Testimonios de Investigadores en e-Gobierno 



Con el propósito de presentar un conjunto de perspectivas y líneas de investigación relevantes para la gestión de políticas y programas de e-Gobierno en la región, constituimos un panel de siete (7) investigadores en e-Gobierno y les solicitamos sus respectivos testimonios acerca de: a) cuestiones de e-Gobierno que se están investigando, y b) cuestiones que deberían investigarse para mejorar la gestión de e-Gobierno en América Latina.
A continuación presentamos los testimonios de alcance general, por orden alfabético de apellido del autor, adicionando finalmente un aporte referido a una aplicación específica.



1. Raúl Echeberría (1) (Uruguay): Director Ejecutivo de LACNIC (Registro de Direcciones de Internet para América Latina y Caribe)


La situación general es que carecemos de programas permanentes de investigación sobre e-Gobierno, lo que nos quita la posibilidad de contar con fuentes valiosas y continuas de información. Ha habido contribuciones importantes, tanto por el universo abarcado como por su complejidad. Tal es el caso de la investigación comparativa de estrategias de e-Gobierno en América Latina realizada por Katherine Reilly, que desafortunadamente no hubo posibilidad de continuar.
Es posible que haya universidades donde algún sector esté investigando, pero al no tomar estado público esas iniciativas no constituyen “tendencias” importantes. Hay temas sobre los que ya se ha trabajado mucho, como los trámites en Internet (e-Servicios). En ese aspecto más que investigación hace falta implementación, pero muchos otros aspectos del e-Gobierno no salen a luz con la suficiente fuerza para generar impacto. Es lo que sucede, por ejemplo, con la relación entre e-Gobierno y participación ciudadana.
Hay muchas iniciativas gubernamentales desarrolladas exitosamente en el mundo que podrían constituir referentes importantes en LAC, pero su desconocimiento aumenta aún mas el temor de nuestros gobiernos por una apertura seria de la participación en ciertas áreas. Las investigaciones podrían llenar ese espacio de una manera más contundente.
Esto significa no sólo que esas investigaciones existan sino también contar con modelos de ponderación respecto a la participación de la sociedad, o sea modelos que permitan evaluar y ponderar las distintas contribuciones recibidas desde la ciudadanía por diversas vías. Esto es particularmente importante en países donde la penetración de Internet es aún baja. No basta con abrir canales de participación, hay que poder evaluar su vigencia de una manera rigurosa, ya que hay distintos niveles que deben ser registrados y controlados. Tal es el caso de los nuevos modelos de gobernanza.
Es necesario poder manejar estas dimensiones con precisión, ya que pueden existir formas participativas que terminen no incidiendo en absoluto en las decisiones finales, las que se resuelven en el nivel exclusivamente político. ¿Son prácticas participativas? No se trata aún de procesos claros. Poca precisión se está teniendo respecto del impacto que la participación ciudadana puede tener en el desarrollo de políticas públicas. No se trata de que sean participaciones “vinculantes” en el sentido jurídico, sino más precisamente de la calidad y el poder del control ciudadano sobre dichas políticas a través del ejercicio de su participación. Estas temáticas permanecen aún en una nebulosa. Estos son algunos elementos indicativos acerca de cómo habría que avanzar en la investigación de modelos posibles de gobernancia multipartitos en la región, donde la participación y sus resultados puedan “obligar”, de algún modo, a los tomadores de decisiones.

(1) Se desempeñó como investigador contratado por la Universidad de Oxford (Proyecto NAIS y coordinador del programa de APC “Monitor de Políticas de TICs en América Latina y Caribe. Titulado en Computer Science con una maestría en Information Technologíes. Consultor nacional e internacional para empresas, gobiernos y organismos internacionales.



2. Mila Gascó (2) (España): Analista senior en el Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya (IIGC)

Aunque prácticamente todos los países de América Latina han puesto en marcha iniciativas de e-Gobierno, sólo unos pocos lo han hecho con éxito y de manera estructural; es decir, como herramienta fundamental en los procesos de modernización y reforma del Estado. Es por ello, que -desde mi perspectiva- la investigación en la región tendió a centrarse en dos aspectos complementarios: a) indagar acerca del avance del e-Gobierno en los distintos países, y b) identificar buenas prácticas. Respecto del primer aspecto, varias instituciones elaboraron distintos “rankings” para ponderar el progreso de los países o de los municipios al interior de los países (por ejemplo, la cátedra Software AG – Alianza Sumaq en Venezuela o Brasil). Con relación al segundo aspecto, la identificación de buenas prácticas estuvo dirigida a extraer lecciones acerca del diseño e implantación de estrategias de e-Gobierno.

Si bien los estudios enrolados en los referidos ejes aportaron conocimiento sobre el desarrollo del e-Gobierno en América Latina, manifiestan también algunas carencias. Me atrevería a afirmar que el primer tipo de investigaciones estuvo demasiado concentrado en el análisis de sitios web a partir de los cuales, precisamente, elaboraron sus clasificaciones y ponderaciones, mientras que el segundo prestó mucha más atención a los aspectos tecnológicos que a los organizacionales e institucionales. Como resultado, para mí hay varias cuestiones que, permaneciendo aún inexploradas, deberían constituir futuras líneas de investigación sobre e-Gobierno en la región. Acotaré mi enunciación a las siguientes cuestiones:

a) Las posibilidades de otras tecnologías. Mientras abundó la valoración de páginas web gubernamentales, muy poco se investigó acerca de la adopción de otros tipos de tecnología que soporten tanto la demanda como la oferta de servicios electrónicos. Hoy resulta evidente que la reducción de la brecha digital, la expansión del gobierno digital o el desarrollo del comercio electrónico, por ejemplo, no van a depender de la disponibilidad de acceso a ordenadores y a Internet sino de la utilización de teléfonos móviles. Esta evidencia resulta extremadamente nítida en la mayor parte de los países de América Latina.
b) El análisis al interior de la organización pública. Los proyectos de e-Gobierno tienen importantes repercusiones en la dinámica interna: los flujos de trabajo se reorganizan, cambian los roles de los trabajadores, se eliminan puestos y se crean nuevos,… En definitiva, cambia la manera de hacer las cosas. Y aunque creamos que lo tenemos todo bajo control, porque tenemos el liderazgo político o la tecnología adecuada, muchas veces, la mala gestión del cambio hace fracasar los programas de e-Gobierno. Por eso creo que la investigación en América Latina debería también incluir tanto los aspectos organizacionales como institucionales de las iniciativas de e-Gobierno.
c) Evaluación de las estrategias de e-Gobierno. Sin perjuicio de la intensidad de los procesos de transición hacia la sociedad de la información, resulta evidente que los resultados están siendo parciales, heterogéneos y desequilibrados. Los tan anunciados impactos sobre la transparencia y l’accountability, sobre la eficacia y la eficiencia en la prestación de servicios o sobre la modernización administrativa, por hacer referencia sólo a algunos aspectos, son diferentes según el ámbito geográfico y el nivel de administración considerado. Esta realidad es fundamental por dos cuestiones. Por un lado, por la necesidad de determinar en qué medida estas intervenciones, y en particular las iniciativas de e-Gobierno, contribuyen a mejorar el bienestar individual y social de las comunidades “beneficiarias”, cómo se produce esa mejora y cómo podría lograrse de una manera más efectiva (en definitiva, por la necesidad de evaluar toda acción de inserción en la era digital). Por otro lado, porque, aun cuando las acciones reflejan, en mayor o menor medida, una creciente sensibilidad de los poderes públicos en relación a las referidas cuestiones, es también necesario formular una política integral de transición hacia la sociedad de la información que evite la segmentación y atomización de los diferentes programas y subprogramas y potencie su coherencia e integración.

(2) Licenciada y master por ESADE y doctora por la Universitat Rovira i Virgili en evaluación de políticas públicas, con tesis doctoral laureada. Es analista senior en el Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya (IIGC) y profesora del programa de doctorado de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC).



3. Ester Kaufman (3) (Argentina): Consultora del “Programa Frida” (LACNIC-IDRC), Coordinadora de Formación sobre Gobierno Electrónico (ONTI-INAP, SGP), Coordinadora del Proyecto FLACSO sobre Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información


Una de las estrategias utilizadas para reunir elementos de juicio para este testimonio fue preguntar a la Comunidad Virtual MISTICA (mistica@funredes.org) que nuclea a un amplio conjunto de investigadores de Ibero América. Dicha fuente señaló tanto textos como proyectos de investigación. Como textos, recomendaron el libro América Latina Puntogob de FLACSO Chile y SEDI-OEA (Ed. Araya Dujisin y Porrúa Vigon) donde se investiga la gestión de e-Gobierno, tanto en el plano conceptual como empírico, incluyendo políticas y actores. También se refirieron al número de la revista “Nueva Sociedad” dedicado a “Gobierno Electrónico y Democracia” (no. 195, ene.-feb. 2005). En cuanto a temas de investigación, se manifiesta cierto dominio de e-Participación, e-Democracia, e-Gobernanza y e-Transparencia. Mencionaron también las investigaciones de CEPAL (que son comentadas en el testimonio 4) así como una tesis doctoral, para una universidad europea, acerca de metodologías de evaluación de e-Gobierno (tema de interés en Europa, precisamente) para el caso venezolano.

Por mi parte, adicionaría las iniciativas del CLAD referidas a e-Gobierno, desde el XVI Concurso de Ensayos y Monografías del CLAD sobre "Gobierno Electrónico" realizado en 2002, hasta su página “El gobierno electrónico como medio para acercar el Estado a la ciudadanía”. El INAP Argentina ha iniciado líneas de formación e investigación ligadas a la construcción del “back office” a través de redes y comunidades de práctica (CoPs). En cuanto a publicaciones, LINKS ha lanzado dos libros manteniendo las líneas temáticas informadas por MISTICA.

En general, las investigaciones carecen de criterios consensuados respecto a qué mirar, cómo, desde qué perspectiva, etc. Abundan dos tipos de trabajos: por un lado, los análisis ingenuos y acríticos provenientes de organismos internacionales; por el otro, los que intentan diferenciarse cayendo frecuentemente en una ensayística con insuficiente anclaje metodológico y situacional. Los aportes en ambas categorías tienen en común el tomar al Estado y la gestión pública como una “caja negra”.

Queda mucho por hacer desde las Ciencias Sociales para aportar rigurosidad a estas iniciativas. Se requieren herramientas cuantitativas y cualitativas para reforzar las investigaciones conformando variables, indicadores y modelos situados, a fin de salir de la mera opinión, lo que también supone fuertes reformulaciones conceptuales. El referido énfasis metodológico debería acompañar temas tales como:
a) Determinación de “éxitos” y “fracasos” en los diferentes aspectos del e-Gobierno.
b) Diferenciación de perfiles de usuarios (individuales/colectivos), modos de relevarlos y procesos de individuación comunicacional (lenguajes).
c) Metodologías relacionadas con la gestión de redes y comunidades de práctica (CoPs) para construir el “back office” en la Administración Electrónica y para generar políticas de e-Gobierno tendientes a fortalecer la Sociedad del Conocimiento en sus extensas redes público privadas.
d) Metodologías de construcción y evaluación tanto del “front office” como del “back Office”, lo que incluye también la evaluación de las redes.
e) Investigaciones sobre temas del “back office” tales como: interoperabilidad, sistemas de información, calidad de los datos, etc.
f) Investigaciones sobre las condiciones peculiares de cada contexto para la determinación “situada” de introducción de las TICs, su apropiación e impacto.

(3) Abogada. Master en Ciencias Sociales FLACSO Argentina. Experta Universitaria en Planificación y Gestión de Proyectos de Cooperación para el Desarrollo OEI. y UNED. Integrante de LINKS. Investigadora de diversas entidades. Más información en www.esterkaufman.com.ar  



4. Hernán Moreno (4) (ONU-CEPAL): Experto de la CEPAL en Cooperación Técnica sobre Desarrollo de la Sociedad de la Información, área Gobierno Electrónico


La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) desarrolla su programa Sociedad de la Información con apoyo financiero del proyecto @LIS de la Comisión Europea. Dentro del área Gobierno Electrónico, que integra dicho programa, trabajamos actualmente en cinco proyectos de investigación.

a) “Marco Analítico de e-Gobierno”, a cargo de Roxana Goldstein (Argentina), tiene el objetivo de definir un marco analítico que permita dar cuenta de la evolución histórica del e-Gobierno en América Latina, identificando los aspectos más valiosos para la región: procesos y cambios organizacionales, actores, problemas enfrentados, así como los factores críticos de éxito o fracaso. Con ese marco se espera poder comprender la evolución del e-Gobierno en los países de la región, en relación con el desarrollo democrático, social, económico y tecnológico, así como la modernización del Estado y la administración pública.

b) “Modelo Multi-Dimensional de Medición de e-Gobierno para LAC”, a cargo de Ramón Gil y Luis Felipe Luna (México), tiene el objetivo de constituir un modelo que contribuya a la evaluación de e-Gobierno en los países de la región. Cabe señalar que la complejidad del objeto por evaluar ha impuesto drásticas restricciones en los objetivos iniciales del modelo.

c) “Arquitectura de desarrollo de e-Gobierno”, a cargo de la empresa de consultoría ITEMS de Francia, tiene el objetivo de identificar los fundamentos de las arquitecturas de e-Gobierno en los países que las han definido, con la finalidad de proveer elementos de juicio que contribuyan a una mayor coherencia de las políticas públicas de e-Gobierno, tanto en países desarrollados como de la región latinoamericana.

d) “Conceptualización de una Arquitectura de e-Gobierno y de una Plataforma de Interoperabilidad para América Latina”, a cargo de los consultores Hugo Sin (Colombia) y Sergio Netto (Brasil), tiene el objetivo de establecer y concretar un primer diseño de una Arquitectura de e-Gobierno para lograr la interoperabilidad de las aplicaciones. Los gobiernos de Brasil y Colombia apoyan este proyecto a través de la definición de aplicaciones reales que, haciendo uso del diseño resultante, se constituyan en ejemplos concretos con efecto demostrativo dentro del proceso de aprendizaje de la región.

e) “E-Transparencia en Contratación Pública”, a cargo de Gonzalo Suárez (Colombia), está dirigido a: i) realizar un análisis comparativo de sistemas electrónicos de compras públicas para determinar transformaciones legales, institucionales y técnicas y así construir una propuesta de un parámetro internacional a seguir en LAC, ii) establecer los beneficios y costos de la interoperabilidad de sistemas de compras públicas en la región, iii) determinar cómo se evalúan las metas de transparencia y competencia, así como la relación entre el sistema de compras públicas y los proyectos de gobierno electrónico de los países de la muestra (Brasil, México, Colombia, y Chile).

(4) Doctor en Economía, Université Paris-IX Dauphine, France. Ingeniero de Sistemas y Computación, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. Fue Director de la Agenda de Conectividad de Colombia, consultor, empresario en el área de TIC y profesor universitario.



5. José Ignacio Porras (5) (Chile): Coordinador de Programas de Gobierno Electrónico, UtemVirtual (Universidad Tecnológica Metropolitana del Estado de Chile). Director de la consultora ARSChile Ltda.



A ningún conocedor del área de e-Gobierno le resulta difícil identificar la amplitud de vacíos de conocimiento que existe en la materia. Cuando procuramos comprender un fenómeno que ha avanzado a tal velocidad en los más variados campos de “lo público”, no puede extrañarnos que sean muchos los ¿cómo y los por qué? que aún carecen de respuesta. El verdadero desafío se plantea al momento de definir una agenda con base en la fijación de prioridades.

El balance de la experiencia adquirida por la primera generación de proyectos en e-Gobierno, aquellos en los que primaba la instalación de insumos tecnológicos y la cantidad de personas que pudieran tener acceso a ellos, creo que nos aporta luces al momento de dar forma a esta agenda. En primer lugar tener elementos para asegurar una exitosa adecuación entre penetración tecnológica y cambio organizacional. Sabemos que la tecnología debe ir acompañada de cambios en las estructuras organizacionales. Incluso podemos suponer la existencia de un paradigma organizacional de referencia, la organización en red, para este nuevo escenario de la incorporación de las TICs al ámbito del Estado. Pero muy poco sabemos de cómo concretar este paradigma en función de los condicionantes concretos de cada situación. En segundo lugar tenemos muchas dudas sobre las capacidades necesarias para operar la nueva tecnología y muchas más dudas de cómo generarlas en el público objetivo. Esto es, aquellos profesionales que se encuentran en el campo del Estado y aquell@s ciudadan@s que buscan relacionarse con el Estado.

Creo que existe consenso que las capacitaciones intensivas e instrumentalistas, que se han prestado bajo el título de “Alfabetización Digital”, no han cumplido las expectativas. Parece necesario abrirnos a la generación de capacidades más omnicomprensivas no sólo sobre el uso de las TICs, sino también de su impacto social y cultural en nuestro entorno. ¿Cuáles deben ser los contenidos de esta nueva etapa en la capacitación?, ¿De qué forma asegurar la asimilación de estas capacidades? Me parece claro que falta innovar no sólo en contenidos, sino en el diseño instruccional. Para finalizar, creo que otro elemento a considerar como prioridad en la agenda de investigación es la relación entre Estado y ciudadanía, en clave democrática, a partir del uso de las TIC. A la fecha muy poco se conoce al respecto, favoreciendo la difusión de mitos y proyecciones exageradas divulgados desde los massmedia. Corregir esta situación pasa ineludiblemente por retrotraernos de la primacía en la preocupación por los aspectos tecnológicos en la esfera política y conocer más sobre el impacto que estas nuevas tecnologías tienen en la organización y funcionamiento de nuestro sistema democrático.

(5) Doctor en Ciencia Política Universidad Complutense. Consultor para gobiernos nacionales y organismos internacionales en cuestiones de cambio organizacional, democracia electrónica, participación ciudadana y fortalecimiento de capital social.



6. Nicolau Reinhard (6) (Brasil): Profesor Asociado del Departamento de Administración de la FEA (Universidad de São Paulo)


El tema del e-Gobierno está presente en la agenda de gobernantes, cargado de significados, algunos con fuerte connotación ideológica, tales como eficiencia, calidad, ciudadanía y transparencia.

Para la práctica del e-Gobierno, el benchmark habitual son las experiencias de comercio electrónico del sector privado consideradas exitosas. A las aplicaciones iniciales de comunicación entre ciudadano (contribuyente) y gobierno para la prestación de servicios públicos, se adicionaron más tarde el acceso interactivo a las grandes bases de datos de gobierno e iniciativas de democracia electrónica.

Las prácticas de e-Gobierno siguieron, en general, las etapas de evolución: publicar, interactuar, realizar transacciones y viabilizar la democracia electrónica. En América Latina son frecuentes las aplicaciones en las etapas iniciales, pocos los sistemas que llegan a la tercera etapa (transaccional) y raros los casos en que la democracia electrónica se hace viable. Asimismo es común, en nuestra región, asociar los programas de e-Gobierno con acciones de inclusión digital para poblaciones de baja renta, como los telecentros públicos.

Las iniciativas para compartir y difundir prácticas de e-Gobierno, a través de eventos, premios y observatorios, resultan propicias para registrar la producción intelectual y las experiencias en el área, así como estimular la creación de redes para la gestión del conocimiento. Son también loables las iniciativas -como ésta de la OEA- de articular los actores y orientar los órganos de fomento hacia la búsqueda de mejores resultados de las iniciativas. La Cumbre Mundial acerca de la Sociedad de la Información y la Cumbre Regional referida a Gobernabilidad y Desarrollo en la Sociedad del Conocimiento han representado claros compromisos de representantes de gobiernos y de la sociedad civil en el análisis y propuesta de directrices y de redes sociales para compartir iniciativas y experiencias.

Mi propuesta de agenda de investigación, en función de la realidad latinoamericana, incluye los siguientes aspectos:
a) Interfaz con el usuario: profundizar la investigación relativa a la usabilidad de sistemas de e-Gobierno, considerando las características y hábitos de los usuarios y la continua incorporación de nuevos medios de comunicación, como el teléfono celular.
b) Gestión de e-Gobierno: el mayor desafío reside en la articulación de los actores involucrados y en la revisión e integración de procesos y sistemas legados.
c) Inclusión digital: el desafío reside en asegurar la sostenibilidad económica, social y política de las iniciativas de inclusión digital ante los obstáculos emergentes de los costos.
d) Difusión de innovaciones: cómo abordar los procesos de difusión respetando la realidad económica, cultural y organizacional de los agentes involucrados.
e) Producción de contenido local y gestión del conocimiento con objetivos económicos y culturales. Deseo concluir destacando la relevancia y prioridad de articular la labor de los investigadores con la de los administradores públicos, así como de fortalecer las redes de investigación, como condición para responder efectivamente a los actuales desafíos. La tecnología, el ambiente y la sociedad a la cual se destinan las iniciativas de e-Gobierno y sociedad de la información constituyen, por su dinamismo, un objetivo móvil para la investigación.

(6) Ingeniero, doctor en Administración, Profesor Asociado del Departamento de Administración de la FEA (Universidad de São Paulo). Actuó como ejecutivo y consultor en proyectos de informática pública. Sus investigaciones están referidas a tecnología y gestión informática, implantación de sistemas, impactos de la informatización e inclusión digital. Referencia Temática Específica



7. Francis Dogo (7): Director Senior de Operaciones de Campo de la Fundación Development Gateway (DGF)


La DGF ha concentrado sus esfuerzos en e-Gobierno en el desarrollo de herramientas para sustentar la efectividad y la armonización de la gestión de la asistencia externa recibida por gobiernos de América Latina y el Caribe que exhiben una significativa dependencia de la asistencia internacional. Dichos gobiernos nacionales requieren soluciones que promuevan una creciente efectividad y eficiencia en la gestión de los fondos que reciben de donantes y de instituciones financieras internacionales.

Para aumentar la transparencia y la efectividad, así como para cumplir con la Declaración de Paris de 2005, la investigación y las acciones implementadas en e-Gobierno por la DGF se concentran en los sistemas de planeamiento, información, monitoreo y evaluación de la asistencia externa, así como en su coordinación con los donantes internacionales. Un ejemplo de ello es la Plataforma de Gestión de la Asistencia (AMP) que Development Gateway está diseñando e implementando con el Ministerio de Planeamiento de Bolivia. Se trata de una poderosa herramienta de e-Gobierno que permitirá al gobierno boliviano visualizar simultáneamente todos sus flujos de asistencia, así como priorizar y seguir el progreso de cada proyecto en relación con su Plan de Desarrollo Nacional.

En todo proyecto de e-Gobierno es importante explorar las pre-condiciones necesarias para que las herramientas resulten eficaces y para que los gobiernos pueden aprender unos de otros acerca de las soluciones. Para sustentar las mejores prácticas regionales es necesario también hallar marcos consistentes y viables para promover el intercambio de conocimientos y las transferencias de tecnología. Algunas iniciativas en curso, tales como la Fuerza de Trabajo Internacional para la Colaboración en e-Gobierno en LAC, seguramente se beneficiarán con la medición del rango y profundidad del impacto que tiene y tendrá la implementación de políticas y herramientas de e-Gobierno en la región.

(7) Actuó en Bloomberg LP como especialista en mercados financieros en Europa y África. Tiene un master de la Escuela de Servicio Exterior de la Georgetown University y estudios de grado en Administración del Institut Supérieur de Commerce L. Cooremans en Bruselas (Bélgica).