17 de Octubre de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 69
Año: 2000
Autor: Ramón López y Juan Carlos Jordán, Editores
Título: Desarrollo Sostenible en América Latina: La Sinergía entre el Financiamento y las Políticas

ANEXO 1

POSIBILIDADES Y LIMITACIONES DE LOS FONDOS AMBIENTALES1

1. Potencial de los fondos ambientales

El surgimiento de fondos ambientales representa una importante nueva tendencia en el financiamiento de la gestión del medio ambiente y los recursos naturales. Si se diseñan cuidadosamente, los fondos presentan una serie de atributos que los transforman en un atractivo mecanismo financiero. Algunos de los elementos que se señalan a continuación se aplican tanto a los fondos privados como públicos, en tanto otros se aplican más a los fondos públicos (nacionales).

FINANCIAMIENTO ESTABLE: Los fondos ambientales tienen posibilidades de ofrecer un financiamiento estable a largo plazo, necesario para la implementación efectiva de las medidas de conservación y desarrollo sostenible.  Pueden reducir la dependencia de una infusión de recursos incierta y cíclica como la de la asistencia de donantes y la inseguridad de los presupuestos del Estado.

EFECTOS DE DEMOSTRACIÓN: Los fondos ambientales pueden tener un efecto catalítico en el creciente interés del mercado, de los empresarios y de las ONGs de combinar los aspectos sociales con los objetivos de una maximización de ganancias.

EFECTOS PARA EL DESARROLLO: Los fondos ambientales pueden contribuir a la creación de empleos y al PIB, con frecuencia en las zonas rurales de los países de América Latina. Este crecimiento se verá equilibrado con la sostenibilidad ambiental.

DIVERSIDAD DE FUENTES DE FINANCIAMIENTO: Los fondos ambientales pueden contar con una amplia variedad de recursos financieros, tanto nacionales como internacionales. La diversidad estimula la estabilidad, el crecimiento, la autosostenibilidad y la independencia.

CAPACIDAD DE ABSORCIÓN: Los fondos ambientales ofrecen un mecanismo institucional para desembolsar recursos en cantidades apropiadas que tienen que ser utilizados dentro de las competencias de distintas instituciones beneficiarias para absorberlos efectivamente. Pueden facilitar la movilización de grandes sumas de dinero con gastos generales relativamente bajos por los organismos internacionales.

MEJOR COORDINACIÓN DE LOS DONANTES: Mientras los donantes sigan operando en la modalidad existente —eligiendo los proyectos que han de financiar de acuerdo con una variedad de criterios— la coordinación entre los donantes será esporádica y su efecto, limitado. Sin embargo, en los fondos ambientales, los donantes encuentran un mecanismo para reunir sus recursos y financiar conjuntamente actividades prioritarias definidas en los planes y las estrategias nacionales para el medio ambiente.

EMPEÑOS IMPULSADOS POR LOS PAÍSES:  Los fondos ambientales son responsables de las decisiones sobre la administración y asignación de los recursos. Contribuyen al fomento de la capacidad productiva nacional y alivian a los organismos internacionales en la tarea de analizar proyectos pequeños con elevados costos administrativos para dichos organismos internacionales.

APOYO A CONTEXTOS DE PLANIFICACIÓN NACIONAL: Los fondos ambientales pueden ayudar a implementar planes y prioridades nacionales en materia de medio ambiente. Y ello lo logran obteniendo un financiamiento estable para los planes de acción ambientales y facilitando la selección de prioridades de las partes interesadas.

PARTICIPACIÓN Y TRANSPARENCIA: Los fondos ambientales estimulan la participación de una amplia gama de interesados: a saber, (organismos públicos, organizaciones no gubernamentales y sectores empresariales, así como otros grupos de interés relevantes) mediante la representación en los directorios, las comisiones técnicas, las asambleas generales, etc., lo que ofrece el sistema el control y equilibrio necesario.  De esta manera, los fondos pueden constituir una plataforma para la cooperación entre el Estado y la sociedad civil. La adopción de decisiones en el diseño y la operación de los fondos ambientales debe ser transparente y estar sujeta a examen y crítica de la opinión pública. Además, los fondos ambientales pueden ayudar a la supervivencia de las ONG locales dedicadas a la protección del medio ambiente y a que continúen ejerciendo influencia como importantes instrumentos del desarrollo sostenible.

2. Posibles limitaciones de los fondos ambientales

Si bien los fondos ambientales encierran grandes posibilidades, su éxito puede verse limitado por diversos factores:

CONCENTRACIÓN EXCESIVA EN PROYECTOS: La existencia de un fondo ambiental puede reforzar la impresión de que los problemas ambientales se pueden resolver financiando una serie de proyectos, mientras que, en realidad, la solución de los problemas del medio ambiente en general exige una serie de ingredientes tales como reformas de las políticas, incentivos fiscales, una aplicación coercitiva de las normas existentes y la voluntad política. Es necesario tener en cuenta que los fondos no son más que un mecanismo de financiamiento, en tanto las reformas de política, ajustes de los mecanismos de aplicación de las normas, etc., deben ser resueltos por otros medios.

CRITERIOS EXCESIVAMENTE SECTORIALES: El propio término fondo ambiental puede sugerir a algunos que es posible encarar los problemas ambientales como un sector aislado. La lección clave de la experiencia recogida es que los criterios de conservación deben integrarse con la actividad de desarrollo en diferentes sectores (por ejemplo, la agricultura, las finanzas, la minería, etc.)

SUSTITUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO: La existencia de un fondo para el medio ambiente nacional puede hacer caer a los funcionarios del Estado en la tentación de reducir o eliminar las asignaciones presupuestarias para los ministerios o departamentos encargados de la preservación de la naturaleza y la gestión de los recursos naturales.

RENDIMIENTO FINANCIERO: Habitualmente, las inversionistas procuran obtener un alto rendimiento, y este no necesariamente es la resultante de las actividades vinculadas al medio ambiente. Pueden haber compensaciones entre los resultados financieros y los resultados no financieros, compensando un posible rendimiento financiero limitado en las inversiones con sustanciales beneficios públicos.

ADMINISTRACIÓN DE LOS FONDOS:  La mayor parte de los fondos ambientales son patrocinados por ONGs que habitualmente no tienen una tradición de administración de activos y de realización de transacciones financieras.

CARENCIAS DEL CONTEXTO DE POLÍTICA: Las carencias de la política ambiental y una insuficiente aplicación de las normas sobre medio ambiente por falta de capacidad de los organismos gubernamentales pueden ser elementos que restrinjan el funcionamiento exitoso de los fondos.

INEXISTENCIA DE UNA CONTRAPARTIDA FINANCIERA LOCAL: El frecuente abandono de los problemas ambientales en el proceso decisorio político podría limitar la disponibilidad de recursos presupuestarios para la contrapartida financiera local, especialmente pública.  Los cambios en los sistemas fiscales pueden plantear incertidumbre en cuanto a la obtención de ingresos y la asignación de fondos de contrapartida del Estado. Por otro lado, las limitaciones financieras de las empresas privadas podrían restringir el uso de sus recursos propios para proyectos a ser financiados por los fondos ambientales.

INSUFICIENCIA DEL SISTEMA BANCARIO Y DE LOS MERCADOS DE CAPITAL: En algunos países, las insuficiencias del sistema bancario, que crean escasez y racionamiento del crédito, así como el escaso desarrollo de los mercados de capital, podrían limitar el uso de instrumentos financieros avanzados.

INFORMACIÓN INSUFICIENTE: La falta de conocimiento del alcance y el costo social de los daños al medio ambiente así como de las soluciones eficaces en cuanto al costo, puede impedir la adopción de las decisiones adecuadas en materia de asignación de recursos de los fondos para el medio ambiente.

3. Aspectos financieros

El mecanismo financiero que utilizará un fondo ambiental influenciará decididamente el nivel de éxito de su funcionamiento. Las opciones principales en cuanto a la estructura financiera son las de fondo de capital, fondo rotatorio o fondo de amortización.
  • El fondo de capital mantiene como principal todos los recursos reunidos originalmente para crearlo y desembolsa solamente el ingreso obtenido de la inversión de ese principal. Un aspecto que deben considerar este tipo de fondos es la posible depreciación del valor del principal. Muchos administradores reinvierten parte del ingreso obtenido cada año para asegurar que el principal mantiene su valor real frente a la inflación.
  • El fondo rotatorio recibe nuevos activos periódicamente (por ejemplo, en forma anual), habitualmente mediante tributos, gravámenes o impuestos especiales que aplica el gobierno; puede desembolsar los recursos reunidos y puede también apartar cierto porcentaje de ellos para aumentar su capital y como un fondo de emergencia. Para reducir las posibilidades de que los recursos sean insuficientes a largo plazo, los estatutos de los fondos rotatorios pueden incluir “normas de gastos” que fijen qué porcentaje de la cartera de inversiones puede gastarse anualmente en costos administrativos y en actividades de proyectos específicos. El Banco Mundial sugiere como norma básica que sólo el 5% del promedio móvil de tres años del valor de la cartera de inversiones se asigne al desembolso en un año dado.
  • El fondo de amortización está destinado a desembolsar todo su principal más el ingreso obtenido a lo largo de un determinado período.  Esto no debe traducirse, sin embargo, en un desembolso del capital a corto plazo.  (USAID, por ejemplo, recomienda que el principal de un fondo de amortización no debe agotarse en menos de 10 o 15 años).
Los recursos internacionales que se destinan a los fondos para la conservación del medio ambiente siguen derivando fundamentalmente de la asistencia bilateral (donaciones en efectivo o por reestructuración de la deuda), de los bancos multilaterales de desarrollo y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial. También debe observarse que el financiamiento mediante donaciones no se limita a los fondos públicos, dado que en algunos casos se han utilizado para cubrir también los fondos ambientales empresariales. Prácticamente todos los donantes internacionales están recibiendo cada vez mayor presión para mostrar resultados concretos y efectos de desarrollo en sus inversiones dentro del clima financiero actual. Por lo tanto, es cada vez más importante que los fondos ambientales participen en los procesos políticos nacionales que afirmen su carácter central como canalizadores de financiamiento hacia el manejo sostenible de recursos, mantener el apoyo de los gobiernos nacionales, y ejecutar programas de monitoreo que muestren progresos hacia metas de corto y mediano plazo, inclusive en programas cuyos efectos se producen a largo plazo.

Es muy importante diversificar las fuentes de financiamiento y evitar la dependencia de una sola fuente o de pocas fuentes de financiamiento.  Los administradores de los fondos convienen en que deben formular estrategias innovadoras en materia de movilización de recursos que incluyan los provenientes de la aplicación del principio de que “quien contamina, paga”; derechos de entrada; derechos de otro tipo que se apliquen a los usuarios y a las concesiones, venta de servicios, y recursos de la privatización de empresas estatales. Otras fuentes pueden incluir  los impuestos ambientales, los cargos o impuestos al consumo y a los productos específicos, así como las multas.

Es posible que ninguna de estas fuentes basta de por sí para cubrir los costos recurrentes de las actividades respaldadas por los fondos ambientales. Es un desafío definir las combinaciones de fuentes de financiamiento de estos fondos que además del financiamiento de proyectos individuales, contribuyen al establecimiento de los complejos procesos de participación comunitaria y desarrollo sostenible a nivel local.

Una decisión importante en relación con los fondos ambientales es determinar su sostenibilidad financiera a través del incremento de la responsabilidad financiera de los destinatarios, mediante reembolsos de los recursos otorgados por los fondos. Esta decisión incide decisivamente en su relación con el sector bancario privado.