10 de Diciembre de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 66
Año: 1999
Autor: Christopher R. Thomas
Título: Medio Siglo de la Organización de los Estados Americanos: Panorama de un compromiso regional

III. Reformas de la Carta de 1967 y 1985: Estructura e integración

El mecanismo institucional, con esa nueva orientación y estructura, a que se hace referencia en el párrafo anterior, fue creado en el contexto de la primera reforma de la Carta de la Organización por la vía del Protocolo de Buenos Aires, suscrito en 1967, que entró en vigencia en 1970. De 1948 a 1969, la Carta original establecía, entre otras cosas, un Consejo de la Organización y tres órganos de dicho Consejo. El artículo 57 de la Carta original disponía lo siguiente:

Son órganos del Consejo de la Organización de los Estados Americanos:
  • El Consejo Interamericano Económico y Social;
  • El Consejo Interamericano de Jurisconsultos, y
  • El Consejo Interamericano Cultural.
En 1967, la Carta, en el marco de la mesurada pero creciente influencia de las iniciativas y los programas multilaterales, fue reformada en los aspectos social, económico y cultural para establecer los objetivos de la Organización en esas esferas, teniendo una perspectiva directa de su objetivo político global. El Consejo de la Organización fue reconfigurado y se crearon tres consejos con competencias propias. El artículo 68 de la Carta de 1967 dispone en consecuencia el establecimiento de estos tres consejos en los siguientes términos:
El Consejo Permanente de la Organización, el Consejo Interamericano Económico y Social y el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura dependen directamente de la Asamblea General y tienen la competencia que a cada uno de ellos asignan la Carta y otros instrumentos interamericanos, así como las funciones que les encomienden la Asamblea General y la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.19
También en la Carta de 1967 se sustituye el Consejo Interamericano de Jurisconsultos por el Comité Jurídico Interamericano, que pasó a ser un órgano de la Organización. El artículo pertinente dispone:
El Comité Jurídico Interamericano tiene como finalidad servir de cuerpo consultivo de la Organización en asuntos jurídicos; promover el desarrollo progresivo y la codificación del derecho internacional, y estudiar los problemas jurídicos referentes a la integración de los países en desarrollo del Continente y la posibilidad de uniformar sus legislaciones en cuanto parezca conveniente.20
El Protocolo de Buenos Aires introdujo también otra serie de disposiciones importantes en el principal instrumento de la Organización. La Carta original establecía una conferencia interamericana como órgano supremo de la Organización. La conferencia se convocaba cada cinco años para celebrar un período ordinario de sesiones y considerar y trazar la agenda regional. Por la vía del Protocolo de Buenos Aires, la Asamblea General pasó a ser el órgano político supremo de la Organización, que se reuniría en períodos ordinarios anuales. El primer período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización fue convocado en 1971.

La introducción de una reunión ordinaria anual de la Asamblea General puso claramente de manifiesto un hecho significativo en la evolución de la Organización. De esa manera, adquiría mayor visibilidad regional e internacional, reestructuraba la base de su proceso decisorio y concentraba su propósito. Más significativo aún es que este hecho revelaba que la Organización estaba ahora dispuesta a establecer un espacio político más estructurado y rector en la dinámica y en la agenda de la región.

La Carta de 1967 establece también la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como órgano de la Organización,21 y dispone la adopción de una convención interamericana sobre derechos humanos. El artículo 112 pertinente dispone:
Habrá una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que tendrá, como función principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia.

Una convención interamericana sobre derechos humanos determinará la estructura, competencia y procedimiento de dicha Comisión, así como los de los otros órganos encargados de esa materia.22
Desde su creación, la evolución de la Comisión la ha transformado en uno de los instrumentos más prestigiosos y objetivos de la Organización, que se ha granjeado el respeto regional e internacional. Los informes y recomendaciones de la Comisión tienen mucho peso entre los Estados miembros en su conjunto y a nivel de los gobiernos nacionales.

La Convención, aprobada en 1969 en San José, Costa Rica, entró en vigor en 1978, y se transformó en un instrumento del sistema interamericano para la consolidación de la paz, la justicia social, la libertad y el respeto por los derechos humanos.

En 1979, en el noveno período ordinario de sesiones de la Asamblea General, se creó la Corte Interamericana de Derechos Humanos como órgano judicial autónomo de la Organización, con el cometido de aplicar e interpretar las cuestiones de derechos humanos. La Comisión, la Convención y la Corte, junto con la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, de 1948, constituyen desde entonces el contexto y el sistema hemisférico de vigilancia, observancia, adjudicación y jurisdicción en materia de derechos humanos dentro de la región.

La Carta de 1967 también ajustó el mandato del Secretario General y del Secretario General Adjunto, que tendría a partir de entonces una duración de cinco años, con la posibilidad de una reelección, y sustituyó la designación del órgano administrativo de la Organización—la Unión Panamericana— por la de Secretaría General.

A la luz de estas reformas de la Carta, en 1970, en la esfera de la gestión política, pero también en los asuntos económicos, sociales, culturales y jurídicos, y en el campo de los derechos humanos, la Organización había empezado a adquirir progresivamente una nueva estatura en el contexto continental. Los órganos de la Organización fueron, pues, definidos en el artículo 51 en los siguientes términos:

La Organización de los Estados Americanos realiza sus fines por medio de:
  • La Asamblea General;
  • La Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores;
  • Los Consejos;
  • El Comité Jurídico Interamericano;
  • La Comisión Interamericana de Derechos Humanos;
  • La Secretaría General;
  • Las Conferencias Especializadas;
  • Los Organismos Especializados, y
  • Los órganos subsidiarios, organismos y las otras entidades que se estimen necesarios.
La nueva estructura de la Organización creó un nuevo clima de optimismo y expectativas. Ello queda expresado con justicia en las palabras del Secretario General de la época, José A. Mora, de junio de 1967, cuando señaló:
El sistema interamericano ha cobrado nueva vida porque ha puesto de relieve su capacidad para ajustarse a situaciones inesperadas y también para incorporarse a doctrinas innovadoras que le han trazado rumbos de acción claros y precisos en un mundo moderno ... Se han creado nuevos instrumentos de colaboración para confrontar exigencias sociales.23
La Carta de 1967 había establecido una base más estructurada para la Organización en sus relaciones con el hemisferio.

Una histórica disposición del Protocolo de Buenos Aires se vinculaba a la ampliación de la integración de la Organización. El período de 1948 a los años sesenta fue difícil pero permitió a la Organización madurar y establecer su identidad como verdadera Organización continental. Los acontecimientos que se producían dentro y fuera de la región afectarían de manera fundamental a sus miembros. Uno de estos acontecimientos fue el creciente ímpetu de la descolonización en los primeros cincuenta años del siglo XX, lo que inevitablemente determinó la independencia política de una serie de colonias británicas del Caribe y del Continente, y la necesidad de abordar la cuestión de su incorporación a la Organización. En las circunstancias imperantes en la época en que se creó la Organización, la región anglófona del Caribe no integraba la visión hemisférica original de la Organización. Si la agenda de la Organización debía adquirir una dimensión realmente hemisférica y si el objetivo a largo plazo era estructurar una identidad hemisférica creíble, todos los miembros del continente debían estar representados. Este incremento en el número de miembros fue posible merced a la aprobación del Acta de Washington, el 18 de diciembre de 1964, que fue posteriormente consagrada en la Carta de la Organización por la vía del Protocolo de Buenos Aires. Esto quedó establecido en el artículo 6 de la nueva Carta, que dispone:
Cualquier otro Estado americano independiente que quiera ser miembro de la Organización deberá manifestarlo mediante nota dirigida al Secretario General, en la cual indique que está dispuesto a firmar y ratificar la Carta de la Organización así como a aceptar todas las obligaciones que entraña la condición de miembro, en especial las referentes a la seguridad colectiva, mencionadas expresamente en los artículos 27 y 28 de la Carta.24
La incorporación de los Estados anglófonos del Caribe en la Organización fue un hecho sin precedentes no previsto específicamente en la Carta. El proceso de ingreso inicial exigió, por tanto, una consideración detenida en relación con la composición de la Organización y con los efectos y las expectativas que planteaba la incorporación de nuevos miembros, con una cultura diferente. La naturaleza de esa deliberación planteó al principio muchas vacilaciones y sospechas de parte de los fundadores y de los nuevos miembros en relación con la espontaneidad de una participación regional total. La integración fue, pues, en general lenta y cauta, e inclusive hoy persisten una serie de cuestiones y problemas. La OEA se encuentra todavía en el proceso de hacer frente a esta nueva dimensión de su identidad y su presencia. Sus logros a este respecto darán la pauta de su autenticidad como organización empeñada en el desarrollo integral a través de una integración completa. El nuevo dinamismo que debería acompañar la conmemoración del cincuentenario, podría bien ser la ocasión para consolidar una identidad de todos sus miembros, no en el contexto del diálogo y la retórica tradicionales, sino mediante una proyección creíble para identificar las preocupaciones subregionales en la construcción de una cooperación regional consciente.

La incorporación de las antiguas colonias británicas del Caribe, que se inició a fines de los años sesenta, planteó la perspectiva de una ampliación significativa en el número de protagonistas regionales del sistema interamericano. En 1984, habían ingresado a la Organización diez Estados del Caribe angloparlantes y Suriname, con lo que el número de Estados miembros pasó de veintiuno a treinta y dos.25 Sin embargo, la enmienda de la Carta no permitió el ingreso de dos Estados angloparlantes del Caribe, Belice y Guyana, debido a las disputas fronterizas con Venezuela y Guatemala, respectivamente. Esta cuestión fue abordada y resuelta por la Organización mediante una nueva enmienda de la Carta —el Protocolo de Cartagena de Indias, de 1985— dentro de un espíritu de madurez, pragmatismo político y alcance regional. El artículo 8 del Protocolo dispone lo siguiente:
El Consejo Permanente no formulará ninguna recomendación ni la Asamblea General tomará decisión alguna sobre la solicitud de admisión presentada por una entidad política cuyo territorio esté sujeto, total o parcialmente y con anterioridad a la fecha del 18 de diciembre de 1964, fijada por la Primera Conferencia Interamericana Extraordinaia, a litigio o reclamación entre un país extracontinental y uno o más Estados miembros de la Organización, mientras no se haya puesto fin a la controversia mediante procedimiento pacífico. El presente artículo regirá hasta el 10 de diciembre de 1990.26
A raíz de este Protocolo, Belice y Guyana solicitaron su ingreso a la Organización en 1991, siendo debidamente admitidos. El Protocolo de Cartagena de Indias introdujo otras reformas a la Carta de la Organización que examinaremos más adelante. Dos años antes, en 1989, también ingresó Canadá como miembro pleno de la Organización de los Estados Americanos. El ingreso de los Estados anglófonos del Caribe y de Canadá incrementó el número de miembros de la Organización a treinta y cinco y estableció una nueva configuración de la entidad regional. La nueva configuración otorgó más credibilidad a la Organización como entidad totalmente hemisférica y permitió consagrar su vocación regional. También creó las circunstancias para una proyección sin precedentes de la interacción hemisférica, que podría profundizar y ampliar la dimensión del panamericanismo.

Esta proyección histórica debe, inevitablemente, dar solución al reingreso de Cuba y abordar las relaciones de la Organización con los demás territorios de la región del Caribe. La ocasión del cincuentenario de la Organización no debe considerarse, por tanto, como una mera oportunidad para el autoelogio, sino como una consolidación, revisión y compromiso político con la comunidad regional en términos más vastos. Al cumplir nuestra Organización cincuenta años, sus miembros deben abordar de manera fundamental su función de liderazgo político dentro de la región. El actual Gobierno de Cuba sigue fuera de la familia continental y una serie de territorios no independientes de la región carecen de relaciones directas o estructurales de desarrollo con la Organización. No se puede alcanzar y consolidar una integración regional efectiva con la exclusión de comunidades vecinas. A este respecto, la región geográfica más amplia no puede ser tratada como una zona de desarrollo subregional separado, en particular en los casos en que la mayoría de sus miembros independientes participan de una comunidad de intereses más amplia. Por lo tanto, una proyección funcional creativa es la opción de desarrollo inevitable de la Organización en aras de su crecimiento y desarrollo orgánico y debe necesariamente constituir una constante en su asistencia a la región. Es este enfoque y estas características, entre otros aspectos progresistas, lo que determinará su futura vigencia en la dinámica del nuevo milenio.

Un examen general de la Organización sugeriría que el período de 1948 a comienzos de los setenta tuvo un carácter esencialmente formativo, en el curso del cual la Organización alcanzó la madurez, identidad y crecimiento en que se fundaría su estatura regional. Algunas de las principales características que revestía la Organización en este período eran las siguientes: el desarrollo de una cultura regional de conciencia y espíritu de cooperación; el surgimiento de un dinamismo interno para la consecución del multilateralismo, y la perfilación de su rol como protagonista regional central en la cooperación interamericana en las esferas política, económica, social y cultural. Ese período de crecimiento preparó a la Organización para emprender, en nombre de los Estados miembros y con su cooperación, una serie de iniciativas específicas de importante alcance regional. Entre éstas se incluyen las cuestiones del gobierno democrático, el perfeccionamiento conceptual y estructural para el desarrollo económico y social, un programa ampliado e interrelacionado de cooperación cultural interamericana y una perspectiva más amplia y renovada de seguridad para la región. El aumento en el número de miembros también exigió una orientación de desarrollo específica para el Caribe y la participación efectiva de esa subregión en la integración regional global. Estas cuestiones harían evolucionar el temario de la Organización a lo largo de los setenta y los noventa. Este temario también exigirá cierta reestructuración interna de los mecanismos de la Organización.