Entrevista a Mila Gascó, licenciada y máster por ESADE y doctora por la Universitat Rovira i Virgili en evaluación de políticas públicas, con tesis doctoral laureada. Es analista senior en el Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya (IIGC) y profesora del programa de doctorado de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC).
Entrevista realizada por: Javier Sáenz Coré (Argentina)
1.- Con base en su experiencia en la evaluación de programas de e-Gobierno ¿Cuáles serían sus recomendaciones a los diseñadores de esos programas?
En primer lugar, el e-Gobierno tiene que formar parte de una estrategia más amplia de gestión pública. Muchos proyectos de e-Gobierno fracasan porque no son coherentes con un modelo más amplio de administración pública. La pregunta que hay que empezar por hacerse es qué tipo de administración pública queremos y, una vez respondida, podremos pensar en diseñar estrategias de e-Gobierno que nos permitan alcanzar ese tipo de administración pública que perseguimos.
En segundo lugar, diseñar una estrategia de e-Gobierno es mucho más que montar un sitio web. Por ello, toda acción de estas características requiere de una planificación que: a) tenga en cuenta la visión estratégica de la administración, y b) considere que los objetivos de e-Gobierno son objetivos a largo plazo porque requieren de un tipo de acciones (como, por ejemplo, de un determinado grado de conectividad) que, a su vez, necesitan un largo período de implantación.
Mi experiencia es que los objetivos de e-Gobierno suelen ser poco realistas y demasiado ambiciosos. No suelen tener en cuenta las posibilidades reales, lo que, normalmente, suele acabar en fracaso.
En tercer lugar, creo que la colaboración entre administraciones es fundamental. La mayoría de los servicios que se ofrecen al ciudadano requieren del intercambio continuo de información entre los diferentes niveles de la administración. Así, si la aparición de las nuevas tecnologías está siendo un buen justificante para descentralizar aún más los estados, también es cierto que dicha descentralización debe ir acompañada de una mayor interconexión entre todos los organismos, para agilizar los servicios a los ciudadanos.
Es, quizás, esta necesidad una de las barreras más importantes con las que se encuentran los responsables locales a la hora de implantar proyectos de e-Gobierno. Efectivamente, las relaciones entre administraciones no suelen ser cordiales. La colaboración suele ser percibida como una pérdida de poder. Esta resistencia a la cooperación se manifiesta en programas individuales de gobierno digital impulsados por las distintas esferas gubernamentales. En el caso español, por ejemplo, hay experiencias de portales a nivel nacional, autonómico y municipal que no están conectados entre sí. Desde mi perspectiva, esto es un error.
Finalmente, yo abogaría también por una estrecha colaboración entre el sector público y el sector privado. Hoy en día, las administraciones públicas ya no son los únicos actores en la gobernanza de nuestras sociedades. La implantación de muchos de los servicios ofrecidos por las administraciones públicas debe contar en la actualidad con la colaboración de entidades del sector privado. Las iniciativas de gobierno digital no escapan a esta realidad. Así, la provisión de servicios de calidad en este contexto requiere de una dinámica interacción entre el sector público y el privado. Y eso es así por tres razones fundamentales. En primer lugar, la falta de recursos que caracteriza a la mayoría de las administraciones públicas. Segundo, el riesgo de obsolescencia tecnológica que corre el sector público debido a la rapidez con que debe realizarse la implantación de los proyectos. Finalmente, la necesidad de desarrollar un gobierno electrónico eficiente y responsablemente.
En una colaboración de estas características, determinar dónde termina el control gubernamental y dónde empieza el empresarial es difícil. Muchas veces, las administraciones públicas son reacias a ceder parcelas de poder a los entes privados. Para poder llevar a cabo proyectos de colaboración es necesario considerar tanto los intereses públicos como los intereses privados y no sólo la ganancia política y/o económica que de ellos pueda derivarse. Las consecuencias de los partenariados (alianzas) son impredecibles. Por ello, la base sobre la que se establecen las relaciones debe ser revisada frecuentemente de manera que, en todo momento, los implicados estén satisfechos con el acuerdo.
2.- ¿Que criterios cuantitativos y cualitativos se adoptan en la evaluación de programas de e-gobierno?
Contestar esta pregunta no es fácil porque, en realidad, son muy pocas las evaluaciones que se han realizado sobre las iniciativas de e-Gobierno por dos razones. En primer lugar, porque se trata de iniciativas jóvenes y es complicado evaluar el resultado/impacto de políticas públicas formuladas con horizontes de largo plazo pero recientemente implantadas. En segundo lugar, porque las buenas evaluaciones de e-Gobierno exigen indagar al ciudadano y este tipo de investigaciones sociales resultan costosas.
Sin perjuicio de esta realidad, yo diría que son dos las maneras básicas (e insuficientes desde mi punto de vista) de evaluar los avances de e-Gobierno. La primera se refiere al análisis de sitios web. Es lo que hacen organizaciones como UNPAN con sus informes sobre benchmarking e-government o Darrell West de la Brown University (EE.UU.) con sus documentos sobre global e-government. En realidad, estos estudios están más interesados en ver cómo evolucionan los sitios web gubernamentales y en qué fases se encuentran en cada momento.
La segunda manera es la popularizada por la Unión Europea con sus listados de indicadores sobre los servicios o tipos de servicios gubernamentales ofrecidos en línea. Son informes comparativos que se complementan con indicadores más generales (por ejemplo, temas de acceso, conectividad, formación, etc.) para obtener conclusiones globales sobre los impactos y prioridades de la Sociedad de la Información.
3.- ¿Cuáles son actualmente las principales fortalezas, debilidades y sesgos de la evaluación de programas de e-Gobierno?
Lo anterior es útil sin lugar a dudas y va mostrando cómo van evolucionando los gobiernos, pero hacen falta evaluaciones que hagan énfasis en dos aspectos: a) los elementos más cualitativos y b) la opinión de los ciudadanos, de los usuarios. En primer lugar, un indicador tiene siempre sus limitaciones. No sólo cuando hablamos de e-Gobierno sino cuando llevamos a cabo cualquier tipo de evaluación de políticas e iniciativas públicas. Por eso, los últimos estudios en evaluación de acciones públicas ponen mucho énfasis en la necesidad de la triangulación como método evaluativo; es decir, en la interacción de los resultados aportados por distintas fuentes y técnicas de relevamiento de información.
En segundo lugar, el e-Gobierno tiene ventajas para la propia administración, por supuesto, pero también para el ciudadano. Es importante saber qué opina el usuario acerca de las iniciativas de e-Gobierno y estudiar si realmente revierten en esa comodidad, ahorro de costes, eficacia, buen servicio,… que continuamente publicitamos.
4.- Las iniciativas de e-Gobierno deben responder a las necesidades de gestión pública que tiene una determinada sociedad. ¿Existen criterios universales de evaluación, considerando que lo que puede ser óptimo para un grupo social tal vez no lo sea para otro?
Las políticas públicas no tienen que ser universales; es decir, no tienen que tener como público objetivo al conjunto de la población. Si partimos de esta premisa, resulta claro que todas las políticas públicas pueden evaluarse siguiendo unos determinados criterios.
A grandes rasgos, y según el momento en que se realice la evaluación, podríamos hablar de tres grandes tipos de evaluación:
a) La evaluación ex ante: Es una evaluación que se realiza antes de tomar la decisión de emprender un programa y, consecuentemente tiene que ver con la identificación del problema (la necesidad por cubrir), el diseño del programa y la planificación del mismo. En realidad, de lo que se trata es de “diagnosticar” las actividades que posteriormente serán sometidas a evaluación (es decir, los conceptos y procedimientos involucrados en la definición y especificación de los programas públicos) con el objetivo de fortalecer tanto el diseño de las intervenciones como su futura evaluación. Podrían distinguirse varios criterios para realizar este tipo de evaluaciones: a) las necesidades, para conocer el alcance, volumen y características del problema que la intervención procura solucionar; b) la conceptualización del programa, para definir la población destinataria, los posibles problemas de cobertura y el conjunto de actividades que conforman el programa; y c) la evaluabilidad, para valorar la capacidad del programa para ser sometido a evaluación concomitante y posterior a su ejecución.
b) La evaluación concomitante: Tiene lugar durante la ejecución del programa y permite llevar a cabo un seguimiento del mismo, suministrando información sobre su marcha. Evaluar cómo está funcionando un programa supone realizar tres tipos de evaluación y, por tanto, aplicar tres criterios diferentes: a) evaluación de la implantación, que supone valorar los instrumentos que son necesarios, según los esquemas teóricos previamente fijados, para que el programa sea implantado; b) evaluación de la cobertura, que consiste en analizar hasta qué punto el programa llega a la población destinataria; y c) monitorización, que hace referencia a la evaluación continuada dentro de un programa con el objetivo esencial de gestionar y dirigir adecuadamente la intervención en cuestión; implica la definición de criterios operativos de logro así como la construcción de indicadores que se aplican sistemáticamente mientras se desarrolla el programa.
c) La evaluación ex post: Es la evaluación que tiene lugar una vez que ha finalizado el programa. Los criterios a partir de los cuales se puede realizar son: a) eficacia, para determinar en qué medida se han alcanzado los objetivos del programa, independientemente de los medios o recursos utilizados; b) eficiencia, para valorar la relación existente entre los recursos o insumos de cualquier tipo (sobre todo económico-financieros) empleados en la realización de una actividad y los productos o resultados obtenidos; c) equidad, para determinar en qué medida la distribución del coste y/o los beneficios del programa entre diferentes grupos de la población beneficiaria es consistente con algún criterio estándar defendible; es decir, implica determinar la contribución de la política o programa al bienestar social midiendo el beneficio neto en términos de su distribución; d) sensibilidad, supone medir el grado en que la política pública satisface las necesidades, preferencias o valores de grupos determinados; e) pertinencia, valoración de la adecuación de los objetivos y resultados de la intervención al contexto en el que se realiza; y f) sostenibilidad, supone valorar las perspectivas de duración y persistencia de los resultados de la actuación pública, a través del tiempo, una vez que dicha actuación ha finalizado.
Como se desprende de los múltiples criterios universales que se pueden utilizar en la evaluación de cualquier iniciativa pública, la evaluación de los programas de e-Gobierno todavía está lejos de ser completa y satisfactoria, pues hay muchos aspectos que, hasta el momento, no han sido acometidos en las evaluaciones realizadas.
5.- ¿En la evaluación de iniciativas de e-Gobierno, es imprescindible considerar la percepción ciudadana?
Por supuesto. En e-Gobierno, como en cualquier iniciativa pública, la satisfacción del ciudadano es uno de los factores más importantes por evaluar. Y ello por dos razones básicas. En primer lugar, porque una cosa es la calidad ofrecida y otra la calidad percibida. Yo puedo pensar que lo estoy haciendo muy bien pero mi público objetivo puede considerar que no lo estoy haciendo tan bien. Tener esa información es fundamental para poder entender las reacciones de los ciudadanos con respecto a la iniciativa y, asimismo, para poder actuar en consecuencia.
En segundo lugar, no debemos olvidar que toda actuación pública responde a ciertas necesidades y expectativas ciudadanas. Los ciudadanos eligen a unos representantes y no a otros porque perciben que esos, en concreto, van a dar una mejor respuesta a sus demandas. Es, por tanto, fundamental preguntarles si, efectivamente, esas demandas están siendo satisfechas como ellos quieren y, en caso de que no sea así, conocer con mayor detalle qué es lo que esperan. Al fin y al cabo, la reelección de esos representantes depende de lo satisfechos que queden los ciudadanos con sus actuaciones.
6.- ¿Puede mencionar los principales defectos estructurales que ha observado en los planes y programas de e-Gobierno?
Yo señalaría cuatro elementos importantes:
a) La descontextualización de dichos planes. Ya he hecho referencia en otra pregunta a la necesidad de que el plan de e-Gobierno sea coherente con el modelo de administración pública que queremos así como con los recursos que tenemos para alcanzarla. No parece común que los planes de e-Gobierno tengan en cuenta esta premisa.
b) Objetivos demasiado ambiciosos y poco realistas. Posiblemente esto es consecuencia de la inexperiencia en la formulación de políticas de e-Gobierno. Hace años que se diseñan y se implantan políticas educativas o sanitarias, pero el caso que nos ocupa es muy diferente. De alguna manera, estamos formulando estrategias de e-Gobierno con base en ensayos de prueba y error.
c) La desconsideración de otros niveles administrativos. También he hecho referencia a este aspecto. Los planes de e-Gobierno son demasiado “independientes” y tienen muy poco en cuenta la necesaria interacción con otros niveles de gobierno. Pero además, muchas veces -incluso dentro de un mismo nivel de gobierno- no consideran la importantísima coordinación horizontal que se requiere para poner en marcha las iniciativas. Los planes de e-Gobierno deben ser transversales, aun cuando es fundamental que las estrategias las coordine un departamento o unidad.
d) La falta de propuestas de evaluación. Toda planificación debería contemplar cómo se va a realizar la evaluación de la acción que se quiere implantar. En otra respuesta ya he mostrado que la evaluación no es un ejercicio fácil y que, para que sea útil, debe ser completo. Por ello, es necesario incluir en los planes de e-Gobierno cómo se hará la evaluación. Debemos ser capaces de darnos cuenta a tiempo de lo que funciona y de lo que no para mejorar tanto el diseño como la implantación de las estrategias de e-Gobierno.
7.- ¿Cuales son a su juicio los desafíos que enfrentan los planes y programas de e-gobierno en América Latina?
No creo que América Latina se enfrente a problemas diferentes a los que acabo de mencionar. He revisado varios planes en la región y he detectado los mismos retos. Pero algo que me preocupa especialmente en América Latina es la tendencia a copiar modelos que han resultado exitosos en otras latitudes, sin considerar suficientemente cuál será su desempeño en el marco de las particularidades que caracterizan a los países de la región, por ejemplo en institucionalidad.
Como ya ocurrió en el pasado con otras iniciativas de gestión pública, el apoyo de organizaciones multilaterales y bilaterales está condicionando el tipo de planes de e-Gobierno que se están implantando en América Latina. No son los propios estados los que, como comentaba con anterioridad, están pensando el tipo de e-Gobierno que necesitan sino que son los financiadores de dichas iniciativas los que, en muchas ocasiones, llegan con su maleta de recetas, adecuadas en otros entornos pero que no necesariamente tienen que triunfar en el latinoamericano. Estoy acabando de escribir un libro sobre esta cuestión (Latin America Online: Cases, Successes, and Pitfalls) en el que han colaborado autores de varios lugares, describiendo experiencias de todo el continente y ésta es, precisamente, la idea que subyace de fondo.
8.- ¿Los modelos de calidad total en las organizaciones resultan válidos para aplicarlos en las iniciativas de e-Gobierno?
Yo creo que, más bien, se trata de lo contrario. Los modelos de calidad total, de origen empresarial, tienen que ver con cambios organizativos en busca de la calidad percibida y la satisfacción del cliente (del ciudadano/usuario, en el caso de la administración pública). Son consecuencia de esa transformación que, desde hace ya más de dos décadas, están experimentando las administraciones públicas de casi todo el mundo. Son resultado de la transición de paradigmas: de la administración burocrática a la profesional y a la gobernanza. El e-Gobierno debe ser, en cualquiera de esos tres momentos, un instrumento, una herramienta. De hecho, en función del modo en que se conceptualice y se lleve a cabo la reforma, las TICs tendrán una función u otra y, por tanto, los planes de e-Gobierno harán más énfasis en un aspecto u otro.
Por ejemplo, durante los años 60 y 70, cuando la mayoría de las administraciones eran burocráticas, las TICs se utilizaban sobre todo en la informatización de los procesos internos de las administraciones. Más adelante, con el paradigma de la gestión pública y de la nueva gestión pública (donde se pueden situar los modelos de calidad total), las TICs sirvieron para relacionar al usuario y a la administración y, entonces, se empezó a hacer mucho énfasis en el diseño de sitios web como medio de comunicación. En la actualidad, cuando algunas administraciones se están dando cuenta de que hay un nuevo modelo, un nuevo paradigma (el de la gobernanza) y de que es necesaria la interacción de los diferentes actores, es que los tipos de iniciativas de e-Gobierno se están centrando en la transparencia y la rendición de cuentas así como en la participación ciudadana.
9.- ¿Cuáles son las nuevas líneas de investigación en materia de e-Gobierno?
Hay varias líneas que están explorándose en la actualidad pero a mí me gusta hacer referencia a tres concretas. La primera tiene que ver con los resultados en términos de transparencia y rendición de cuentas. Parece ser que la mayoría de los estudios se han centrado en conocer si las iniciativas en e-Gobierno permitían mejorar la eficacia y la eficiencia. Y parece ser que los resultados de dichos estudios han puesto de manifiesto que sí, que los programas de e-Gobierno mejoran la eficacia y la eficiencia. Lo que no se ha estudiado tanto es el impacto en términos de transparencia y rendición de cuentas y creo que esa es una nueva línea que va a desarrollarse y a la que algunos autores ya han aportado algunas ideas en este último año.
La segunda tiene que ver con las interrelaciones entre las instituciones y los programas de e-Gobierno. Ya sabemos mucho sobre cómo diseñar sitios web, sobre cómo hacer planes directores, sobre cómo afecta la disponibilidad de infraestructuras a la implantación de iniciativas de e-Gobierno… pero todavía nos falta saber algo más sobre cómo la institucionalidad de la administración pública pero también otras instituciones políticas, sociales o económicas determinan el éxito o fracaso de las actuaciones en materia de e-Gobierno. Jane Fountain ya publicó en 2001 un estupendo libro sobre esa cuestión (Building the virtual state) pero es una línea que todavía debe ser más explorada y parece ser que ahora ya algunos autores se están empezando a dar cuenta de ello.
Finamente, la propia evaluación es una línea de investigación. A lo largo de estas preguntas ya he dejado constancia de los grandes pasos que todavía hay que dar en evaluación de planes de e-Gobierno. Tímidamente, algunos congresos (por ejemplo el I Congreso Internacional de E-Gobierno que tendrá lugar a finales de octubre en Ottawa) ya están incorporando esta línea de investigación a sus grupos de trabajo, lo que significa que empieza a reconocerse la necesidad de desarrollo en este campo.
10.- Considerando el compromiso de los Gobiernos Locales con la sociedad de la información, asumido el pasado mes de junio en Pekín, y dado que en la próxima cumbre de Túnez (1) se establecerán lineamientos de interés para los gobiernos hacia el futuro ¿identifica puntos faltantes en dicho compromiso?
Dado lo que es, una declaración, un documento de intenciones, yo creo que está completo. Pone de manifiesto dos elementos, a mi juicio, claves: la gobernanza (el paradigma que reconoce que las administraciones públicas ya no están solas y que tanto la ciudadanía, individual o colectivamente, como el sector privado tienen un papel que jugar en la gobernabilidad de nuestras sociedades) y el desarrollo equitativo (el texto hace mucho énfasis en la disminución de las desigualdades). Quizá me faltaría añadirle al concepto de desarrollo el adjetivo de "seniano"; es decir, sobre todo, las tecnologías deben permitir al individuo vivir la vida que considere digna vivir.
(1) http://www.dsf-fsn.org/sp/documents/SMSI_Declaration_sp.pdf
