18 de Agosto de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 69
Año: 2000
Autor: Ramón López y Juan Carlos Jordán, Editores
Título: Desarrollo Sostenible en América Latina: La Sinergía entre el Financiamento y las Políticas

Conceptos referentes a instrumentos económicos

Según Serôa da Motta, Huber y Ruitenbeek (1999) no existe una definición estandarizada de IE. Los IE “débiles” consisten en la utilización de normas regulatorias, y en la literatura especializada ese sistema recibe el nombre de estructura de comando y control (CYC), en tanto que un sistema “fuerte” consiste en la utilización, principalmente, de las fuerzas del mercado para descentralizar el proceso de adopción de decisiones; los instrumentos de este tipo se consideran comúnmente como típicos instrumentos basados en el mercado.

La solidez de un IE depende del grado de flexibilidad que tiene el contaminador para alcanzar determinado objetivo ambiental. En los IE débiles se utilizan las normas reglamentarias para determinar el tipo de proceso que debe usarse, y el incumplimiento da lugar a sanciones económicas. Los IE fuertes se basan principalmente en las fuerzas del mercado para determinar la manera óptima de alcanzar determinado patrón o meta.

Por “flexibilidad” se entiende la medida en que las decisiones sociales (o estatales) se transfieren al nivel privado (individual). En un marco de IE fuertes se descentraliza el proceso de adopción de decisiones, lo que da al contaminador o al usuario de los recursos la máxima flexibilidad posible para seleccionar la opción de producción o consumo que reduce al mínimo el costo social de lograr determinado nivel de calidad ambiental, lo que garantiza que un comportamiento de máximas ganancias o utilidades genere un resultado al “menor costo social posible”.

Se dispone de una amplia gama de instrumentos, todos los cuales suscitan determinado efecto-incentivo, implícito o explícito:  desde multas hasta permisos comerciables. Esos instrumentos constituyen un espectro contínuo que va desde enfoques de comando sumamente estrictos hasta enfoques descentralizados basados en mecanismos de mercado o jurídicos, como surge del Cuadro 1.

En el caso de los instrumentos de determinación de precios, como los cargos, los impuestos y las tasas, otro atributo importante —además de la flexibilidad— es el referente a los criterios de fijación de precios. Hay tres posibilidades:
  • Logro del nivel de uso óptimo (precio de las externalidades):  determinación de precios en que se tengan en cuenta plenamente los costos externos negativos en las actividades de producción y consumo para adaptar la producción a niveles óptimos.
  • Mayor eficacia de costos para alcanzar objetivos ambientales (determinación de precios basados en el comportamiento):  determinación de los precios de los recursos naturales de modo que los usuarios dispongan de mayor flexibilidad para alcanzar objetivos ambientales a costos menores.
  • Generación de ingreso fiscal (fijación de precios):  determinación del precio de la utilización de los recursos naturales de modo de generar ingreso fiscal.
Conforme al primero de esos métodos se adopta el concepto de impuesto pigouviano, que consiste en internalizar todos los costos de degradación en funciones de costos marginales para los productores, para igualar los costos sociales marginales con los costos de los beneficios marginales, como condición de primer orden de la eficiencia del mercado. De ese modo es posible que el mercado se equilibre en el nivel de contaminación socialmente óptimo. A este respecto el medir las funciones de costos de perjuicios es vital para la determinación de los precios. La tarea de estimar los perjuicios ambientales siempre es complicada y polémica, en especial cuando existen múltiples fuentes de perjuicios y una capacidad de asimilación variable.5

CUADRO 1

La determinación de precios basada en el comportamiento consiste en la sustitución del criterio de la optimización social por el de la optimización individual: se da por supuesto que existe un objetivo ambiental establecido por anticipado, que no es necesariamente el óptimo económico que debe alcanzarse. Una vez definido este objetivo, los precios crean el incentivo para que los agentes privados se comporten de modo tal que la agregación de sus niveles de uso individuales alcance el objetivo deseado. Adviértase que en este caso los objetivos son pautas ambientales y los agentes no tienen por qué cumplir patrones individuales. Los agentes se conducen conforme a sus propias estrategias de optimización, igualando sus costos de utilización marginales, emanados de los precios de usuarios, con los costos marginales que representa para ellos la reducción del nivel de utilización.

La determinación de precios basada en el comportamiento consiste en la sustitución del criterio de la optimización social por el de la optimización individual: se da por supuesto que existe un objetivo ambiental establecido por anticipado, que no es necesariamente el óptimo económico que debe alcanzarse. Una vez definido este objetivo, los precios crean el incentivo para que los agentes privados se comporten de modo tal que la agregación de sus niveles de uso individuales alcance el objetivo deseado. Adviértase que en este caso los objetivos son pautas ambientales y los agentes no tienen por qué cumplir patrones individuales. Los agentes se conducen conforme a sus propias estrategias de optimización, igualando sus costos de utilización marginales, emanados de los precios de usuarios, con los costos marginales que representa para ellos la reducción del nivel de utilización.

En este enfoque, por ejemplo, un contaminador igualará los precios de contaminación a sus costos de control marginales para determinar el nivel de contaminación óptimo a ese nivel de precios. Esta flexibilidad suscita eficacia de costos, ya que se logrará disposición a eliminar toda la contaminación con un costo de control inferior al precio de contaminación establecido por el IE. En este caso los reguladores deben conocer los costos de control marginales del agente, lo que puede no ser fácil si existe una gran asimetría de información entre el regulador y los contaminadores.

El método de la fijación de precios es diseñado para lograr determinadas necesidades presupuestarias, más bien que para tratar con niveles de degradación óptimos o niveles de control privado óptimos. En otras palabras, se fijan precios óptimos para alcanzar determinado nivel de ingreso fiscal, por lo cual esos precios están vinculados básicamente con las curvas de demanda de los agentes con respecto a los recursos naturales cuyo precio se trata de determinar. El criterio referente a la regla de los precios públicos 6 indica que los precios deben establecerse mediante costos de suministro marginales inversamente proporcionales a la elasticidad-precio de la demanda de cada usuario:  los usuarios cuya demanda sea menos elástica pagarán más que aquellos cuya demanda sea más elástica, para evitar la disminución del ingreso fiscal. En este caso debe tenerse en cuenta que los reguladores tienen una meta de presupuestación tendiente a proporcionar determinados servicios a los que se aplicará un IE para financiar el presupuesto de que se trate. Una vez conocidos los costos marginales de suministro y las elasticidades-precio de la demanda se puede establecer el precio. Como se ve, esta necesidad de información puede satisfacerse más fácilmente, aunque la determinación del precio puede presentar fallas políticas, ya que las características de la demanda serán el factor clave de determinación de precios, sin ninguna justificación ambiental.

Adviértase que cualquiera de los criterios arriba mencionados puede aplicarse con restricciones distributivas a sus funciones objetivas, como la capacidad de pago y el nivel mínimo de utilización gratuita. En otras palabras, los precios podrían establecerse con ponderaciones de distribución. El ingreso fiscal logrado a través de precios basados en externalidades y comportamiento puede ser positivo, pero estará vinculado a los niveles de utilización o degradación más bien que a las restricciones presupuestarias, como en el caso de la determinación de precios basada en el financiamiento.

También puede generarse ingreso fiscal a través de otros mecanismos de mercado. Por ejemplo, teóricamente la licitación de permisos de contaminación comerciables da lugar a un ingreso fiscal equivalente al valor actualizado neto de la corriente de ingresos generada por el mecanismo de los precios equivalentes.7 Los usuarios estarían dispuestos a pagar, por los permisos, una suma igual a la de los pagos futuros descontados que evitarían los permisos.