientos, censos, o re-recupero de fuentes documentales no son -en general- ni viables, ni útiles ni sensatos. La interacción de actores con intereses opuestos o miembros de una misma comunidad con intereses comunes sobre los mismos datos, permite aunar esfuerzos para constituir un reservorio unificado de buena calidad; en vez de múltiples reservorios redundantes y pobres; fuente de despilfarro de esfuerzos y dinero. En consecuencia, resulta pertinente inducir a los organismos a publicar los datos en su poder, aplicando las reglas de seguridad pertinentes e implementando mecanismos de corrección de los datos. Ello permite una mejora paulatina de los datos y previene el progresivo encierro de los mismos a medida que se deterioran.
d) Definición de patrones
Durante los últimos años se han acumulado implementaciones de distintos tipos de intercambio de datos, tales como servicios de consulta, de envío y de intercambio de datos; reservorios unificados y certificaciones digitales, entre otros. Dado que todos los casos cubren una variedad de complejidades de la vida real, tanto por seguridad, criticidad de negocio, volumen o concurrencia, podrían ser reutilizados como modelos en situaciones semejantes y no sólo como casos de “libro” simplificados. Todos esos patrones, una vez sistematizados y documentados, son claramente reutilizables en otros contextos cualquiera sea el negocio. El objetivo de esta iniciativa es hacer abstracción de los casos concretos, para teorizar, sistematizar, generar patrones de soluciones e impulsar la implementación masiva. Se dispondrá así de patrones “listos para aplicar” en la resolución de problemas o en la mejora de situaciones, con la ventaja de haber sido desarrollados en el mismo ámbito y por actores conocidos, y no ser soluciones exógenas fuera de contexto.
e) “Enlatado” de soluciones informáticas
La experiencia de los últimos años muestra que el componente tecnológico ya no resulta problemático ni inaccesible para organismos de escasos recursos. Con base en el software existente, algunas especificaciones estándar y los desarrollos que se han ido madurando en estos años, se dispone de un conjunto de artefactos suficientes para realizar intercambios seguros, robustos y confiables, pudiendo conformarse soluciones asimilables por cualquier organismo sin necesidad de mayores recursos específicos. Como consecuencia, resulta imprescindible que las soluciones ya probadas se estandaricen y documenten como productos para lograr su “vulgarización” y que queden accesibles a cualquier organismo que las requiera, aunque no cuente con los recursos necesarios para su elaboración.
f) Formación de funcionarios
Los cambios organizacionales requieren inducir nuevas actitudes, conocimientos y capacidades a través de la capacitación de los funcionarios y agentes involucrados. Resulta imprescindible avanzar en tres líneas complementarias: a) promover y difundir los beneficios y la necesidad del trabajo inter-institucional, haciendo comprender que éste potencia el valor de los organismos en lugar de debilitarlos, b) implementar actividades propias tomando herramientas ya probadas en otros ámbitos o por organismos más avanzados, y c) establecer vínculos personales a través de la propia actividad y el trabajo conjunto, para la aplicación viable de los instrumentos organizacionales.
g) Elaboración de un Marco de Interoperabilidad
La estandarización resulta clave para la interoperabilidad. La única vía para que un colectivo elabore coordinadamente productos que puedan ser reutilizados sistemáticamente por otros reside en el cumplimiento inexorable de estándares pluralmente aceptados. Como consecuencia, la elaboración de un marco con reglas de juego y establecimiento de estándares es el complemento fundamental para dar solidez a todo el resto de estrategias propuestas.
Las propuestas enunciadas resultarán seguramente funcionales para eliminar o disminuir las principales trabas para la interoperabilidad generalizada. Todas ellas tienen una marca de viabilidad y sustento práctico, no requiriendo grandes proyectos de inversión ni cruzadas políticas para llevarlas adelante.
Si bien puede esperarse que la implementación de dichas propuestas contribuya a mejorar la situación actual, deberá avanzarse simultáneamente con otras acciones con mayor necesidad de presencia política y normativa, como los dos casos que exponemos a continuación.
Un tema específico y complejo, pero central para el cumplimiento de los principios de Ventanilla Única y Simplificación Registral es la implementación de un mecanismo eficiente, robusto, extendido y con garantías jurídicas de identificación y autenticación electrónica de personas. Ningún trámite electrónico relevante puede realizarse por Internet si el organismo que lo provee no tiene confianza en la identidad de quien está del otro lado de la red. A esto hay que sumarle, la confianza entre organismos necesaria para aplicar las prácticas de la interoperabilidad.
Otro tema básico, obvio y primordial para avanzar en la automatización de los servicios es trabajar en primera instancia en la registración informática de los datos. Recién a partir de este punto puede hablarse de estándares, disponibilidad, calidad, confiabilidad y acciones de interoperabilidad. Ningún servicio de automatización puede tener éxito si no se cuenta con la información digitalizada en tiempo y forma, ya que sin ella, en algún punto el interesado debe acudir a registrar la misma, con lo que pierde sentido la automatización del servicio.
Si bien un tema tan complejo como el expuesto no puede resolverse con medidas aisladas e iniciativas individuales, puede resultar efectiva una orientación común en el trabajo de los cuadros profesionales de una Administración. Estas iniciativas seguramente podrán ser adaptadas y utilizadas por los otros países.
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