20 de Agosto de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 69
Año: 2000
Autor: Ramón López y Juan Carlos Jordán, Editores
Título: Desarrollo Sostenible en América Latina: La Sinergía entre el Financiamento y las Políticas

Experiencias latinoamericanas 11

Tres países latinoamericanos —México, Colombia y Brasil— han tratado de aplicar complejos sistemas de cargos por utilización de agua. Como surge de las subsecciones siguientes, tienen enfoques distintos.

La experiencia brasileña

Desde la reciente aprobación de la Ley Federal de Aguas (Ley 9.433, de enero de 1997), Brasil está a punto de llevar a cabo una amplia gama de reformas en el sector del agua, inclusive la introducción de un sistema de determinación de precios de utilización de agua en gran escala. El marco jurídico brasileño de gestión de los recursos hídricos se basa en la distinción constitucional entre aguas federales y estatales. Se denominan aguas federales las que corren a través de fronteras estatales o a lo largo de fronteras de dos o más estados o de un país extranjero. Se denominan aguas estatales las situadas enteramente dentro del territorio de un mismo estado.

El sistema federal

A nivel federal, la nueva legislación sobre aguas reconoce el hecho de que el agua es un bien económico (no gratuito), por cuya utilización, en consecuencia, debe cobrarse, a fin de (1) lograr una asignación racional de la misma y (2) crear recursos financieros para un manejo integrado de los recursos hídricos a nivel de las cuencas hidrográficas. La aplicación de la ley requiere aún la sanción de normas reglamentarias detalladas, inclusive criterios de determinación de precios, que están siendo debatidas.

Según el proyecto de reglamento recientemente dado a conocer, los consejos de gestión de cuencas hidrográficas estarán facultados para establecer los precios del agua conforme a principios generales, entre los que figuran los criterios de determinación de precios arriba analizados.12 No fue fácil introducir este enfoque general, ya que la mayoría de los expertos en recursos hídricos que prepararon el proyecto no tenían claras las distinciones teóricas entre los distintos criterios de determinación de precios. Se confundieron constantemente los objetivos referentes a las necesidades de financiamiento, racionamiento e internalización de externalidades. También se temió que el crecimiento se restringiera debido a la carga que representan las tasas de utilización de agua para los usuarios. De hecho, el enfoque general fue acordado sobre la base de la conciliación de intereses, y no de una comprensión plena de las funciones objetivas en que se basa cada uno de los criterios de determinación de precios.

Aunque en el nuevo sistema de gestión de aguas de Brasil se adoptó el principio francés de una gestión por cuencas, los comités de cuencas brasileños, a diferencia de los de Francia, son entidades formadas espontáneamente por usuarios,13 y la tasa es determinada por ellos y constituye más bien un tipo de precio por servicios que un impuesto. Desde el punto de vista jurídico, clasificarlo como tributo (tasa o derecho) requeriría una ley adicional específica, y por lo tanto un proceso político mucho más arduo. La recaudación tendría que haber estado a cargo de la Tesorería Nacional y realizarse a través de un proceso presupuestario, que es mejor evitar para garantizar la autonomía administrativa de la cuenca. En cambio, desde el punto de vista económico ese sistema podría desarticularse y en consecuencia impedir que las externalidades fueran tenidas en cuenta al determinar los precios.

Estado de Ceará

Hasta ahora Ceará es el único estado que ha establecido cargos por utilización de agua. En noviembre de 1996 introdujo cargos por utilización en gran volumen para usos domésticos e industriales. En San Pablo el proceso de diseño de un sistema de determinación del precio del agua ha avanzado considerablemente.

En Ceará se han realizado estudios que permiten a la compañía Estatal de Ceará para el Manejo de Recursos Hídricos (COERGH), que suministra agua en grandes volúmenes, establecer una estructura y un cronograma de aplicación de cargos apropiados a los efectos del aumento de los cargos de modo de alcanzar gradualmente una recuperación razonable de los costos de las inversiones en nuevas obras de infraestructura de almacenaje y conducción de agua. La restricción clave es que el precio unitario del agua suministrada en grandes volúmenes no puede superar la capacidad de pago de los usuarios.

COERGH promueve la formación de asociaciones de usuarios, en el contexto de los comités de cuencas hidrográficas, para analizar y programar la introducción de criterios de suministro y distribución de agua. COERGH proporciona información técnica y financia reuniones, orientando a los usuarios para que lleguen a acuerdos. Un Consejo Estatal del Agua, en que figuran representantes gubernamentales y no gubernamentales, dicta la política de aguas. El COERGH constituye un órgano ejecutivo de este consejo y una entidad de manejo de cuencas para las asociaciones de usuarios. Aunque éstas forman parte de este contexto institucional de gestión del agua e intervienen en el proceso de adopción de decisiones, predomina la intervención del Estado a través del Consejo y de COERGH.

Se espera que los ingresos de COERGH aumenten de cero en el primer año (1995) a US$17,7 millones en el décimo año, en tanto que los costos de funcionamiento y mantenimiento aumenten de US$1.800.000 en el primer año a US$6,5 millones en el décimo año. Con posterioridad al décimo año se lograría una corriente financiera estable. Su valor actual (tasa de retorno del 8%) es muy parecido al valor actual del programa de recursos hídricos por US$110,0 millones iniciado en 1994, suponiendo que las inversiones se repartan uniformemente a lo largo de un decenio. Este resultado atractivo sólo es posible por el hecho de que COERGH no pagaría los incrementos anteriores dispuestos por el Gobierno federal para la infraestructura de los recursos hídricos.

Para influir sobre la demanda, COERGH se basa en medidas de determinación de precios para introducir gradualmente valores de escasez de agua a los usuarios. La política de determinación de los precios del agua se basa expresamente en criterios de capacidad de pago, en que el sector industrial constituye la fuente de la principal proporción de los ingresos, otorgando subsidios cruzados a los hogares y, con el tiempo, a los usuarios rurales. Actualmente los ingresos provenientes del sector industrial representan alrededor del 65% del total, frente a una proporción del consumo que no llega al 5%. En el futuro próximo es probable que esta participación en los ingresos siga siendo alta, ya que la demanda industrial se va a incrementar en virtud del acelerado programa de industrialización que se está ejecutando en la región.

Se sostiene que Ceará ha sido un estado pionero en cobrar por el uso del agua debido a la escasez de este recurso y al no existir ríos perennes en el estado. Ceará no ha tratado de introducir componentes de contaminación en la determinación de los precios del agua, lo que evita un problema bastante complejo. El precio del agua suministrada en grandes volúmenes puede determinarse en forma similar al de cualquier otro servicio público, como por ejemplo el de la energía. A determinados niveles puede ampliarse el suministro mediante inversiones; la cuestión de la calidad del agua representa, por su parte, problemas más arduos.

El hecho de que no exista preocupación por la contaminación del agua puede parecer razonable en una región afectada por sequías, aunque la propia degradación cualitativa da lugar a la reducción del suministro de agua. Teniendo en cuenta el programa de industrialización del estado, la determinación del precio de la contaminación del agua podría ser un factor importante de modificación de las modalidades industriales en función de la disponibilidad de agua. Otro motivo de preocupación consistiría en tener en cuenta en mayor medida los criterios de determinación de precios para tomar en consideración las elasticidades de demanda cuando la trayectoria de los precios comienza a ser ascendente.

En conclusión, en el caso de Ceará, la solución, más bien que general, debe concebirse como una solución particular a un caso particular. No obstante, la lección principal es de carácter general:  el sistema de fijación de precios para el agua es viable inclusive en las regiones pobres, y puede cumplir un papel decisivo a los efectos de una mejor gestión del agua y una mayor participación de los usuarios.14

La experiencia mexicana15

La legislación mexicana sobre agua permite a la Comisión Nacional del Agua (CNA) aplicar el principio de que “el que contamina paga” con respecto a la descarga de agua de las municipalidades y plantas industriales, cuando se superan determinados umbrales de materia orgánica y sólidos en suspensión.

El sistema de cargos por aguas residuales, que rige desde octubre de 1991 y fue revisado recientemente, está destinado a hacer cumplir las normas sobre efluentes y brindar incentivos a las empresas para que inviertan en reducción de la contaminación a los efectos del control de la calidad del agua. Jurídicamente el sistema se basa en la Constitución Mexicana, la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental, la Ley Federal de Agua y la Ley Federal de Derechos Hídricos.

La falta de cumplimiento ha dado lugar a una considerable reducción de los ingresos recaudados. Aunque estos aumentaron de US$5 millones a US$10 millones desde la introducción del sistema, siguen constituyendo un pequeño porcentaje de los ingresos potenciales. Las principales razones de fracaso del sistema de recaudación consisten en un control ineficaz y en la oposición de los contaminadores.

Dado el alcance nacional del sistema de agua, un control efectivo requeriría recursos que escapan a las actuales posibilidades financieras de la CNA. La falta de participación privada y pública vinculada con la ausencia de información basada en un cuidadoso análisis de las repercusiones previstas para los cargos ha creado oposición de los contaminadores, por razones relacionadas con la competitividad y la distribución.

La versión revisada del texto legal constituye un intento de eliminar esas barreras políticas mediante participación e información y una mayor capacidad institucional. Se cree que un método más participativo y realista puede dar a México la oportunidad de establecer un muy eficaz sistema de incentivos económicos para la gestión del agua y además garantizar la obtención de recursos financieros para mejorar la capacidad institucional.

A nivel local las municipalidades son las responsables del suministro de agua y la gestión de las aguas residuales. A nivel nacional la CNA se encarga de la promoción y ejecución de la infraestructura federal y los servicios necesarios para la preservación de la calidad del agua. La CNA aplica luego el cargo y los ingresos consiguientes se vierten en la Tesorería, y no regresan como un fondo a las municipalidades ni a los contaminadores, aunque parte de los mismos se presupuesta para financiar actividades de la CNA.

La versión original de 1991 era un cargo por incumplimiento aplicable exclusivamente a niveles de concentración de contaminantes superiores a los umbrales de tolerancia. La revisión de 1995 fue más allá, convirtiendo a la tasa en un tipo de impuesto aplicado a todos los niveles de concentración. En la versión de 1991 el cargo era pagadero por metro cúbico descargado y variaba en función de las cuatro zonas en que se dividió al país conforme a criterios de disponibilidad de agua. Actualmente se aplica a todas las fuentes de contaminación que descargan efluentes. Cuando la descarga supera un nivel mensual de 3.000 m3, el nivel de los cargos se determina en función del producto de la concentración multiplicado por el cargo zonal. A las descargas mensuales de menos de 3.000 m3 se les aplica una tasa fija vinculada exclusivamente con los niveles volumétricos.

Sólo se consideran dos indicadores de contaminación:  la concentración de la demanda de oxígeno químico (DOQ) y el total de sólidos en suspensión (TSS).

Mediante revisiones de la Ley Federal de Derechos Hídricos en diciembre de 1995, se introdujeron nuevos procedimientos para calcular los cargos pagaderos:

1. El cargo dejará de basarse en zonas de disponibilidad de agua, pasando a depender de la capacidad de asimilación de los cuerpos hídricos receptores conforme al uso corriente del agua y al nivel de tratamiento requerido para el volumen de contaminantes que se encuentra en el cuerpo de agua. Se definieron tres categorías de cuerpos de agua: (a) los que requieren escaso tratamiento, (b) los que requieren un tratamiento secundario, y (c) los que requieren un tratamiento más avanzado.

2. El cargo variará en función de diferentes niveles de contenido de contaminantes. A la concentración de DOQ o TSS contaminante se le cobrará por miligramo por litro. El contaminante objeto del cargo será el de mayor concentración en la descarga de agua. La Ley establece cuatro posibilidades de concentración: (a) más de 150 miligramos por litro, (b) hasta 150 mg/l y más de 75 mg/l, (c) hasta 75 mg/l y más de 30 mg/l, y (d) hasta 30 mg/l.
Los niveles de los cargos se determinan tomando como base los costos de reducción, por lo cual varían en función del nivel de control y de la concentración de la contaminación en el cuerpo de agua receptor.

El nuevo sistema de cargos es más estricto, ya que no permite deducir los pagos cuando las emisiones no llegan a los niveles estándar de DOQ y TSS, como en el caso anterior. Como se ve, este cargo ya no es aplicable al incumplimiento, sino que ahora es un tipo de impuesto, que recae sobre todos los niveles de concentración de contaminantes.

Esta revisión es importante desde el punto de vista económico y ambiental:  primero, porque crea un incentivo permanente para que los usuarios reduzcan el volumen y el nivel de la contaminación descargada, y en segundo lugar porque ahora se tiene en cuenta la capacidad de asimilación del cuerpo de agua.

No obstante, se crearon otras modalidades de exoneración de cargos para facilitar el cobro de los mismos. Los obligados a pagar cuyo volumen mensual de descarga no llegue a los 3.000 m3 seguirán teniendo la opción de pagar un cargo fijo dependiente del cuerpo de agua receptor; además, para reducir la carga fiscal que recae sobre las municipalidades pequeñas se otorgaron exenciones al suministro público de agua a las municipalidades de menos de 2.500 habitantes.

Como resultado de la crisis económica sufrida por México y el incumplimiento generalizado por parte de los usuarios de su obligación de pago, el Gobierno publicó en 1995 decretos presidenciales de cancelación de deudas históricas provenientes del anterior sistema de cargos en los casos en que se realizaron inversiones en reducción de la contaminación y después se pagaron las sumas correctas, o cuando el volumen de la deuda representaba un peligro financiero para las empresas.

Otra importante exención consistía en que los contaminadores que no hubieran cumplido el plazo establecido por la ley para la construcción de sus instalaciones de reducción de la contaminación pero demostraron a la CNA que por lo menos del 80% de las obras de construcción hubiera finalizado podrían pagar el cargo al nivel previsto al concluir la obra. No obstante, se daba por supuesto que las obras estarían terminadas y puestas en funcionamiento antes de octubre de 1996. Los arrastres de aguas de cultivos agrícolas, debido a su carácter difuso, no estaban sujetas a cargos por utilización de agua.

La Ley Federal de Cargos se revisa anualmente. Desde 1997 ha proporcionado incentivos económicos a los usuarios de los cuerpos receptores de agua que adopten procesos de mejoramiento de la calidad del agua más rigurosos que las normas. También se ha modificado la clasificación de determinados cuerpos de agua y se están considerando indicadores adicionales de contaminación.

Como alternativa adicional y por razones prácticas, para controlar el nivel de contaminación de los sectores municipal e industrial, se consideró más eficaz formular dos normas oficiales publicadas en 1997 (una de las cuales aún está abierta a consultas públicas), en las que se establecen niveles permisibles máximos de contaminantes de descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales y niveles máximos permisibles de contaminantes de descargas de aguas residuales (salvo domésticas) en el alcantarillado. Esto constituye un enorme esfuerzo encaminado a simplificar el sistema vigente, pues permitió reelaborar 43 normas oficiales (principalmente para sectores industriales específicos), que quedaron reducidas a las dos mencionadas.

El principal objetivo de este nuevo enfoque consiste en establecer incentivos para que los contaminadores adopten nuevas prácticas, procesos y tecnologías de reducción de sus emisiones. Este cambio fue orientado, entre otras cosas, por el hecho de que el Gobierno percibió un alto grado de incumplimiento de obligaciones de pago entre los usuarios, vinculado con la crisis económica que azotó al país. En consecuencia se entendió que un enfoque gradual o en varias etapas sería el de más fácil aplicación. Los plazos de cumplimiento de las normas sobre niveles máximos permisibles de descarga en aguas nacionales vencen en los años 2000, 2005 y 2010, lo que está en función del volumen de población en el caso de las municipalidades y de la gama de DOQ en las descargas no municipales.

El marco jurídico vigente establece penas por incumplimiento. No obstante, es demasiado pronto para evaluar plenamente la eficacia de esas nuevas normas. De hecho, ya se ha producido una reducción de la recaudación, que puede explicarse principalmente por la prórroga del plazo otorgado a los contaminadores para la construcción de instalaciones de reducción. Una importante característica del sistema es que estas normas permiten aplicar idénticos parámetros para el control de todos los agentes que descargan productos en determinado cuerpo de aguas, lo que permite obtener economías de escala y al mismo tiempo fomenta un tratamiento conjunto de sus descargas por parte de los contaminadores.

Se pretende que este nuevo instrumento sea, además, dinámico. Los parámetros considerados son idénticos a los de la Ley Federal de Cargos y a las Condiciones Especiales de Descarga, lo que permite estandarizar las políticas. No obstante, sigue existiendo un vacío, referente a la elaboración de un nuevo marco reglamentario de sedimentos provenientes de plantas de tratamiento y al establecimiento de niveles máximos permisibles de contaminantes en la recarga artificial de acuíferos y las condiciones de infiltración de aguas superficiales y subsuperficiales, cuestiones en las que está trabajando el Gobierno mexicano. Recientemente se dio a conocer, para la realización de consultas públicas, una nueva norma que autoriza la utilización de aguas residuales tratadas para servicios públicos.

Entre los mayores problemas con los que se ha visto confrontado el sistema en los últimos años figura el de que los contaminadores del agua en general no pagan por sus descargas. Esto ocurre en casi todas las municipalidades y en una gran proporción de industrias. Las sumas cobradas en este rubro representan un muy pequeño porcentaje del nivel total de la recaudación de la CNA. Mediante la introducción de esos cambios las autoridades ambientales procuran forzar a los obligados al pago a realizar los pagos de cargos regulatorios dentro de un calendario razonable, en lugar de incrementar el nivel de los ingresos. Vale la pena notar que las tasas aplicadas se vierten en la Tesorería y la CNA recibe cierta proporción de la recaudación para cubrir su presupuesto.

Por último, las inversiones en control de la contaminación del agua que se requerirán en los próximos años para cumplir esas nuevas normas regulatorias serán enormes. El Instituto Nacional de Ecología estima que el monto de las inversiones necesarias para el período 1995-2010 en actividades de tratamiento de aguas residuales (para usos municipales e industriales) está próximo a los US$9.300 millones. La CNA se ve confrontada con el problema de la falta de una infraestructura que permita supervisar regularmente a las empresas, lo que supone costos muy altos. El nuevo régimen legal vigente confiere mayor flexibilidad y generalidad al sistema de cargos. No obstante, su éxito depende aún de manera importante de un adecuado desarrollo institucional que permita mejorar la vigilancia y el control de las descargas.

La experiencia colombiana

En Colombia, los organismos regionales que se ocupan del medio ambiente vienen aplican16do tasas por descargas de efluentes y usos del agua desde 1974. Las muy escasas aplicaciones de esos cargos se llevaron a cabo con un enfoque de recuperación de costos mediante el cual se procuró cubrir los costos operativos de los sistemas de control. 17

La imposibilidad de ampliar la cobertura e introducir criterios de contaminación y utilización para la determinación de los niveles de los cargos obedeció a razones similares a las mencionadas en el caso mexicano:  inadecuado diseño del instrumento, falta de información sobre las repercusiones, incompatibilidad con el sistema de vigilancia disponible y falta de planificación de la expansión de su cobertura, lo que ha dado lugar a una vigorosa oposición pública y política.

Sólo se recaudaron US$116.000, frente a ingresos potenciales de US$90 millones. No obstante, en los pocos casos en que se superaron las dificultades, se sostiene que la exitosa aplicación de los cargos ha provocado la modificación de las modalidades de utilización de agua y de consumo y contaminación.

En 1993 se aprobó en Colombia una nueva ley ambiental (Ley 99/93) en que se especifican claramente los cargos por contaminación tomando como base el criterio de la cobertura plena de los costos ambientales. En otras palabras, se tuvieron en cuenta los precios de las externalidades con un nivel de cargos definido conforme al valor del servicio ambiental del agua y los perjuicios ambientales causados por los usuarios.18 No obstante, este criterio de determinación de precios nunca se aplicó plenamente, dada la complejidad de la definición de los niveles de los cargos que suscitó una vigorosa oposición pública y política.

El Gobierno de Colombia trata de conciliar la legislación actual con una nueva reglamentación que permita determinar los niveles de los cargos mediante un proceso de estimación y aplicación gradual. Además, se ha realizado un análisis cuidadoso de las repercusiones económicas y sociales a los efectos de las futuras negociaciones con contaminadores y usuarios. También se está considerando la necesidad de modificar la capacidad institucional existente en función del sistema de cargos.

El nuevo sistema se aplicó por medio del Decreto 901, del 1 de abril de 1997. En esta norma el Ministerio del Medio Ambiente define un impuesto mínimo y el mecanismo de reajuste de los niveles tarifarios de modo que reflejen las condiciones específicas de cada localidad.

Los principales aspectos que se definen en el decreto son los siguientes:
  • Inicialmente el impuesto sólo se cobrará por emisiones de DOB y TSS. La tasa impositiva mínima será de US$0,03 y US$0,013 por kg, respectivamente.
  • Cada organismo de protección ambiental regional establecerá un objetivo ambiental que será revisado cada cinco años. El mismo será determinado a través de un proceso regional basado en el consenso en que participen los diferentes agentes y comunidades interesadas en el recurso.
  • Los contaminadores deberán presentar semestralmente un informe sobre sus emisiOnes. Los organismos de protección ambiental organizarán pruebas aleatorias de emisiones para verificar la exactitud de la información.
  • Las tasas impositivas se reajustarán regionalmente cada seis meses. La tasa del impuesto sólo podrá reajustarse hasta que se alcance el objetivo regional preestablecido.
  • Los niveles impositivos se reajustarán incrementando en 0,5 el factor regional. Esto significa que para las regiones que adopten el nivel mínimo el impuesto se duplicará en el primer año y se incrementará en 50%, 33%, 25% y 20%, en los años sucesivos, hasta el quinto año.
Este nuevo régimen legal elimina las limitaciones a la recuperación de costos anteriormente aplicados a los cargos; ahora pueden fijarse como impuestos. No obstante, las restricciones anteriormente analizadas parecen ahora más severas. El nuevo mecanismo de determinación de cargos requiere una capacidad institucional mayor, con la que no se cuenta, ya que es complicado y tiende a variar considerablemente en función de factores de actividades y espaciales. Su administración puede ser también sumamente costosa. El consiguiente aumento de la incertidumbre con respecto a sus repercusiones económicas y sociales suscita, además, un aumento de la oposición de parte de los contaminadores y los usuarios.