Recensiones atinentes a e-Gobernabilidad
Esta sección contiene reseñas libres de notas referidas a la aplicación de las TIC para promover y potenciar la Gobernanza, con los respectivos enlaces a los textos completos (reseñó José Luis Tesoro)
1.-Batista, Carlos (2003): “Las TIC para la Gobernabilidad: La contribución de las TIC a la gobernabilidad local en América Latina”, NP3 – Núcleo de Investigación en Políticas Públicas, Universidad de Brasilia, Brasil, Enero (104 p.)
E-mail: carlos@finatec.com.br
http://portal.unesco.org/ci/en/files/11316/10692492095Batista_report_esp_final.pdf
/Batista_report_esp_final.pdf
Estudio realizado con el propósito de aumentar el conocimiento sobre la relación entre las TIC y la gobernabilidad a nivel local. La indagación se desarrolló en municipios de cinco países de América Latina: Brasil, Uruguay, Perú, Ecuador y México. Los aspectos considerados fueron: descentralización, participación ciudadana, transparencia, movimientos de base, experiencias alternativas, participación popular y redes de movimientos sociales. Se recogió información en entrevistas y encuentros de grupos sobre si dichos aspectos estaban o no presentes en las comunidades o en las pautas de gobierno, y si había algún vínculo entre dichas expresiones sociales y el uso de TIC. Se procuró evaluar, asimismo, la oportunidad y el interés en la ejecución de un programa de capacitación para el uso de las TIC por parte de todos los actores sociales.
Con base en la exploración del vínculo entre uso de TIC y mejora de la gobernabilidad local, se puede ser parcialmente optimista. Es probable que la presencia de las TIC vigorice las relaciones políticas permitiendo la participación directa del ciudadano en el gobierno, evitando mediaciones y así optimizando el proceso representativo y expandiendo la democracia participativa.
En el estudio se entiende a la “gobernabilidad” como un proceso de interacción entre gobierno y sociedad, señalándose que se salvaguarda la buena gobernabilidad en tanto los procesos gubernamentales sean transparentes y los individuos se organicen en la expresión de sus prioridades y demandas al gobierno. En otras palabras, la gobernabilidad se manifiesta en la interacción exitosa con los poderes constituidos, a la vez que requiere la descentralización de las decisiones, de las instituciones y de los presupuestos.
La vinculación entre el uso de las TIC y la gobernabilidad local puede ilustrarse mejor por la expansión de los servicios educativos y de las actividades culturales; por la expansión de los servicios judiciales y el control de la justicia, por un aumento de la noción de ciudadanía, la seguridad pública, los derechos humanos y más interacción con las autoridades, por el compromiso de los grupos sociales, por el seguimiento de los proyectos de interés público, por el acceso a agencias de protección al consumidor, por una prestación de servicios más inclusiva, por la seguridad pública (policía, bomberos), seguridad y asistencia social, información sobre las fuentes y usos de energía y energía alternativa, salud, servicios públicos (transporte, tránsito, vivienda), etcétera.
La integración de las TIC genera un factor de democratización. Las TIC, en sí mismas, son un medio para crear mecanismos y políticas propicios para aprender y para compartir soluciones entre los diferentes niveles de gobierno y de la población. Se puede afirmar con seguridad que el problema no es tanto de naturaleza técnica o económica, sino más bien de voluntad política y del deseo de igualdad y justicia.
La automatización de los procesos administrativos fue el primer paso para la modernización, principalmente de los servicios internos, lo que permite luego poner la información disponible al público. El segundo paso es implantar el gobierno electrónico, mediante la prestación de servicios a la sociedad a través de medios digitales. El tercer paso, que es el foco de este estudio, es el uso de las TIC para la gobernabilidad a través de la interacción ciudadano-gobierno-ciudadano, la cual promueve el reconocimiento de las prioridades y demandas del público, la receptividad del grupo gobernante y el mejoramiento de múltiples aspectos en las relaciones gobierno-ciudadano.
La introducción de las TIC representa una nueva forma de relación política en la cual los individuos en sociedad y, entre otros, sus representantes, grupos y organizaciones sociales, organizaciones políticas y grupos de presión, pueden actuar directamente sobre los asuntos públicos. El uso de las TIC como instrumento para un mejor gobierno ha sido estimulado también por la mediación de los movimientos sociales organizados.
El desarrollo de programas de capacitación en gran escala podría contribuir significativamente a expandir la utilización de las TIC y a optimizar los procesos de interacción entre ciudadanos y gobierno. Un programa de capacitación para estimular el uso de las TIC con el fin de mejorar la gobernabilidad local debería tener en cuenta en qué medida la participación digital o electrónica difiere de los procesos de participación tradicionales dentro de un proceso político. La diferencia fundamental reside en que los procesos digitales son permanentes y no requieren de la “presencia física” de los involucrados en el proceso político.
La capacitación debería responder también a las siguientes preguntas básicas:
• ¿Cuáles son los nuevos papeles y responsabilidades de la Legislatura, del sector público, de las ONG, en relación a la participación electrónica en los procesos políticos?
• ¿Cuáles son los recursos y factores necesarios para hacer que la participación electrónica sea efectiva?
• ¿Cuáles son las nuevas medidas a tomar para para garantizar el compromiso participativo de todos los ciudadanos y reducir la brecha digital?
• ¿Cómo extender la participación electrónica a los grupos minoritarios en América Latina, tales como mujeres en el área rural, grupos indígenas en la región Andina, trabajadores rurales en áreas dispersas como el Amazonas o residentes de las periferias de grandes ciudades?
Los contenidos y temas a cubrir deberían incluir educación tecnológica, pero esencialmente educación política, comprendiendo: funcionamiento de las instituciones, democracia participativa y digital, interacción con la legislatura y con el ejecutivo, participación ciudadana, movimientos sociales de base, constitución y legislación, organización social, organización política, procesos de formulación presupuestaria y presupuesto participativo, cuestiones de transparencia, descentralización, ciudadanía, justicia y funcionamiento de los partidos.
Concluye señalando que para mejorar el gobierno local en Latinoamérica; la transparencia, la descentralización y la participación ciudadana deberán ser prácticas corrientes. Resulta favorable que los grupos organizados, los grupos de presión y las ONG se están estructurando en redes para exponer sus opiniones, presentar propuestas, actuar de forma cohesiva y sincronizada, pero sobre todo, para interactuar con el poder público.
2.- Porras Martínez, José Ignacio (2003): “De Internet, la Sociedad Red y la Política. La Emergencia de la Gobernabilidad Digital”. Red de Desarrollo Económico Local (REDEL); E-mail: joseiporras@yahoo.com
http://www.redel.cl/Sist.Inf.Terr/Gob.digital/gober.digital1.html
Vivimos una revolución provocada por la acelerada penetración de Internet en las más variadas esferas de nuestra vida privada y social, en un nuevo escenario capaz de funcionar en unidad de tiempo real y a escala global donde debate público resulta dominado por mitos y proyecciones exageradas ("cyberoptimistas", "cyberpesimistas"), Con un enfoque más reflexivo, el argumento del autor se entrelaza con las tesis de Manuel Castells y lleva a considerar que el proceso de desarrollo, difusión y consolidación de Internet y el resto de tecnologías digitales se encuentra estrechamente ligado a las transformaciones en el paradigma organizacional hacia la “Sociedad Red”.
El objetivo del artículo es abordar de forma introductoria la compleja interacción entre Internet y los cambios en la gobernabilidad de las sociedades. En principio, Internet aparece como un instrumento con un gran potencial para fortalecer el desempeño y legitimidad de los gobiernos y actores del proceso político acelerando los ciclos de interacción con la ciudadanía, mejorando la calidad, gama y accesibilidad de las respuestas y haciendo posible una mayor participación de los ciudadanos en los procesos de decisión política. Sin embargo, puede observarse que hasta el momento, y salvo algunas excepciones, las posibilidades de Internet como herramienta de gobierno continúan siendo un gran desconocido para la mayoría de la clase política y los burócratas.
Frente a esta situación, las cuestiones que emergen son, principalmente: ¿de qué forma y en qué medida se está produciendo el proceso de incorporación de Internet a la gobernabilidad de los países?, ¿Cuáles son los factores que promueven o inhiben este proceso? y finalmente, ¿Cómo seguir avanzando? En la Sociedad Red se enfatiza la horizontalidad, la descentralización y autonomía de las partes, su versatilidad funcional y la ausencia de normas formales que restrinjan el funcionamiento de las organizaciones. Ello se traduce en la necesidad de desarrollar la habilidad de consensuar acciones en un escenario de múltiples actores en el que ninguno puede forzar a los otros a cooperar. Asimismo, en la necesidad de desarrollar las capacidades para moverse en escenarios inciertos, haciéndose preciso el aprendizaje constante y la gestión del riesgo.
En un momento histórico de virajes impredecibles, la ya de por sí complicada gobernabilidad de las sociedades enfrenta escenarios cada vez más inciertos. Por su parte, la gobernabilidad de las sociedades latinoamericanas presenta patologías particulares debido a la convergencia del legado de la institucionalidad colonial y el impacto de las guerras de independencia. En todas las sociedades, incluso en aquellas con regímenes parlamentarios, el poder ejecutivo se fortalece en detrimento, principalmente, del legislativo y, en general, del resto de poderes del Estado. El fortalecimiento del órgano ejecutivo va acompañado de la expansión de su aparato burocrático.
Las sociedades aparecen hoy en día como una geometría variable de múltiples centros de poder que funcionan dentro de los distintos órdenes sociales con gran dinamismo. Las distintas redes políticas tienden a superponerse y a entrelazarse entre sí definiendo un nuevo tipo de institucionalidad que enmarca la gobernabilidad de la sociedad.
El principal aliciente que ha promovido la transición hacia Internet ha sido incrementar los niveles y abrir nuevas posibilidades para la eficiencia, transparencia y participación ciudadana en las funciones de gobierno y la política. A ello cabe añadir, tal y como menciona Pippa Norris, las nuevas oportunidades que crea Internet para fortalecer el compromiso cívico, un elemento, que tal y como apuntamos anteriormente, adquiere una gran relevancia bajo los nuevos parámetros de gobernabilidad.
Este acelerado proceso de incorporación y asimilación de Internet nos ha privado, hasta el momento, de contar con una definición sobre Gobernabilidad Digital exclusiva y exhaustiva que cuente con un amplio consenso. Las diferentes variantes abarcan un rango que va desde una acepción minimalista que entiende Gobernabilidad Digital como la aplicación de Internet y las tecnologías digitales con el objetivo de optimizar las acciones de aquellos actores públicos y privados que participan en la determinación y asignación de bienes públicos. Al otro extremo se encuentra una definición maximalista en el que Gobernabilidad Digital no pasa solamente por una optimización de los procesos existentes, sino por una reconfiguración de la forma en que es concebida, organizada y ejecutada a partir del uso de Internet y las tecnologías digitales.
Los datos muestran que es en aquellos países que cuentan con regímenes democráticos más consolidados donde la implantación y desarrollo de la Gobernabilidad Digital ha tomado más fuerza. Difícilmente va a fomentarse la mejora en los flujos de información que vinculan al Estado con sus interlocutores en aquellos países cuya institucionalidad obstaculiza parcial o completamente el libre acceso o uso de la información. Por su parte, el parlamentarismo, el federalismo, los sistemas multipartidistas o el reconocimiento del cabildeo como práctica legítima y, en general, todos aquellos aspectos que fomentan la fragmentación del poder político entre múltiples instancias favorecen el desarrollo de la Gobernabilidad Digital.
Respecto de cómo se está dando el proceso de inserción de Internet a favor de la Gobernabilidad, resulta oportuno partir de una tipología sobre los distintos enfoques que guían el desarrollo de la Gobernabilidad Digital. Los tres tipos son:
a) Modelo Gerencial. Desde el enfoque del modelo gerencial, la aplicación de las tecnologías digitales a la gobernabilidad de las sociedades tiene como fin principal maximizar la eficiencia del Estado en la prestación de servicios. Ello implica los siguientes beneficios: i) mejora en la calidad, gama y accesibilidad de las prestaciones, ii) reducción de costos, y iii) aumento de la cohesión interna entre los distintos componentes del Estado. El modelo gerencial se articula sobre los gobiernos nacionales, sus aparatos administrativos y, en menor medida, los gobiernos locales. Los ámbitos de actuación priorizados por el modelo son el propio Estado y el mercado. El modelo asume que el primer paso para avanzar hacia la Gobernabilidad Digital viene dado por la incorporación de Internet y las tecnologías digitales a los procedimientos internos y relaciones existentes entre las distintas instancias integrantes del Estado. Por otro lado, se privilegia al mercado porque se considera que es la comunidad empresarial el actor más interesado por sus altos niveles comparativos de uso de Internet y, por tanto, el que impulsará con más fuerza y dará mayor sustentabilidad al desarrollo de la Gobernabilidad Digital. El modelo gerencial no asume cambios sustantivos en la forma en que el Estado interviene en los distintos órdenes sociales. Internet tiene un valor instrumental porque permite que sea más eficaz y menos costoso, pero no implica modificaciones ni en la orientación, ni en la forma, ni en el contenido de las políticas. Un buen reflejo de ello es que los flujos de información son siempre unidireccionales, del Estado hacia sus interlocutores.
b) Modelo Consultivo. Este modelo se articula a partir del valor atribuido a la información para mejorar los niveles de eficiencia, transparencia y participación ciudadana del gobierno. Internet y el resto de las tecnologías digitales abren nuevas posibilidades para que los organismos del Estado recopilen, analicen y procesen la información que es remitida por sus interlocutores en los distintos órdenes sociales. De esta forma, por un lado, se mejora la calidad de las políticas públicas ya que es posible ajustarlas cada vez más a las necesidades específicas de su público objetivo. Por otro lado, las políticas públicas ganan legitimidad porque sus destinatarios se perciben como parte del proceso de formulación y, por tanto, ven sus intereses expresados en ellas. Asimismo, Internet permite que el Estado sea cada vez más transparente porque amplia las posibilidades para que éste de cuenta del manejo de los recursos públicos. Al igual que en el modelo gerencial, las instancias priorizadas por el modelo consultivo son el gobierno central y los gobiernos locales. A ellos se incorpora el parlamento como órgano representativo. Los ámbitos de actuación priorizados son tanto el mercado, como la sociedad civil. En la medida en que uno de los fundamentos del modelo consultivo reside en aumentar la legitimidad del Estado, se asume la necesidad de que éste tenga una acción propositiva para incorporar al mayor número posible de ciudadanos a la red. El modelo consultivo no plantea transformaciones sustanciales en la forma en que el Estado interviene en los distintos órdenes sociales. Si bien el modelo asigna una gran relevancia a que el Estado mantenga abiertos canales permanentes de información con sus interlocutores, no se trata de un diálogo que permita contraponer diferentes posiciones y arribar a concertaciones. Más bien se trata de flujos de información que discurren en vías paralelas. Los niveles de interdependencia en el modelo son bajos porque no se conciben estímulos para que las relaciones entre el Estado y sus interlocutores sean estables y permanentes.
c) Modelo Participativo. Aparece como el modelo más complejo y avanzado porque implica una transformación profunda de la concepción y funcionamiento de la gobernabilidad a partir de la incorporación de Internet. A diferencia de los modelos anteriores, los fines perseguidos no se focalizan en el Estado. De hecho, el objetivo principal es utilizar Internet y las tecnologías digitales para hacer factible la transferencia de competencias, recursos y responsabilidades desde el Estado hacia sus interlocutores en los distintos órdenes sociales. Para crear estructuras de coordinación y cooperación horizontal en las que sea posible canalizar flujos discursivos y complejos de información desde el Estado hacia sus interlocutores y viceversa, y de éstos entre sí. En este escenario, el Estado pasa a convertirse en un “Estado Facilitador” del proceso de gobernabilidad de las sociedades y su desempeño depende de su capacidad para gestionar de forma eficaz la interdependencia sistémica existente entre los diferentes actores que toman parte en ella. Por otro lado, el desempeño del Estado también pasa a ser evaluado en razón de su nueva condición de “learning organization”. La constelación de actores que pasan a tener un papel sustantivo en la gobernabilidad de las sociedades provoca un alto dinamismo en las relaciones de poder y, por tanto, exige también una alta adaptabilidad. Al interior del Estado, las instancias consideradas como clave en la operacionalización del modelo son, principalmente, los poderes ejecutivos en sus distintos niveles territoriales. Asimismo, y como resultado de la racionalidad política que se encuentra detrás del modelo participativo, los ámbitos de acción son la sociedad civil y la esfera pública. Entre los tres modelos reseñados, se ha dado un clara tendencia por parte de los gobiernos centrales por privilegiar al “modelo gerencial”, dado que la incorporación y asimilación de Internet a las funciones de gobierno fueron entendidas como un elemento más del proceso de Reforma del Estado inspirado por la New Public Management (NPM). Se apuesta a las posibilidades que ofrece Internet para optimizar mejorar la calidad, gama y accesibilidad de los servicios prestados por el Estado a sus “clientes” y reducir los costos operativos. Los países de la Unión Europea, los cuáles se incorporan de una forma más tardía a la gobernabilidad digital, siguen durante una primera etapa el modelo gerencial definido por los estadounidenses. Otro de los factores que dan cuenta de la primacía del modelo gerencial viene dado porque los primeras presiones para que el Estado incorporara y asimilara Internet a funciones de gobierno procedieron de la comunidad empresarial. Finalmente, detrás de la opción del “modelo gerencial” primaba una racionalidad política. Para los gobernantes y políticos adoptar este modelo aparecía como una situación en la que “todos ganan”. El enfoque vertical y unidireccional que prima en la forma que tiene el Estado de relacionarse con sus interlocutores le permite “vender” la imagen que más le convenga como eficaz gestor de los recursos públicos sin tener que exponerse a la vulnerabilidad que supondría aceptar, con mayor o menor grado de desarrollo, mecanismos de doble dirección. Por otro lado, entre la clase política existe un temor compartido a que utilizar Internet para incrementar las oportunidades de participación de los actores de la sociedad civil y los ciudadanos lleve a una sobrecarga de demandas que conduzcan a la ingobernabilidad. En esta misma línea, cabe constatar cómo las dirigencias partidistas también entendieron a Internet como una vía unidireccional que les permitiera optimizar sus posibilidades de hacer proselitismo.
Durante los últimos años se ha producido algunos cambios significativos en la orientación que ha tomado el desarrollo de la Gobernabilidad Digital. Si bien sigue siendo dominante el “modelo gerencial”, se han producido significativos avances orientados hacia la implantación del “modelo consultivo”, reconociendo el valor instrumental de Internet y las tecnologías digitales tanto para incrementar la transparencia en las labores de gobierno, como para aumentar la participación ciudadana.
3.- Prats, Joan Oriol (2003): “El concepto y el análisis de la gobernabilidad”, Revista Instituciones y Desarrollo Nº 14-15 (2003) pp. 239-269. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Barcelona, España.
E-mail: joanoriol.prats@iigov.org
http://www.grupochorlavi.org/php/doc/documentos/Elconceptoyel.pdf
Dado que la gobernabilidad ha sido entendida de diferentes formas, por diferentes escuelas, en diferentes momentos, el artículo propone una forma de sistematizar el disperso entendimiento imperante hasta la fecha y de establecer unos mínimos comunes denominadores que ayuden a aclarar qué se puede entender por gobernabilidad. Con estos objetivos, traza las raíces históricas del concepto, ubicando su eje conceptual en el institucionalismo y proponiendo una distinción entre gobernanza y gobernabilidad en base a la diferencia que existe entre las reglas del juego y las capacidades que confieren. En una segunda parte, se sistematiza el concepto de gobernabilidad partiendo de una definición operativa que la entiende como la capacidad de formular e implementar políticas públicas por parte de un gobierno. Asimismo, se distingue entre una dimensión analítica y una dimensión normativa del concepto, mostrando sus implicaciones metodológicas y explicativas. Concluye enfatizando la necesidad de distinguir entre una doble perspectiva del estudio de la gobernabilidad según las instituciones políticas se entiendan como variables endógenas o exógenas.
Distingue analíticamente entre gobernanza (o entramado institucional) como variable independiente y la gobernabilidad como variable dependiente (capacidad de gobierno conferida por dicho entramado institucional).
En primer lugar, entiende por gobernanza los procesos de interacción entre actores estratégicos (Strom y Müller, 1999). Esta definición puede entenderse en clave más sociológica como las estructuras sociopolíticas que emergen y forjan dichos procesos de interacción. Los actores estratégicos o relevantes son aquellos que cuentan con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos (Coppedge, 1996); es decir, son actores con poder de veto sobre una determinada política. Los recursos de poder pueden proceder del control de determinados cargos o funciones públicas, o del control de factores de producción, o del control de la información y las ideas, o de la posibilidad de producir movilizaciones sociales desestabilizadoras, o de una pretendida autoridad moral.
Pero, si la gobernanza es la interacción forjada por las reglas del juego, ¿cómo entender entonces la gobernabilidad? Siguiendo a Kooiman, se entiende la gobernabilidad como la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. De esta forma, la gobernabilidad se derivaría del alineamiento efectivo entre las necesidades y las capacidades de un sistema sociopolítico; es decir, de sus capacidades para autoreforzarse. El problema de la gobernabilidad se torna pues un problema de refuerzo, en cuanto es el alineamiento de necesidades y capacidades a través de las instituciones (o reglas del juego) lo que determina su nivel o grado.
Resalta cómo a través del institucionalismo cobra más sentido la distinción entre gobernabilidad y gobernanza en tanto la primera pasa a ser la capacidad conferida por la segunda. Si se entiende por gobernanza la interacción entre actores estratégicos causada por la arquitectura institucional, entonces la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad que dicha interacción proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse a si mismo; es decir, de transformar sus necesidades o preferencias en políticas efectivas. Este refuerzo, a su vez, puede ser positivo o negativo, según el sistema transforme las necesidades ciudadanas en políticas públicas de forma más o menos efectiva o dicha transformación se adapte a unas normas más o menos democráticas. De esta forma, la gobernabilidad responde a un equilibrio, no siempre rígido, sino cambiante, donde los actores pueden cambiar las reglas del juego a través de su interacción estratégica.
Una definición básica y minimalista de gobernabilidad entiende la misma como la capacidad de un gobierno para formular e implementar decisiones públicas. De esta forma, la gobernabilidad pasa a comprenderse como el espacio intermedio existente entre los patrones de interacción de los individuos y actores (determinados institucionalmente) y las oportunidades en términos de formulación y implantación efectiva de políticas que estos confieren.
En su vertiente analítica, la gobernabilidad hace referencia a las condiciones necesarias y suficientes para que las instituciones políticas transformen de manera efectiva las demandas o necesidades en políticas o regulaciones. Desde esta perspectiva, un mayor grado de gobernabilidad vendrá asociado a un mejor alineamiento entre demandas y políticas a través de las instituciones. Desde un punto de vista normativo, la gobernabilidad vendrá asociada con mayores niveles de democracia y bienestar, en tanto (a) serán las fórmulas democráticas las que mejor canalicen las necesidades y las demandas ciudadanas y (b) será en términos de bienestar entendido como desarrollo humano que se juzgue la bondad de las políticas públicas.
Tal y como se ha definido la gobernabilidad, ésta puede producirse tanto en contextos democráticos como no democráticos; es decir, puede existir gobernabilidad sin democracia, en tanto también un gobierno autoritario tiene capacidad de formulación e implementación. Falta aún mucha articulación para disponer de un mapa relativamente integrado de la gobernabilidad.
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