24 de Junio de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 69
Año: 2000
Autor: Ramón López y Juan Carlos Jordán, Editores
Título: Desarrollo Sostenible en América Latina: La Sinergía entre el Financiamento y las Políticas

Lecciones extraídas de la experiencia

En esta sección se presentan las principales lecciones extraídas de los programas de control de la contaminación del agua en estos países. El objetivo es identificar las características de las orientaciones de política adoptadas en estos países y señalar sus ventajas y desventajas desde una perspectiva económica. Los principales aspectos a tratar son: la situación del control de las fuentes de contaminación no puntuales, los métodos de control de las fuentes industriales, la lenta introducción de instrumentos económicos, la eficiencia económica de los recursos con destinación específica, y el funcionamiento de instituciones financieras creadas para administrarlos, los subsidios directos del gobierno para las empresas estatales de servicios públicos.

Fuentes puntuales y no puntuales

Aunque tanto las fuentes puntuales como las no puntuales contribuyen a los problemas de contaminación de aguas, hasta el presente las autoridades Latinoamericanas sólo han comenzado a encarar los problemas causados por las primeras. Si bien se considera que las fuentes no puntuales aportan un volumen mayor de contaminantes que las fuentes puntuales, ello no implica que las primeras sean responsables de los problemas más graves. Aparentemente, los países en Latinoamérica están tácitamente siguiendo la experiencia de los países de la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico (OCDE), posponiendo el momento de hacer frente a los problemas creados por las fuentes no puntuales hasta poder resolver los problemas creados por las fuentes puntuales. A pesar de ello, algo se ha trabajado a través de la regulación del uso de pesticidas por parte de los Ministerios de agricultura y de medio ambiente, pero no se dispone de información acerca de la magnitud de los problemas y de los efectos de esas normas.

Control de la contaminación industrial

A pesar de que los esfuerzos de control de la contaminación de aguas no han rendido resultados satisfactorios en términos generales, algunas fuentes industriales de contaminación han reducido sus descargas de contaminantes en algunas zonas de Colombia y Venezuela, al tiempo que poco es lo que se ha logrado en materia de efluentes municipales. El método básico utilizado para el control de la contaminación de aguas por fuentes industriales ha sido el de comando y control, en el cual las autoridades solicitan a las empresas que establezcan ciertos tipos de tecnologías a fin de alcanzar determinados niveles de calidad de los efluentes.

Las leyes promulgadas a comienzos de los años setenta en estos dos países asignaron al sector privado la responsabilidad en la reducción de la contaminación industrial del agua, pero estas regulaciones no fueron acompañadas con programas de incentivos tal como ha sido la práctica más común en países de la OCDE. La explicación más posible de esta diferencia con la práctica seguida en la OCDE es la escasez de recursos fiscales para financiar estos programas. Examinando los casos que han rendido buenos resultados en estos países andinos puede identificarse el uso de ciertos instrumentos no financieros:
  • Existencia de capacidad institucional para controlar la calidad ambiental y la calidad de los efluentes vertidos;
  • Disposición de las autoridades para alcanzar acuerdos con industrias específicas, siguiendo un principio de regulación denominado “aproximación colaboracionista a la regulación”.
  • Desarrollo y utilización de la presión social sobre los causantes de contaminación mediante el suministro de información al público, la cual le permite a éste tomar conciencia de las descargas y los perjuicios ambientales.
En otros lugares, como el estado de São Paulo en Brasil, se han emprendido amplios programas de control de la contaminación industrial, utilizando como instrumento de promoción la asistencia técnica, complementada naturalmente con buenos mecanismos de fiscalización. Esos programas captan inicialmente el interés de los grupos industriales mediante la oferta de tecnologías que reducen las descargas de contaminantes sin disminuir los ingresos netos de las empresas. La obtención de metas ambientales más ambiciosas es posible una vez que, las industrias organizan sus departamentos ambientales y los administradores entienden en que medida estos programas afectan los estados financieros, ya sea como aumentos de ingresos o reducciones de costos al evitar las sanciones estipuladas en las regulaciones ambientales.

Dada la ausencia generalizada de resultados satisfactorios en control de contaminación es de esperar que los países recurran a nuevos métodos en este campo. Las experiencias satisfactorias en América Latina y en otras partes indican que estos programas deben partir de una comprensión básica de los costos y beneficios que supone la consecución de los niveles de calidad deseables, de la fijación de objetivos razonables de mejoramiento, y de la existencia de una buena capacidad de control en los organismos reguladores. La experiencia de los países de la OCDE muestra que delegar las responsabilidades financieras al sector privado es una decisión económica correcta, pero debe tenerse cuidado a fin de asegurar que las firmas pequeñas tengan acceso a recursos de los bancos comerciales en condiciones razonables. El establecimiento de mecanismos de incentivo, como los descuentos tributarios, asistencia técnica subvencionada, y otros, debe hacerse con sumo cuidado, para evitar abrir las puertas a formas de apoyo más costosas e ineficientes.

No existe una evaluación de la eficiencia de los programas considerados exitosos en los dos países analizados, pero un examen rápido sugiere que no lo han sido tanto. En el caso de la CVC en Colombia, por ejemplo, mientras muchas empresas privadas establecieron hace un buen tiempo costosos tratamientos para cumplir con las regulaciones regionales, la empresa pública de agua de Cali aún no ha terminado de construir la planta de tratamiento para sus efluentes, y como resultado la calidad de las aguas del río Cauca está por debajo de las metas deseadas. En estas condiciones es posible que la sociedad en su conjunto no obtenga beneficios de estos esfuerzos, o que ellos sean muy reducidos, dada la  falta de coordinación. Esta es precisamente el área en la cual la utilización de instrumentos económicos, como las tasas por contaminación o los permisos transables,  pueden rendir grandes beneficios.

El uso de instrumentos económicos

Anteriormente se mencionó que el método de comando y control ha sido el preferido para el diseño de programas de control de la contaminación de aguas en esos dos países, exceptuando las “tasas retributivas” que el Ministerio colombiano puso en vigor en fecha reciente. Dadas las propiedades de eficiencia económica de estas tasas, señaladas antes, este es sin duda un paso significativo en los esfuerzos de control de la contaminación en la región. Sin embargo, un examen preliminar del sistema permite identificar dos problemas que han reducido la eficacia del sistema colombiano:

1. Se fijaron tasas muy bajas como para generar un incentivo real o para financiar inversiones significativas. Conforme a las estimaciones actuales, una residencia familiar típica deberá abonar US$0,35 por mes, cuantía que no sería suficiente para financiar siquiera el tratamiento primario por medio de sistemas de bajo costo. Una empresa municipal de agua y alcantarillado que preste servicio a medio millón de personas deberá pagar US$35.000 por mes, los cuales podría trasladar a los consumidores según la comisión reguladora de aguas, monto bajo como para pensar que va a inducir acciones rápidamente de parte de estas empresas.
La evaluación de las experiencias en los países de la OCDE revela que los altos cargos por efluentes aplicados en los Países Bajos fueron efectivos para reducir las descargas de contaminantes (Bressers y Schuddeboom), mientras que los niveles más reducidos que se aplicaron en Alemania, rindieron resultados perceptibles pero mucho menores (Brown y Johnson). Adoptar tasas bajas tiene el gran riesgo de fastidiar a los contaminadores con cargos que no son suficientes para inducirlos a tomar acción real para resolver el problema, pero si motivarlos en cambio para oponerse al sistema.
2. El marco jurídico inicial de estas tasas fue muy confuso, asignando al Ministerio la misión casi imposible de calcular con precisión los daños sociales causados por cada contaminante, antes de poder fijar cualquier tasa por contaminación. Si bien una parte de estos problemas se han resuelto en virtud de un veredicto de la Corte Suprema de Justicia, aún es posible que se susciten controversias jurídicas.
Si se observa el historial de experiencias de control de la contaminación en los países de la OCDE, ha de comprobarse que algunos países latinoamericanos estarían siguiendo la misma senda, caracterizada por una fuerte dependencia inicial de los métodos de comando y control y el establecimiento gradual de instrumentos económicos. Los grados de éxito, así como la celeridad en la adopción de instrumentos basados en el mercado, varían ampliamente.

El uso de rentas de destinación específica como mecanismo de financiación

Las contribuciones del gobierno para financiar inversiones en control de  contaminación no se han hecho a través de programas claramente definidos sino como aportes a proyectos específicos de las empresas públicas de servicios. Como resultado, no ha surgido la necesidad de crear mecanismos de generación y destinación específica de recursos para este propósito. Sin embargo, en el pasado reciente se han formulado numerosas propuestas para crear mecanismos de este tipo y se prevé que, a medida que aumente el apoyo de los gobiernos a las causas ambientales, crecerá la tentación de recurrir a instrumentos de esta clase, dado que el control de contaminación de aguas es sin duda una causa ambiental importante. En Colombia, por ejemplo, se ha propuesto que los recursos generados por las tasas retributivas se devuelvan en forma de subsidios para financiar proyectos regionales de mejoramiento de la calidad del agua.

Los mecanismos de destinación específica de recursos en el campo ambiental pueden agruparse en tres categorías: (a) aquellos que asignan recursos derivados de cargos por infracciones ambientales específicas, a la solución de problemas que guarden una relación estrecha con la infracción, (b) los que asignan recursos provenientes de cargos específicos a la solución de problemas ambientales no relacionados con el origen del cobro, y (c) los que asignan recursos de rentas generales a la solución de problemas ambientales de cualquier tipo.

Un ejemplo de mecanismo de la primera categoría sería la propuesta colombiana de usar las tasas retributivas para conceder subsidios a proyectos de control de contaminación de aguas en las mismas regiones. Un ejemplo de mecanismo de la segunda categoría sería la asignación de impuestos locales a los bienes raíces para financiar el funcionamiento y las inversiones con fines ambientales de las corporaciones regionales de desarrollo. Un ejemplo de la tercera categoría corresponde al caso, ahora común, de la creación de fondos ambientales nacionales financiados con recursos del gobierno central, los cuales conceden subvenciones para proyectos ambientales de toda índole.

En la literatura económica especializada abundan los ejemplos de problemas generados por el uso de estos mecanismos de asignación de recursos, los cuales se agravan a medida que se pasa de la categoría (a) a la categoría (c). Entre los más conocidos están los siguientes:
  • Debilitan el control fiscal y de responsabilidades por el uso que se da a los recursos.
  • Inducen usos ineficientes de los recursos, puesto que, por definición, reducen los grados de libertad en la asignación de los mismos.
  • Provocan que los desfases entre ingresos y necesidades no se hagan evidentes tan pronto se generan, y que los ajustes entre ellos se demoren más de lo que sería necesario.
  • Crean necesidades administrativas.
Por otra parte, es justo reconocer que estos tipos de arreglos son creados muchas veces para financiar la consecución de ciertas metas, por ejemplo, garantizar un apoyo mínimo a causas meritorias que de otra forma carecerían de él, y para financiar causas que no cuentan con respaldo público suficiente.

Sería ingenuo esperar que estos mecanismos no van a ser usados para promover causas ambientales, a pesar de sus serios inconvenientes. Por esta razón, probablemente es más importante identificar las características que minimizan los problemas. Algunas de las características de los mecanismos de destinación específica de rentas que son menos perniciosos son las siguientes:
  • Se aplican en ámbitos o actividades con propiedades catalizadoras de los efectos que se desea alcanzar.
  • Su diseño involucra los medios para hacer que el mecanismo sea temporal.
  • La conexión entre la fuente de los recursos y el uso de éstos es la más directa posible.
Otro aspecto importante de los mecanismos de destinación específica de recursos es la forma como se lleva a cabo su transferencia: ellos pueden concederse como contribución directa para financiar inversiones, o por otros mecanismos como subsidios a las tasas de interés. Generalmente se considera que, ceteris paribus, cuanto más transparente sea la asignación, mejor.

Experiencias anteriores con mecanismos de asignación específica de recursos incluyeron la creación de entidades especializadas para administrar los recursos generados por esos mecanismos. En Colombia, por ejemplo, se creó un fondo (INSFOPAL) para administrar los recursos asignados por el gobierno central a la financiación de proyectos de saneamiento en todo el país. Se facultó al fondo para otorgar subvenciones con fines concretos, facultad que posiblemente constituyó el primer signo de falta de disciplina, al señalar la posibilidad de obtener condiciones más favorables en los créditos. Al cabo de varios años de operación fue necesario clausurar el fondo debido a su baja tasa de recuperación de préstamos. Fue reemplazado por un mecanismo más eficiente, si bien no exento de ciertas deficiencias, el cual opera a través de la banca comercial. La evaluación de las numerosas experiencias de esta clase en los países en vías de desarrollo, ha revelado los riesgos de los programas que fijan las tasas de interés y dirigen el crédito hacia sectores específicos en condiciones más blandas. Se ha constatado que en la mayoría de esos programas se hace una mala asignación el crédito, se genera una dependencia casi indefinida de las asignaciones presupuestarias y se fomenta la distribución ineficiente de los recursos.

Subsidios directos del gobierno a las empresas estatales de servicios públicos

El uso más frecuente de los recursos públicos destinados a los esfuerzos de control de la contaminación de aguas en estos dos países, ha sido la asignación directa de subsidios al financiamiento de proyectos construidos por empresas públicas de agua. La mayoría de los proyectos subsidiados pertenecían a empresas públicas que se encontraban en una situación financiera débil y no cubrían los costos de los servicios de suministro de agua y alcantarillado. En la mayoría de los casos, la justificación para el otorgamiento de los subsidios fue, precisamente, la incapacidad de esas empresas de equilibrar sus cuentas y la notoria gravedad del deterioro ambiental.

Si bien esta situación corresponde a una aproximación casuística a la asignación de recursos, en la cual se analiza cada proyecto conforme a sus méritos individuales, la experiencia indica que este procedimiento suscita dos clases de problemas:
  • Dado que el proceso de asignación de los recursos no sigue unas directrices claras de política, éste induce el comportamiento conocido como “búsqueda de rentas” de parte de todos los posibles beneficiarios.
  • La aplicación reiterada de este procedimiento tiende a generar una “práctica y experiencia” de la forma en que se asigna los subsidios para las inversiones de este tipo. De esta manera, y sin prestar mucha atención a realizar estudios previos, se establece un programa regular de subsidios, y las asignaciones presupuestarias comienzan a sufrir los problemas de los programas tradicionales de subsidios.
Los problemas más conocidos de este tipo de programas de subsidios son la dificultad para definir con precisión las inversiones elegibles y la ausencia de criterios para definir el monto del subsidio, hecho que favorece las inversiones más fácilmente identificables frente a otras menos visibles o difíciles de catalogar (por ejemplo, el subsidio a las inversiones en tratamiento previo a la descarga a los cauces, en comparación con financiamiento para ajustes productivos)

Los países en vías de desarrollo no han sido los únicos que han usado los subsidios para promover el tratamiento de los efluentes municipales. La experiencia en los países de la OCDE muestra que los subsidios para el tratamiento de las aguas residuales municipales han absorbido más del 60% de los recursos gastados en control de la contaminación. En Gran Bretaña, se financió hasta el 60% de los costos con base en transferencias del gobierno. En España se otorga a las empresas de servicios públicos subsidios de hasta 75% de los costos de tratamiento de aguas residuales, de los cuales una porción significativa se financia con recursos provenientes de la Unión Europea. A pesar de esta tradición, evaluaciones recientes muestran que los gobiernos están adquiriendo más conciencia acerca de las considerables ineficiencias de estos mecanismos. La preocupación por la posibilidad de que estas transferencias impliquen un subsidio directo a los causantes de contaminación, los países de la OCDE tienden ahora a financiar un mayor porcentaje de las inversiones en plantas de tratamiento de aguas residuales mediante cobros a los contaminadores.

Los programas tradicionales de subsidios aplicados en los países de la OCDE para acelerar el logro de las metas nacionales, han sido objeto de extensos análisis. La mayoría de estos estudios muestran que estas inversiones fueron menos eficientes que proyectos similares ejecutados por el sector privado, y en muchos casos se verificó la existencia de excesos de capacidad instalada pues las municipalidades carecieron de incentivos para controlar los costos. Una evaluación interesante (James y Levy, 1984) del programa de subsidios federales de los Estados Unidos para control de la contaminación de aguas18, encontró que, además de las deficiencias conocidas, los subsidios desplazaban recursos municipales y, contrario a lo previsto, fomentaban demoras en la ejecución  de proyectos que de todas maneras se habrían construido.

La situación de las empresas públicas de servicios de agua en estos países andinos sugiere que la mayoría de ellas no están en condiciones de ajustar tarifas para cubrir los costos de agua potable y alcantarillado, y menos aún los costos de tratamiento de aguas residuales, sin antes establecer una administración más eficiente. Por esta razón, el camino hacia la promoción de los cobros a los usuarios para financiar los costos de tratamiento de las aguas residuales municipales pasa por el mejoramiento de la situación gerencial, financiera y técnica de esas empresas públicas.