26 de Abril de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 69
Año: 2000
Autor: Ramón López y Juan Carlos Jordán, Editores
Título: Desarrollo Sostenible en América Latina: La Sinergía entre el Financiamento y las Políticas

Fase de elaboración de instrumentos

Evaluación monetaria

Los IE deben reflejar los niveles de los precios de utilización de los recursos naturales. Para calcularlos, los reguladores deben aplicar los procedimientos convencionales conforme al tipo de instrumento seleccionado. Si se trata de corregir una externalidad es necesario estimar los valores de esta última. En lo referente a los precios de comportamiento, los costos de control marginal o de oportunidad de los usuarios son los factores pertinentes, en tanto que la determinación de los precios de financiamiento requiere la estimación de la elasticidad de la demanda. Es preciso realizar simulaciones y elaborar modelos para establecer valores recomendados para los IE elegidos.

Evaluación legal

Paralelamente con la evaluación económica de los posibles instrumentos, los reguladores deben tener en cuenta también los aspectos legales de los mismos. La utilización de IE puede afectar a los derechos de propiedad convencionales y en consecuencia requerir un nuevo marco legal, que puede ser difícil establecer. Por lo tanto, las opciones finales deben ser congruentes con esos aspectos legales para evitar un largo proceso de legalización o futuras disputas judiciales.

Simulación de generación y distribución de ingresos

Como se espera que la mayoría de las aplicaciones de IE generen ingreso fiscal, es importante simular la magnitud de esos resultados. Adviértase que, al margen de los factores microeconómicos que afectan al ingreso fiscal, como las funciones de demanda y de control de costos, el volumen de ingreso fiscal depende también de parámetros macroeconómicos, como la tasa de crecimiento económico, el tipo de cambio, etc. Por lo tanto, tomando como base las evaluaciones monetarias y legales, los reguladores deben simular estimaciones del ingreso fiscal combinando parámetros microeconómicos y macroeconómicos. Además, si se trata de distribuir el ingreso fiscal, por ejemplo en términos de transferencia sectorial, subsidios o préstamos, el escenario debe reflejar también esas dimensiones.

Evaluación del impacto económico y social

La política ambiental suele diseñarse de modo de atender el problema de la escasez de recursos naturales, por lo cual impone restricciones de uso a los agentes económicos. Con mucha frecuencia el análisis de un IE propuesto se ve paralizado por diferentes percepciones con respecto a sus repercusiones económicas y sociales. Aunque es inevitable una transacción política en materia de problemas de política ambiental, los reguladores que no conozcan razonablemente esas repercusiones principales serán cautivos de grupos de intereses articulados que traten de exagerar las repercusiones para provocar la modificación del diseño o la aplicación del IE en beneficio propio. Esto puede dar lugar a pérdida de oportunidades de obtener un aumento de la eficiencia y mejoras sociales. Por lo tanto los reguladores, conjuntamente con el análisis del ingreso fiscal, deben evaluar las repercusiones económicas y sociales y, si es posible, hacer que se reflejen en valores monetarios que afecten a los principales grupos sociales y económicos vinculados con la política.

Medidas compensatorias

Al margen de ese comportamiento estratégico, algunos sectores carecerán de los recursos necesarios para evaluar sus pérdidas, y sólo llegarán a conocerlas cuando se aplique la política. Por lo tanto, conjuntamente con las evaluaciones de las repercusiones económicas y sociales los reguladores deben elaborar medidas compensatorias basadas en la distribución y la restricción del crecimiento económico. Como ya se señaló, aunque todo instrumento de política suscitará perjudicados y beneficiarios, será más difícil que los sistemas de determinación de precios se dejen a discreción de los políticos y de los organismos ambientales una vez que la aplicación de las mismas ha comenzado. La relación entre los costos por concepto de cargos y los niveles de utilización es menos sensible a los diferentes regímenes y a las exenciones no establecidas aún en las normas de determinación de cargos.

Regímenes institucionales

Para definir el régimen institucional correspondiente a los posibles IE es preciso identificar la función y la obligación de cada organización y los incentivos a la mutua colaboración. Adviértase que el ingreso fiscal a que da lugar el IE suele ser un adecuado incentivo a la colaboración, pero también pueden ser atractivos los beneficios secundarios que emanan de una exitosa aplicación del instrumento, como la reducción del gasto público y el aumento del crecimiento sectorial. Los reguladores deben hallar la manera de verificar la capacidad de cada institución participante y crear los vínculos formales necesarios.

Planificación de la ejecución

Debe programarse la introducción paulatina del IE de modo que puedan ponerse a prueba los resultados de las simulaciones y la elaboración de modelos, así como los regímenes institucionales. Las políticas nacionales o regionales pueden ser aplicadas por proyectos piloto o programas experimentales.

Conocimiento y debate públicos

A lo largo de toda la fase de elaboración debe promoverse un debate con los principales perjudicados y beneficiarios de la política y en relación con los instrumentos propuestos, para que las estimaciones y percepciones de los responsables de la adopción de decisiones y los expertos se adapten a la realidad. Los agentes económicos no perciben claramente el contenido de los mecanismos fiscales, especialmente si éstos además restringen la utilización gratuita de que sean objeto los recursos naturales. Contra la aplicación de un cargo de usuario suelen plantearse objeciones basadas en el derecho de propiedad; en consecuencia debe promoverse cuidadosamente el conocimiento público de los costos y beneficios reales de la política y de los instrumentos económicos propuestos en la misma.

Indicadores de desempeño

Conjuntamente con la planificación de la ejecución deben diseñarse indicadores de desempeño que permitan efectuar reajustes durante el proceso de ejecución e introducir correctivos frente a la variación del escenario ambiental y del escenario económico. Además, esos indicadores promueven el conocimiento y la aceptación por parte del público.

Los puntos que anteceden son meras pautas referentes a la elaboración de IE, por lo cual el régimen, la importancia y el detalle de cada punto dependen de las particularidades de cada caso. Naturalmente, las pautas requieren capacidad institucional y no siempre es posible aplicarlas plenamente. No obstante, los reguladores pueden utilizarlas para acudir a las entidades y organismos internacionales en procura de asistencia técnica y financiera, haciendo hincapié en las medidas en que esa asistencia, a su juicio, es más necesaria. Análogamente, esas instituciones internacionales deben orientar su asistencia sobre la misma base, para ayudar a los países a lograr los mayores beneficios posibles, en cuanto a eficiencia y mejoras sociales, a través de instrumentos económicos referentes a la gestión ambiental.