21 de Junio de 2018
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Colección: INTERAMER
Número: 66
Año: 1999
Autor: Christopher R. Thomas
Título: Medio Siglo de la Organización de los Estados Americanos: Panorama de un compromiso regional

CAPÍTULO I
DE 1948 A LOS AÑOS SESENTA: NECESIDAD DE MARCAR UN RUMBO PARA EL HEMISFERIO

I. La dimensión política

De 1948 al presente, el sistema internacional ha estado signado por cambios extraordinarios, muchos de los cuales fueron a veces decisivos y avasallantes. Sin embargo, todos esos cambios han brindado oportunidades para el examen, la reflexión y la renovación. También aportaron las condiciones para el crecimiento y el desarrollo. Las organizaciones, por definición y propósitos, deben necesariamente emprender cambios que respondan a los intereses de sus miembros. ¿Cómo se ha desempeñado en este sentido la Organización de los Estados Americanos en la ejecución y consecución de su empeño y su misión regionales? Las circunstancias en que ha evolucionado la Organización son clave para responder a esta interrogante.

Es importante señalar que la Organización de los Estados Americanos vio la luz en una época en que se estaba consolidando un nuevo orden político y económico internacional de posguerra, en que los Estados Unidos y la Unión Soviética se veían envueltos en un conflicto ideológico que dividía al mundo en dos bloques. En el contexto de este conflicto no sólo se estructuró un orden mundial diferente producto de la guerra, sino que se generó también la transformación de los Estados Unidos en una superpotencia, del continente americano en su zona de influencia y de los Estados latinoamericanos en sus aliados naturales. Las décadas de los años cincuenta y sesenta incidieron, por tanto, decisivamente en la conformación del carácter de la Organización regional.

Las grandes rivalidades ideológicas no inducen a la obtención de la paz y la seguridad, dos de los postulados básicos de la nueva Organización y condiciones esenciales para el desarrollo político y económico. El desarrollo económico sólo puede emprenderse efectivamente en un clima de paz y seguridad. La dinámica del desarrollo, sin embargo, no permitió la selectividad ni la fijación de prioridades. Este ha sido el dilema histórico de la Organización de los Estados Americanos.

La alianza presuntamente natural con Estados Unidos no permitió aislar a los miembros de la región de la infiltración externa y la puja ideológica. En realidad, durante muchos años, la región fue escenario de una guerra ideológica directa e indirecta y de violencia. La dinámica geopolítica de estas rivalidades arrastró a todo el continente americano a las hostilidades de la guerra fría. En muchas partes de Latinoamérica, la infiltración creó desestabilización, conflictos internos e inestabilidad política. América Latina en particular fue blanco predilecto para la infiltración ideológica. Además, algunas de las condiciones de la sociedad latinoamericana de entonces contribuyeron a la difusión de ideologías de izquierda y socialistas, a la frecuencia de las dictaduras, al atraso económico y social de la mayoría de la población, así como a un creciente descontento con las administraciones políticas y profundos sentimientos revolucionarios en estos países. Un ejemplo notable de ello fue la Revolución cubana (1 de enero de 1959) y la creciente infiltración comunista a que dio lugar en el subcontinente. La crisis resultante de los años sesenta hizo peligrar a la Organización de los Estados Americanos, en cuanto al papel que le imponía la Carta, en una etapa relativamente temprana de su vida institucional. La Revolución cubana pasó a ser, pues, un tema central de la seguridad hemisférica, dada la posición estratégica de Cuba como aliada de la Unión Soviética.

El de Cuba no era el único problema de seguridad que debía abordar la Organización. Muchos otros, anteriores y posteriores a la cuestión cubana, pusieron a prueba la instrumentalidad del órgano hemisférico y su eficacia en la preservación de la paz y la seguridad. Esta situación reveló ciertas deficiencias estructurales que la Organización debía resolver para transformarse en un verdadero protagonista regional en materia de seguridad continental. Sin embargo, la cuestión cubana sigue siendo singular en muchos aspectos. En el inquietante clima de rivalidad ideológica, pasó a ser un instrumento dentro del ámbito inmediato del enfrentamiento entre las superpotencias. Su cercanía con los Estados Unidos planteó un problema candente para la seguridad del hemisferio en su conjunto, y el respaldo directo que le brindó la Unión Soviética creó un desequilibrio inaceptable para la seguridad de la región.

La decisión de suspender al Gobierno de Cuba en la Organización, adoptada en el curso de la Octava Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada en Uruguay el 22 y 23 de enero de 1962, fue un hecho histórico sin precedentes. Por las circunstancias y por la manera en que se trató, la cuestión cubana pasó a ser un jalón de la acción continental en la evolución de la conciencia regional en materia de seguridad. Treinta años más tarde, por medio de la enmienda de la Carta que introdujo el Protocolo de Washington del 14 de diciembre de 1992, la Organización institucionalizaría la suspensión del régimen de un Estado miembro, como medida extrema en caso de usurpación ilegal e inconstitucional del poder.

Muchos analistas políticos han señalado las rivalidades ideológicas dentro de la región como factor fundamental del atraso en el logro de un ambiente de estabilidad y progreso social. Sin embargo, no deben subestimarse en el análisis del desarrollo gobal de la región la intensidad de la lucha independentista, el militarismo que siguió a ésta, el papel de la iglesia en el funcionamiento político y social, el elitismo y las oligarquías tradicionales, la complejidad de la consolidación de la integridad territorial y la soberanía individual y sus efectos en la estabilidad nacional y regional.

Las condiciones y circunstancias en que se obtuvo la independencia fueron más espontáneas que estructuradas. La naturaleza de la lucha por la independencia atribuyó a los ejércitos un rol preponderante. Ese papel trascendió el período real de lucha para continuar en el entramado político posterior. Peter y Susan Calvert, en un trabajo titulado Latin America in the Twentieth Century, señalaban:
En la lucha por el liderazgo en los nuevos Estados, el siglo diecinueve fue testigo de una ventaja decisiva de la oficialidad militar frente a los civiles.1
Además, Harris y Alba han señalado que, cuando las colonias accedieron a la independencia, no existían los partidos políticos. Las aspiraciones de los pueblos se expresaban a través de sus dirigentes militares. De esa manera se estableció la intervención militar en la política latinoamericana.2 A veces se subestima esta relación más consecuente que incidental entre los militares y los dirigentes políticos. En tales circunstancias, el objetivo de la democracia carecía del entorno social necesario. A este respecto, las numerosas dictaduras, golpes de Estado y guerras civiles evidenciaban un vacío estructural en las primeras etapas del funcionamiento político. John D. Martz registra un total de ciento ochenta y seis constituciones en las veinte repúblicas de América Latina de la independencia a 1969.3 Warren Dean, en el trabajo titulado Latin American Golpes and Economic Fluctuations 1823-1966, registra trescientos cincuenta tomas del poder extra constitucionales entre 1823 y 1965.4 En el período de 1948 a 1970 solamente, no menos de veintiséis gobiernos latinoamericanos eran dictaduras o juntas que ejercían un poder absoluto. Aunque no existe un perfil secuencial absoluto entre los casos de golpe de Estado, las reformas constitucionales radicales y las dictaduras, en general se ha detectado una correlación suficientemente clara entre esos elementos en la evolución de la política latinoamericana.

El elitismo, las oligarquías tradicionales y la iglesia también fueron factores que incidieron decisivamente en el desarrollo de la región. Lipset y Solari, en una cuidadosa publicación titulada Elites in Latin America, han señalado que la posición predominante de la iglesia católica le permitió ocupar un lugar estratégico en la dinámica social de América Latina que otorgó posteriormente a las nuevas elites católicas una influencia formativa en los cambios seculares de la sociedad en su conjunto.5 En efecto, en las primeras etapas del período de independencia de las nuevas repúblicas, la iglesia constituía un elemento importante en la estructura elitista de la región. La fuerza del elitismo determinó un atraso en la transformación social, contuvo el radicalismo y estructuró significativamente el ritmo y el alcance de los cambios sociales. Bradford Burns, en su trabajo “Latin America: A Concise and Interpretative History”, registra el carácter de las elites americanas del período colonial anterior a la independencia política del que quedaban aún vestigios bien entrado el siglo XX:
Por su parte, las elites americanas, al sentir que tenían más que ganar con la cooperación con las metrópolis, empeñaron su considerable influencia en el mantenimiento del sistema imperial. Veían el cambio con cautela y aun con franca desconfianza.6
La posición tradicional de la Iglesia Católica Romana a fines del siglo XVIII ha sido calificada por Bradford Burns como una institución omnipotente en el Hemisferio Occidental:
Por la riqueza, el poder, el prestigio y el monopolio de la educación, la Iglesia Católica Romana a fines del siglo XVIII constituía una institución omnipotente en el Hemisferio Occidental. Su influencia pesaba gravemente, no sólo en la vida social y religiosa de la comunidad, sino también en la vida política y económica.7
Este carácter de la iglesia se perpetuó de muchas maneras a lo largo del siglo XIX y comienzos del siglo XX. Las perspectivas históricas de la función de la iglesia en este proceso van del conservadurismo a la ambivalencia y a formas de progresismo. Sin embargo, lo que parece desprenderse es que la iglesia, al igual que otros grupos de elite, tenía intereses particulares que conservar y que esos intereses no podían favorecer e inicialmente no favorecieron la transformación social radical.

La idea y el impulso independentistas eran fundamentales y estaban claramente difundidos. Sin embargo, en la insegura y parcialmente indeterminada vastedad de la región colonial, las luchas por la independencia no siempre se enmarcaban en fronteras nacionales predeterminadas. Además, los intereses extranjeros, los recursos naturales potenciales e imaginados, así como condiciones demográficas dispares y heterogéneas creaban condiciones para la sospecha, la desconfianza, la incertidumbre, las amenazas y las rivalidades en torno a la configuración y determinación de las fronteras nacionales. Ronald L. Scheman8 registra no menos de cuarenta y cuatro contiendas y conflictos entre las naciones fundadoras de la Organización en relación con controversias fronterizas, entre 1948 y 1982. De comienzos del siglo XIX hasta la última década del siglo XX, también se han registrado cuarenta y dos conflictos por cuestiones fronterizas. La situación ha persistido hasta la última década del siglo XX, en que se perpetúan una serie de cuestiones territoriales que aún no han sido resueltas. En las circunstancias actuales, sin embargo, la nueva dinámica de la región ha permitido enfocar estos problemas desde una perspectiva institucional más madura.

Los conflictos ideológicos no prosperan en un clima de estabilidad y progreso. Estos conflictos se nutren del descontento, la insatisfacción, la desunión, la falta de satisfacción de las necesidades básicas y las expectativas en relación con los que se consideran derechos sociales. Cuando estos derechos no existen por razones endémicas o estructurales, se percibe una resultante distorsión en la función del Estado; surgen las frustraciones y la vulnerabilidad en la búsqueda de otros mecanismos. Desde esta perspectiva, la ideología política o las ideologías en general son percibidas como agentes de cambio. En el caso de la América Latina, las condiciones sociales y económicas y, en muchos aspectos, la atmósfera política crearon una apertura institucional a la introducción e instauración de ideologías que prescribían el cambio social. Esto, a su vez, planteó una amenaza al orden establecido y provocó desórdenes internos, luchas civiles y un enorme desgaste de energías, recursos y capital humano de la región a lo largo de toda su historia independentista. La persistencia de estas circunstancias bien avanzado el período de independencia llevó al Secretario de Estado de los Estados Unidos Adlai E. Stevenson a declarar, desde su punto de vista, lo siguiente:
Estoy convencido de que el comunismo per se no es naturalmente atractivo para la mayoría de los latinoamericanos y ni siquiera para muchos de los intelectuales que parecen inclinarse más por él, pero es el imán que atrae y seguirá atrayendo a los descontentos mientras los voceros de las otras filosofías políticas parezcan sólo capaces de hablar y no puedan proponer medida alguna para corregir las deficiencias.9
Las características de la historia latinoamericana se relacionan entonces tanto con el militarismo, las elites y las influencias de la iglesia, un desarrollo político dificultoso e interrumpido, contiendas fronterizas y territoriales, conquistas y ajustes, como con la infiltración ideológica y la desestabilización. Parecería, pues, que en muchos aspectos las rivalidades ideológicas han sido resultado y no causa de la compleja evolución política de la región. En efecto, las disputas fronterizas han sido una de las cuestiones más contenciosas en la consolidación de la estabilidad regional.

Las experiencias de la conflictiva historia política de la región hallan su expresión en la perentoria afirmación de la Carta en torno a la inviolabilidad de los Estados y las disposiciones contractuales especiales para la solución de las controversias. El artículo 17 de la Carta original dispone lo siguiente:
El territorio de un Estado es inviolable; no puede ser objeto de ocupación militar ni de otras medidas de fuerza tomadas por otro Estado, directa o indirectamente, cualquiera que fuere el motivo, aun de manera temporal. No se reconocerán las adquisiciones territoriales o las ventajas especiales que se obtengan por la fuerza o por cualquier otro medio de coacción.10
El artículo 23 de la misma Carta dispone lo siguiente:
Un tratado especial establecerá los medios adecuados para resolver las controversias y determinará los procedimientos pertinentes a cada uno de los medios pacíficos, en forma de no dejar que ninguna controversia que surja entre los Estados americanos pueda quedar sin solución definitiva dentro de un plazo razonable.11
El Tratado Solución Pacífica de Controversias (Pacto de Bogotá) aprobado en la Novena Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, Colombia (1948), fue un corolario directo del artículo 23.

La violencia y el militarismo, los persistentes conflictos territoriales, la constante puja ideológica, una transición social conflictiva y años de guerra civil constituyen la antítesis de la estabilidad y el desarrollo. La nueva Organización, que surgió de esta historia, no era un órgano externo que se imponía con el cometido de conformar una entidad hemisférica. Se trataba de una Organización que constituía a la vez una asociación de Estados soberanos y una suma de gobiernos nacionales con historias tumultuosas, con limitaciones internas dispares y profundamente desunidas y divididas, pero empeñados por una decisión colectiva independiente en un emprendimiento regional corporativo cuyos requisitos y exigencias con frecuencia estaban en claro conflicto con las prioridades y circunstancias nacionales. La presión de esta dicotomía habría de afectar necesariamente el proceso decisorio conjunto y el papel que se otorgó a su emprendimiento como custodio de la seguridad continental. En tales circunstancias, los avances serían lentos y estarían acompañados de contradicciones, indecisiones y reveses.

La Carta de la Organización prescribía la promoción y consolidación de la democracia como forma de gobierno de la región. Sin embargo, en los primeros treinta años de la historia de la Organización, los regímenes autocráticos y dictatoriales caracterizaron el orden político de muchos de sus Estados miembros, como clara reminiscencia de su transición a los gobiernos constitucionales. El período de 1948 a los años sesenta representó un período de prueba en la evolución de la Organización. En la década de 1948 a 1958, quince países de Latinoamérica estaban gobernados por dictaduras o algún tipo de régimen militar. Sólo cinco gozaban de un gobierno relativamente democrático. Curtis Wilgus, en su descripción de las dictaduras latinoamericanas, señala los momentos de auge de estos regímenes en los años 1835, 1865, 1890, 1910 y 1935.12 Martin Needler registra, además, cien tomas extraconstitucionales del poder en la región entre 1930 y 1965.13 Sin embargo, el empeño de la Organización y de sus miembros en pro de la democracia parecía irreversible.

El heterogéneo desarrollo del proceso democrático y sus interrupciones y reveses intermitentes en los países de la región planteaban un dilema para la región y para los gobiernos. Las naciones de América Latina se enfrentaban a este dilema de distintas maneras, unas con mayor creatividad que otras. Esta cuestión abunda en la literatura política de la región. Sus características son didácticas y persuasivas, condenatorias y conflictivas, increpantes y reconciliadoras. Los gobiernos nacionales también hicieron frente al dilema con formas políticas pragmáticas y progresistas. Un ejemplo fue la introducción de la Doctrina Betancourt promulgada el 13 de febrero de 1959 por el Gobierno de Venezuela sobre la base de que Venezuela cortaba las relaciones con los gobiernos de la región que llegaran al poder por vías no democráticas. Once años más tarde, en 1970, durante la presidencia de Caldera, la doctrina fue dejada de lado puesto que, a juicio del gobierno de la época, tenía el efecto contraproducente de aislar a Venezuela en el contexto de regímenes cada vez menos democráticos. El relacionamiento, como mecanismo de influencia, y no la desvinculación, pareció entonces una opción política más práctica.

Sin embargo, no se detuvo el impulso hacia gobiernos constitucionales y democráticos. Al respecto, es importante señalar que este impulso, pese a los constantes reveses e interrupciones, había ido adquiriendo fuerza mucho antes merced a los empeños de dirigentes regionales y nacionales. Ya en 1854, la literatura folklórica argentina registra una sátira política gauchesca del Gobierno de Urquiza que trataba de promulgar una constitución de diez años en una región habituada a contar con diez presidentes en un día.14 Esta situación contrasta claramente con la descripción más reciente de Douglas Payne en su trabajo “Democracy in the Western Hemisphere into the Next Century”. En el prefacio de este trabajo de política, Joyce Hoebing señala que “la región ha dado grandes pasos hacia el gobierno democrático y los logros obtenidos no pueden subestimarse. Se han marcado hitos: Argentina, por ejemplo, ha celebrado más elecciones democráticas desde el fin del régimen militar que en toda su historia”.15 En 1948, todos los países latinoamericanos, con excepción de tres de ellos, estaban regidos por dictaduras o juntas militares. En 1967, en la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Punta del Este, Uruguay, sólo cerca de la mitad de los gobiernos latinoamericanos eran dictaduras. Actualmente, treinta y cuatro de los treinta y cinco Estados miembros de la Organización cuentan con gobiernos elegidos democráticamente y puede decirse que la democracia es la cultura política de la región. Este es, sin duda, el logro más significativo de nuestra Organización.

La creación de una cultura democrática común en el hemisferio ha servido a su vez para desarrollar un creciente espíritu de confianza mutua en las relaciones entre los miembros de la Organización. Este se transformó en un requisito imperioso en razón de los conflictos a los que la Organización debió ofrecer una respuesta objetiva. En consecuencia, la democracia ha servido de base para entendimientos y valores comunes. A lo largo de un proceso de cooperación, en particular en tiempos de crisis, la Organización de los Estados Americanos ha logrado estrechar los lazos dentro del continente y cimentar un espíritu común en un entorno social, político y económico cada vez más estable, que pasó a caracterizar a la identidad interamericana. La creación de este espíritu común en los propósitos y en el empeño ha constituido un beneficio invalorable para los miembros en su acción colectiva para hacer frente a los problemas regionales y nacionales. Esto, a su vez, habría de servir a la causa regional de más vasto alcance que conlleva la profundización de la misión hemisférica de la Organización.

La administración cautelosa pero persistente de los instrumentos de la Organización ha servido de punto de apoyo para esta transición de la región a un espíritu común y a las condiciones comparativamente estable de que goza hoy la mayoría de sus miembros. En esta evolución ha sido fundamental la adhesión indeclinable de los miembros de la Organización a su compromiso conjunto y a la consiguiente creación de una identidad regional. Actualmente, han retrocedido considerablemente el militarismo y los contenciosos ideológicos y territoriales, pese a que persisten numerosos problemas. La experiencia recogida en la gestión de los años de turbulencias ha servido, sin embargo, para crear una gran confianza en la madurez de la identidad regional. El progreso ha sido inevitablemente lento pero cuantificable en la práctica. La eficacia de la Organización ha permitido eliminar en muchas esferas amenazas reales y situaciones potencialmente críticas. Los resultados de esta evolución han dado lugar a un cambio radical en el panorama de seguridad, en la estructuración de mecanismos para la solución de las controversias y en las percepciones básicas de la soberanía de sus miembros. Este es un hecho sumamente auspicioso que sirve para subrayar la preeminencia de la Carta respecto de los otros dos instrumentos básicos de la Organización: el Tratado de Río y el Pacto de Bogotá. Bien puede haber llegado la hora de que estos dos instrumentos sean reexaminados y reenfocados a la hora en que la Organización configura su nuevo rumbo de acuerdo con las realidades actuales y las necesidades de la región.

En la consecución de la democracia en la región, el papel de la Organización ha sido clave y catalítico. La realización de la democracia es un hecho histórico y autóctono. Sin embargo, las democracias de la región no son operativamente uniformes y quedan aún por resolver dificultades fundamentales. Los parámetros de su práctica revelan una serie de procesos identificables que ahora deben ser pulidos y estructurados para que puedan ser requisitos operativos de una gestión de gobierno democrática fundamentalmente progresista y establecida. En un reciente estudio de la democracia en el hemisferio, Douglas Payne identificó una serie de elementos externos que siguen conspirando contra su consolidación. Estos elementos son la desilusión de los pueblos por la conducción del proceso democrático, la ausencia de un estado de derecho, una justicia comprometida, la corrupción sistemática, la pobreza y la creciente incidencia del consumo de drogas ilegales que socavan el entramado social. Payne concluye su estudio en los siguientes términos:
Este estudio revela un panorama político en general inquietante e inseguro. La democracia sigue siendo incierta en la mayoría de los países. Además, las perspectivas de que se arraigue seguirán siendo inhibidas por nuevas fuerzas externas que no existían en los intentos anteriores de democratización y que amenazan inclusive a las democracias actualmente más sólidas.16
La conclusión de Payne puede no ser compartida por todos. Sin embargo, es oportuna por su advertencia y refuerza el punto de vista de que la consolidación de la democracia debe constituir, por tanto, una de las tareas primordiales de la Organización en su período de renovación para asumir su misión en el siglo XXI.