22 de Julio de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 69
Año: 2000
Autor: Ramón López y Juan Carlos Jordán, Editores
Título: Desarrollo Sostenible en América Latina: La Sinergía entre el Financiamento y las Políticas

Fuentes de financiamiento

Las fuentes más comunes de financiación de la biodiversidad son: (a) la financiación tradicional por conducto de los presupuestos gubernamentales (especialmente para zonas protegidas); (b) la acción comunitaria directa y el financiamiento privado de la conservación; (c) fondos no reembolsables del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), AOD de donantes bilaterales u ONGs internacionales; (d) canjes de deuda; (e) préstamos para el desarrollo otorgados por organismos multilaterales, con componentes de conservación; y (f) financiamiento basado en pagos por servicios ambientales como agua, productos forestales, ecoturismo y mitigación del cambio climático mundial, que también favorecen la conservación biológica.

a) Financiación en los presupuestos gubernamentales

A raíz de la modernización del Estado y de las privatizaciones, los gobiernos disponen cada vez de menos fondos para la gestión de recursos naturales como los existentes en los parques. La biodiversidad genera ingresos, pero la práctica más común ha sido el encauzamiento de esos ingresos (por concepto de cargos abonados por los usuarios, multas, etc.) hacia la Tesorería central, y no su asignación a la conservación y el desarrollo de los recursos naturales que los generaron. Sólo recientemente han comenzado a destinarse a la conservación los recursos obtenidos por el pago de servicios ambientales o impuestos sobre el uso de los recursos sean éstos renovables, como los bosques y las pesquerías, o no renovables, como el petróleo.

b) Acción comunitaria directa y financiación privada

La creciente conciencia ambiental ha promovido que las comunidades locales organizadas financien con sus propios medios zonas protegidas y áreas verdes (principalmente con fines de recreo), en muchos países de la región. También se está aumentando el establecimiento de reservas protegidas privadas por ciudadanos prósperos y empresas comerciales están respaldando esfuerzos de conservación como parte de sus planes para el mejoramiento de su imagen. La publicidad relacionada con las causas ambientales cobra creciente importancia como fuente de financiamiento del manejo de áreas verdes urbanas (Sorensen et al., 1998). En Chile se fomenta intensamente los contratos con el sector privado para la administración y concesiones de los parques nacionales (Hardner y Rice, 1999).

Si el sector privado puede convertirse en un socio pleno, el mundo podrá ser testigo de una nueva era de conservación, en la cual las sociedades civiles tendrán la voluntad y los medios para asumir efectivamente la administración de sus recursos propios, incluida la biodiversidad (IDB, 1997).

c) Financiamiento no reembolsable por medio del FMAM, ONGs
internacionales y donantes bilaterales

El FMAM ha sido el principal mecanismo financiero para la conservación de la biodiversidad basado en acuerdos internacionales, pero se le ha criticado por su lentitud y por no haber incluido a los bancos regionales de desarrollo como conducto de financiación. Las ONG internacionales dedicadas al medio ambiente han sido una fuente formidable de financiación de proyectos relacionados con la biodiversidad en América Latina, pero es posible que algunas no posean la fortaleza financiera que tuvieron en el pasado. Los donantes bilaterales también han perdido importancia como fuente de financiamiento de la biodiversidad debido a las restricciones presupuestarias.

El financiamiento no reembolsable es especialmente útil en la etapa de diseño de proyectos, cuando el costo de otros fondos de capital es prohibitivo o cuando, simplemente, no hay otras fuentes disponibles. Las ONG y las organizaciones con base en la comunidad (OBC) han aumentado su participación en el diseño y la ejecución de programas financiados merced a esas subvenciones, que ofrecen bienes y servicios ambientales.  Un ejemplo de buen resultado de este instrumento es el programa de pequeñas donaciones (SGP) del PNUD para el FMAM, iniciado en 1992 con objeto de respaldar actividades iniciadas por comunidades que atendieran a problemas ambientales, que en su mayoría se ejecutan por medio de ONGs. Hasta mediados de 1995, la etapa experimental de tres años había logrado financiación por valor de US$16 millones (NC-IUCN y TransGlobal, 1998).

Las ONG internacionales han contribuido activamente en la financiación de proyectos de conservación y programas de desarrollo comunitario sostenible en América Latina, y también han participado en la preparación de proyectos para ser financiados por otras instituciones. En la región del Petén, Guatemala, puede encontrarse un ejemplo de esfuerzos coordinados con la participación de ONGs, organismos bilaterales y bancos de desarrollo. El Gobierno preparó un Plan de Desarrollo Integrado para la región, con la financiación de KfW de Alemania, y luego esta misma entidad financió el establecimiento de nuevas áreas protegidas y sitios arqueológicos protegidos en la región.  USAID ha financiado el manejo de áreas protegidas existentes con ayuda de algunas ONGs internacionales tales como CARE, The Nature Conservancy y Conservation International, y de varias ONGs nacionales. La UICN estableció en la zona un proyecto de manejo de recursos naturales y, ulteriormente, otros donantes bilaterales, entre ellos DANIDA, FINNIDA, el Gobierno de España y la Comisión Europea, financiaron actividades de manejo de recursos naturales.

Actualmente, el BID es la principal fuente de financiamiento nuevo para la región, por medio del Programa de Desarrollo Sostenible para el Petén. Los componentes de este programa son titulación de la tierra, restauración de sitios arqueológicos, apoyo a zonas estratégicas protegidas y ecoturismo con las comunidades locales, proyectos experimentales de manejo de bosques y agricultura sostenibles, y fortalecimiento institucional de entidades locales (ONG, OBC, municipalidades y organismos del Gobierno). Este programa se diseñó sobre la base del Plan de Desarrollo Integrado mediante un proceso de consultas con las comunidades y en cooperación con otros donantes.

d) Préstamos para desarrollo con componentes de biodiversidad

El medio usado más frecuentemente por el BID para financiar la conservación ha sido el de incluir componentes de biodiversidad en programas de desarrollo urbano y rural. Por ejemplo, se han establecido zonas protegidas para mitigar los posibles efectos negativos de proyectos de vialidad; se han integrado inversiones productivas y con fines de conservación en programas de gestión de cuencas hidrográficas. Programas de desarrollo urbano han incluido frecuentemente inversiones en el manejo de áreas verdes (Sorensen et al., 1998). En la Figura 1 se muestra una distribución aproximada de los préstamos del BID relacionados con la biodiversidad y aprobados durante los pasados 10 años. (Keipi y Sitja, 1998).

e)
Pago por servicios ambientales
  • Uso de recursos hídricos
La intervención pública en las decisiones sobre manejo de las cuencas hidrográficas se justifica por el mal funcionamiento del mercado. Los agricultores que están en las partes altas  de las cuencas no necesariamente practican usos de tierra ni realizan inversiones deseables para mantener una protección adecuada contra posibles daños ambientales para las poblaciones situadas en las partes bajas de las cuencas. Por consiguiente es necesario establecer mecanismos de compensación para estimular prácticas más benignas para el medio ambiente con ingresos generados aguas abajo (Hueth, 1995). En San José, Costa Rica, se considera la aplicación de cargos y tarifas abonados por los usuarios que, además de cubrir los costos de distribución, contribuyen al financiamiento del manejo de las cuencas hidrográficas. El Gobierno estudia la posibilidad de cobrar aproximadamente US$6 millones anuales a la empresa de agua y US$3 millones anuales a la compañía nacional de energía, y de usar estos recursos para financiar la conservación de alrededor de 1,3 millón de ha de bosques en las cuencas que proporcionan el agua para la ciudad (McNeely, 1998).

En Colombia, una ley exige que las empresas de electricidad transfieran 2% de sus ventas brutas a inversiones directas en el manejo de cuencas hidrográficas o a las autoridades responsables del medio ambiente.  Varios estudios han resaltado el uso eficaz y exitoso de esos recursos en la conservación forestal y la restauración de zonas degradadas (Gaviria, 1997).

Otro ejemplo es la iniciativa del Fondo de Protección de Cuencas Hidrográficas que está en vías de establecerse en el Ecuador con la ayuda de The Nature Conservancy. La fuente principal de financiación está constituida por los usuarios del agua, inicialmente la Empresa de Alcantarillado y Agua Potable de la ciudad de Quito, las compañías de electricidad ElectroQuito e INECEL, y usuarios de agua particulares, todos representados en el directorio del fondo, junto con varias ONG y el Gobierno (TNC, 1998).

Para proteger las cuencas hídricas también se emplean otros métodos, como la persuasión moral por medio de campañas ambientales y la regulación directa. Sin embargo, pagos incluidos en las tarifas de los usuarios de agua e impuestos constituyen medios para asegurar que se financie efectivamente las actividades de conservación de los recursos naturales que sean necesarias.
  • Ingresos forestales
Prácticamente todos los países latinoamericanos han desarrollado sistemas de pagos e impuestos con base a la producción forestal. Repetto y Sizer (1996) afirman que para muchos Estados con abundante riqueza forestal no debe ser necesario, en realidad, buscar fuentes nuevas de financiación de inversiones en silvicultura sostenible y conservación del recurso. Según estos autores el sector forestal debería sustentarse a sí mismo. Sostienen que muchos gobiernos podrían reunir fondos sustanciales si recaudaran las rentas a que son acreedores como propietarios de tierras. Los pagadores serían los concesionarios y otros negocios que explotan los bosques, y los pagos consistirían en regalías por la madera en pie, cobros e impuestos. Estos autores recomiendan que se lleve a cabo una serie de reformas normativas para facilitar las inversiones del sector privado en actividades que sean sostenibles y proporcionen recursos para las inversiones del gobierno.

En Colombia, el Gobierno recomienda que las regalías por la madera en pie sean iguales para los productos forestales de los predios públicos y los privados, pero puede haber diferencias regionales basadas, entre otras cosas, en factores ecológicos (Gaviria, 1997).  Puede cobrarse cargos por productos madereros y también por productos no madereros, como lo hace el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) de Guatemala.  Otra fuente potencial de obtención de recursos la constituyen las licencias para la caza y la pesca en terrenos públicos. En el Brasil, la transferencia de las licencias de pesca a entidades privadas ha incrementado sustancialmente los ingresos del Gobierno (Dourojeanni, 1998).

Aunque el gobierno recaude fondos en función de esas actividades en los bosques, la pesca, y en el ámbito silvestre, su encauzamiento hacia actividades beneficiosas para el medio ambiente puede verse entorpecido por las políticas prevalecientes en la mayoría de los países conforme a las cuales la mayoría de esos recursos va a los cofres centrales de la Tesorería. Cuando los recursos vuelven al sector, puede ocurrir o no, dependiendo de la política fiscal, que se haga uso de ellos para inversiones en los ámbitos donde fueron recaudados.
  • Ecoturismo
La inversión en ecoturismo, en predios públicos y privados, se ha convertido en una vasta actividad empresarial en la región. Costa Rica es un ejemplo exitoso de promoción del ecoturismo y una de cada cuatro personas que visita el país, lo hace dentro de esta categoría de turismo. Los ingresos en divisas de la industria turística ascendieron en 1994 a US$623 millones superando los montos obtenidos de las exportaciones de bananas (US$522 millones) y café (US$500 millones) (Southgate, 1997). Los países del Caribe y Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y otros siguen de cerca sus pasos. Chile considera cambios importantes de su política, con objeto de otorgar concesiones de largo plazo, a 30 años, en zonas protegidas. Los contratos asegurarían la conservación de las zonas arrendadas y parte del ingreso obtenido por esas concesiones podría usarse para financiar un manejo mejor de otras tierras pertenecientes al Estado (Hardner y Rice, 1999).

Los cargos por ecoturismo cobrados a los visitantes son un medio muy directo de financiar la conservación y manejo de parques y otras zonas protegidas a las que el público tiene acceso. En la región es común el cobro de cargos distintos, de acuerdo con el origen del visitante y otras características (con o sin vehículos, grupos numerosos, etc.; véanse por ejemplo, Secretaría Nacional de Turismo, 1994; Southgate, 1997). El objetivo principal de la diferenciación de cargos es maximizar los ingresos del parque sobre la base de la capacidad de pago del visitante.

Las concesiones para empresarios turísticos y diferentes tipos de cobros por permiso (por ejemplo, para filmar en zonas protegidas) son otras fuentes de ingreso. Son comunes los precios de pasajes aéreos y hoteles diferenciados, fijados en virtud de impuestos especiales para los turistas internacionales (por ejemplo en Belice, Guatemala y Ecuador).  En Costa Rica, el ingreso por la venta de entradas a los parques aumentó sensiblemente después que se permitió al sistema de parques retener el 75% de lo recaudado, lo cual sirvió para reforzar la sustentabilidad financiera y el manejo de los parques (Brandon, 1996).
  • Mitigación del cambio climático mundial
Los bosques de América Latina bajo manejo generan importantes servicios  en beneficio del medio ambiente a escala mundial, pero su conservación y gestión para el bien común son costosas.  Por ende, se ha recomendado que los países industrializados del hemisferio norte que usufructúan esos servicios también paguen por ellos (López, 1996). A modo de complemento de las fuentes tradicionales de financiación de la conservación de recursos naturales, multilaterales y bilaterales, que han cobrado una tendencia menguante, se ha planteado en los años recientes varios mecanismos novedosos para sufragar el costo de los servicios ambientales brindados por los bosques (por ejemplo, Panayotou, 1995). El uso de impuestos o pago por estos servicios está basado en las políticas de cada país.  No es factible cobrar impuestos a nivel mundial aunque abundan las propuestas acerca de los tributos que debe imponerse: sobre el comercio internacional de productos forestales o recursos naturales no renovables, como el petróleo, o las actividades basadas en productos de gasolina, como el transporte aéreo, diversos bienes suntuarios, etc. El problema consiste en encontrar formas de asegurar que quienes perciben los beneficios globales también paguen por lo menos una parte de los costos de conservación de los recursos naturales que los rinden (McNeelly, 1997).

El uso de pagos basados en el secuestro de carbono ha sido ampliamente debatido. La mayoría de las emisiones de carbono se genera en el mundo industrializado, sin que a los otros países se abone compensación alguna por las externalidades negativas. Los bosques de América Latina operan como sumideros de carbono. Además, se están formando plantaciones nuevas que secuestran carbono de la atmósfera, y de allí deviene la idea de que los países industrializados financien la conservación y manejo forestal en América Latina (WCFSD, 1996). López (1996) ha estimado que la conservación de 650 millones de hectáreas en lo que resta de la selva amazónica tiene para el mundo un beneficio neto probable, por concepto de secuestro de carbono, de US$69.200 millones por año. López analiza fuentes actuales de financiación, como el FMAM y el Fondo Fiduciario financiado por el Grupo de los Siete Países para el Brasil, señalando que esos recursos son insuficientes para cubrir el costo estimado de compensación por la conservación de la Amazonia, que asciende de US$6.500 a US$10.000 millones anuales.

El Protocolo de Kioto y las negociaciones del cuarto período de sesiones de la Conferencia de las Partes, que tuvo lugar en Buenos Aires en noviembre de 1998, pueden facilitar el uso del Mecanismo para un Desarrollo Limpio y el comercio de las Compensaciones Certificadas Negociables (CCN), como una oportunidad importante para que la región de América Latina y el Caribe capte fondos que también pueden ser beneficiosos para la conservación de la biodiversidad. Como puede observarse en la Figura 2, el precio medio del carbono aumentó  de unos US$8 por tonelada antes de la reunión de Kioto, a más de US$12 por tonelada después.  Al mismo tiempo, el volumen de las inversiones comprometidas en los bosques como sumideros de carbono aumentó de unos US$20 millones a alrededor de US$350 millones. En la Figura 3 se muestra que la superficie boscosa afectada por estos proyectos posteriores a Kioto, aumentó a más de 20 millones de ha aunque existe todavía mucha incertidumbre en cuanto a las consecuencias futuras del Protocolo (Moura Costa, 1998).

En la Figura 4 se muestra el modelo costarricense de captación de recursos financieros mediante el comercio de derechos de emisión para un Fondo Forestal. Sin embargo, como el comercio de estos derechos aún se encuentra en su etapa inicial, la fuente más importante de financiación del Fondo Forestal es un impuesto sobre la gasolina. El Fondo puede invertir tanto en proyectos de conservación como en el manejo de bosques naturales, y puede surtir un efecto importante en cuanto a prevenir la deforestación. También puede financiarse plantaciones para recuperar zonas degradadas (MINAE, 1998).

En el Cuadro 1 se observa que el costo de la estabilización de las emisiones de carbono de los Estados Unidos por medio de árboles equivaldría a apenas el 20% del costo de hacerlo sin árboles, que es un factor adicional de sustento de la estrategia de Costa Rica de procurar la reducción de las emisiones de CO2 mediante programas de sumideros de carbono (MINAE, 1998).
  • La bioprospección
Desde hace muchos años los partidarios de la conservación destacan el potencial, no aprovechado, de rendir medicamentos útiles que tienen las especies de los bosques tropicales, como una de las razones para salvarlos (Vogel, 1997). En años recientes se han formado varias empresas con objeto de explotar esas posibilidades y ahora se encuentra en el mercado nuevos medicamentos derivados de compuestos naturales. Los tres modelos que se presentan a continuación, sirven para ilustrar acerca de la forma en que ha evolucionado la bioprospección.

El primer modelo es la colaboración, ahora famosa, entre Merck e INBio (Sittenfeld y Gámez, 1993). El acuerdo otorga a la empresa farmacéutica internacional acceso a material del cual se extrae y estudia varios compuestos para determinar si tienen propiedades útiles. Este modelo adolece de varias deficiencias graves, entre ellas la baja tasa de regalías para el país de origen, en virtud de lo cual el país sólo puede obtener ingresos significativos si la compañía farmacéutica descubre un medicamento “extraordinario”, que suscite gran demanda y se venda a un precio alto.  Inclusive, si se genera ingreso, éste no tendrá efecto directo alguno en las vidas de las personas que viven en los bosques.

El segundo modelo, de la empresa Shaman, subsana algunas de las deficiencias apuntadas en el anterior. Shaman ha obtenido aportes de capital por más de US$100 millones y ha adquirido las patentes de dos medicamentos que actualmente atraviesan la etapa de los ensayos clínicos. Un rasgo clave del método que sigue Shaman es su concentración en medicamentos basados en especies que los indígenas consideran eficaces. Otro es que la empresa comparte los riesgos y los beneficios entre sus cooperadores indígenas. Shaman estableció la Healing Forest Conservancy, una organización sin fines de lucro que canalizará una parte de las ganancias directamente hacia las comunidades indígenas. Sin embargo, al igual que las empresas farmacéuticas más tradicionales, Shaman considera que es un secreto comercial el porcentaje exacto pagadero por concepto de regalías (McNeely, 1998).

El tercer modelo corresponde a Andes Pharmaceuticals que, como Shaman, se dedica a la bioprospección en cooperación con comunidades indígenas. El método de Andes consiste en instalar en el país de origen del material que se ensaya, capacidad para examinar sustancias biológicas que puedan ser útiles para la elaboración de medicamentos. Andes ha firmado acuerdos con varias universidades y ONGs sudamericanas para transferir las técnicas de análisis más avanzadas.  El país se beneficiará así del fortalecimiento institucional. Además, como una institución nacional será titular de la patente, permanecerá en el país de origen un porcentaje del valor final del medicamento muy superior al 1% o 2% que usualmente correspondería a cualquier regalía (McNeely, 1998).