COLOMBIA: EDUCACIÓN PARA LA 
DEMOCRACIA Y LA COMPETENCIA

*Eduardo Aldana Valdés y
Luis Enrique Orozco Silva

RESUMEN

El sistema educativo colombiano sufre de los problemas de baja cobertura, acentuada en el sector rural, elevada deserción y repitencia y deficiente calidad. Una confrontación continua de las directivas del magisterio y los gobiernos de turno ha impedido el mejoramiento pedagógico, la modernización de la administración escolar y la participación efectiva de la comunidad en la orientación de los planteles.

La educación superior, durante las pasadas décadas, se ha masificado, y ha diferenciado sus ofertas curriculares para atender las demandas segmentadas del mercado. Sin embargo, no ha logrado la formación de una inteligencia crítica, es socialmente inequitativa y no responde a las grandes necesidades del desarrollo nacional.

Las dinámicas de transformación del país se encuentran en los procesos de descentralización y de participación activa de la comunidad, ordenados por la Constitución de 1991. Estas dinámicas deberían permitir abrir nuevos canales de diálogo y de compromiso entre los educadores y las comunidades locales e incorporar a toda la sociedad en el sistema educativo, como educadores y educandos.

I. Los desafíos de la hora

Las profundas transformaciones, en lo político, social y tecnológico, que vive la sociedad contemporánea parecen colocar el destino de una nación, como la colombiana, en las manos de fuerzas avasalladoras cuya naturaleza e intenciones apenas se pueden conocer por sus efectos sobre sus tradiciones, su cultura y sus medios de subsistencia. Tal situación, acelerada, problemática y compleja obliga a examinar, aunque sea superficialmente, sus orígenes con el fin de identificar las respuestas sociales y estatales más apropiadas tanto a nivel nacional como internacional.

Lentamente, pero con velocidad cada vez mayor, a partir de la segunda guerra mundial, se inició un proceso de ruptura de las fronteras locales, nacionales y regionales. Comandado por el progreso de los medios de transporte, las comunicaciones y los medios de información masivos, dicho proceso ha sido aprovechado por las naciones más aventajadas del planeta para reformular las bases del intercambio internacional, en condiciones que las favorecen por estar mucho mejor preparadas para competir en estos nuevos escenarios. De esta situación, surgen para los habitantes del Tercer Mundo una multiplicidad de incógnitas complejas que debemos resolver en muy poco tiempo, empezando por el dilema de saber si somos parte de una aldea global integrada o de una abigarrada comunidad internacional segmentada por las brechas crecientes, entre la miseria y la opulencia, a todo lo largo y ancho del planeta.

De otra parte, la tecnología —que surgió a principios del siglo XVII cuando la humanidad comprendió que el objetivo de la ciencia no era solamente el de aumentar el saber, sino también el de servir a la gente— se ha transformado, de un instrumento aparentemente dócil, en una auténtica fuerza productiva, incorporada a la producción de bienes y servicios. A su vez, está cambiando la importancia de los factores de producción, destruyendo el medio ambiente, animando un devorador consumismo y, todavía más grave, distorsionando la misma finalidad de las democracias modernas que han sustituido su función central de engrandecer, moral y espiritualmente, a sus pueblos, por la urgencia de promover y ordenar las transacciones de mercancías.

Las turbulencias anteriores, de origen internacional, son complementadas a nivel del país por los rezagos de un gravísimo desprestigio de algunas de sus instituciones y de la clase política. Esta profunda crisis de legitimidad determina que grandes sectores de la ciudadanía no acaten la normatividad vigente y que se den las condiciones para que subsista una subversión armada sin sentido, y se propaguen diversas modalidades de corrupción administrativa y del crimen organizado. Este cuadro confuso de violencia, crimen, corrupción y desobediencia deja perplejo al ciudadano común quien, cuando más, apenas se atreve a protestar con apatía cívica y abstención electoral.

Tal, en atrevida síntesis, la problemática que enfrenta el país y, seguramente, con ligeras variantes, los países de Latinoamérica: globalización de la economía y cambios tecnológicos revolucionarios que les arrebatan las ventajas comparativas tradicionales, y falta de un aglutinante que permita a sus pueblos actuar solidariamente en búsqueda de un más alto nivel de participación y bienestar.

La respuesta a una problemática de esta naturaleza debe ser eminentemente educativa, pero con características radicalmente diferentes de las que han marcado el esfuerzo realizado en un pasado menos turbulento que el actual. Por varias décadas, las instituciones educativas, creadas por el Gobierno y la iniciativa privada, parecían adecuadas para ampliar la cobertura, propiciar una sociedad más igualitaria, desarrollar destrezas y habilidades técnicas requeridas por el sector productivo y formar los dirigentes cívicos, empresariales y políticos de un país en desarrollo. Pero eran tiempos más simples. Los cambios y situaciones que se han descrito plantean desafíos de naturaleza totalmente diferente a la de los enfrentados hasta ahora. En consecuencia, demandan una sociedad educada a su medida, a la altura de los tiempos. Una sociedad capaz y deseosa de establecer una democracia real, una democracia que sirva de sustento efectivo a los procesos de cohesión social y de participación ciudadana, una democracia que decididamente tutele la equidad y la tolerancia. Una sociedad que, además, tenga la competencia para utilizar el conocimiento universal como instrumento para liberar a sus miembros de la pobreza y de la enfermedad, para compatibilizar sus aspiraciones con los requisitos de un medio ambiente sostenible y con los derechos de las generaciones por nacer, para armonizar la producción nacional de bienes y servicios con las exigencias y necesidades de la población mundial, y para hacer prevalecer los derechos de sus miembros a unos dignos niveles de bienestar frente al resurgimiento de tintes egoístas en los términos del intercambio internacional.

El logro de estos objetivos exige, por lo tanto, un revolucionario proyecto educativo, cuyos lineamientos generales han sido esbozados en el documento elaborado conjuntamente por la CEPAL y la UNESCO (1992), pero cuyas estrategias específicas, en el caso colombiano, dependerán de la situación de su sistema educativo y de la agenda educativa de su dirigencia política y cívica.

II. El sistema educativo colombiano

Con las variaciones que se anotarán más adelante, en el sistema educativo colombiano se pueden distinguir los siguientes niveles:

Nivel preescolar

De muy escasa cobertura, pero que el Plan de Apertura Educativas 1991-1994 (Departamento Nacional de Planación 1989, 10) se propone ampliar con el establecimiento del año cero en las escuelas públicas para "atender 630 mil alumnos en 1995 logrando una cobertura del 90% de los niños de 6 años". El objetivo de este año cero es "disminuir la repitencia en primaria y sentar las bases para elevar la calidad en los niveles superiores de educación". De hecho, al examinar las estadísticas presentadas en el Anexo Estadístico al Plan de Apertura Educativa 1991-1992 (Departamento Nacional de Planeación 1991, Cuadro 8), se encuentra que en 1990 el 85% de los niños de seis años estaba escolarizado, pero, seguramente en su gran mayoría, en el primer año del nivel de educación primaria.

El Ministerio de Educación calcula que, para 1986, la tasa de escolarización en el grupo de 3 a 5 años de edad es de apenas 12,7%, con 262.716 niños escolarizados (1987, 29 y Cuadro 2.1).

Los estimativos del Ministerio de Educación par 1986 (1987, Cuadros 2.4, 2.6 y 2.7) indican que el 55 % de los niños en el nivel preescolar estaban matriculados en establecimientos del sector privado y solamente el 8% de la matrícula total correspondía a la zona rural.

Independientemente del sistema educativo formal, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), atendió en 1989, bajo las modalidades de Hogares Infantiles y de Hogares de Bienestar Familiar, un total de 910.314 niños menores de 7 años (Bernal 1991, Cuadro 2, 76). La modalidad de Hogares de Bienestar Familiar creada en 1987 atendía el 77% de esos niños y se definía como "el conjunto de acciones que realizan las madres y/o personas de la comunidad, previamente capacitadas, tendientes a propiciar el desarrollo físico y psicosocial de los niños menores de 7 años, enriqueciendo la calidad de las relaciones en las que se da el proceso de socialización, y el mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores de extrema pobreza e impulsando la participacion organizada de la comunidad".1 La modalidad de Hogares Infantiles, que funciona desde 1974 brinda a los niños servicios de alimentación y actividades psico-pedagógicas a cargo de funcionarios del ICBF. Es decir, ambas modalidades persiguen objetivos similares, pero la primera lo hace con la participación activa de la comunidad mientras la segunda es una acción netamente institucional. Por supuesto, la diferencia en enfoque se refleja en el costo de atención al menor que en la segunda era, en 1989, más del doble que en la primera (Bernal 1991, 77).

Nivel de educación primaria

Este nivel tiene 5 grados y no ha sido claro hasta ahora a qué edad lo inician los niños. En los colegios del sector privado que usualmente tienen establecido el denominado "año de transición", éste es iniciado a los 7 años de edad. En las escuelas públicas se estaba iniciando indistintamente a los 6 ó 7 años de edad. Con la generalización del denominado "año cero", la mayoría de los niños iniciarán el nivel primario a los 7 años.

La evolución de la matrícula total entre 1960 y 1989 y su distribución por sector y zona se indica en el cuadro Nº 1. En este período la matrícula total se multiplicó casi dos y media veces. Las distribuciones por zona y sector se mantuvieron bastante constantes.

El cuadro Nº 2 muestra diferentes tasas de escolarización para los años 1985 y 1990. Como la mayoría de las cifras de dicho cuadro son estimadas con la ayuda de un modelo matemático, es aventurado sacar conclusiones derivadas de nuevos cálculos sobre esas mismas cifras. Con esta salvedad, se puede estimar que, en 1990, cerca del 15% de la matrícula en primaria corresponda a niños de 6 años que deberían estar en un año de transición y que aproximadamente el mismo porcentaje tenía una edad superior a los 11 años.

El Anexo Estadísco al Plan de Apertura Educativa (Departamento Nacional de Planeación 1991, Cuadro 4) indica que para 1988 la tasa neta de escolarización de los niños de 6-11 años en el sector rural era del 78%. Esta tasa es inferior a la de las ciudades capitales y aún a la del resto del país (que incluye a los niños escolarizados en centros urbanos que no son capitales territoriales).

El cuadro Nº 3 muestra las tasas de deserción, aprobación y repitencia en cada uno de los cinco grados de educación primaria, en todo el país y en las zonas urbanas y rural, para los años de 1981 y 1987. Suponiendo que 100 niños que empezaran educación primaria en cada uno de esos años, tuvieran en los años futuros las proporciones de deserción para cada grado del respectivo año (1981 o 1987) y que esas mismas proporciones se aplicaran a los repitientes, se tendría que terminarán primaria al final de los años 1985 y 1991 y en los años siguientes, el número de niños indicados en cada caso:

Estos datos indican una baja eficiencia interna de la educación primaria, con una ligera mejoría entre 1981 y 1987, sobre todo en la zona urbana. Es interesante hacer notar, como ejemplo, que, si se aplicaran las tasas de aprobación a los 100 niños que empezaron primer grado en 1987, sólo 30 terminarían su quinto grado al final de 1991 y los restantes 27 lo harían en los años siguientes, por la repitencia de grados.

Los datos anteriores son parcialmente consistentes con los encontrados por el Ministerio de Educación al estudiar la cohorte de niños que ingresó a la educación primaria en 1978 y terminó en 1983. Allí se encontró que el 62% de los niños en la zona urbana terminaron su educación primaria en 5 años, pero en la zona rural este porcentaje se redujo al 18%. El mismo estudio anota que el grado promedio alcanzado por los niños que inician educación primaria es de 3,8 en la zona urbana y de 1,7 en la zona rural.2

Nivel de educación secundaria

La proporción de niños que terminan primaria e ingresa a secundaria es casi total en la zona urbana, pero de apenas 1/3 en la zona rural (Instituto SER/FEDESARROLLO 1989, 35).

Tradicionalmente este nivel ha tenido seis grados y es iniciado tanto a los 11 como a los 12 años, siendo mayoría los jóvenes que lo inician a esta última edad. En los últimos años, se han redefinido los niveles para agrupar los cinco grados de educación primaria con los cuatro primeros grados de educación secundaria en un nivel denominado educación básica y los dos últimos grados de educación secundaria en la denominada educación media vocacional. En este trabajo se mantendrá la denominación de educación secundaria para el nivel que comprende los cuatro últimos grados de educación básica y los dos grados de educación media vocacional.

La evolución de la matrícula total entre 1960 y 1989 y su distribución por zona y sector se indica en el cuadro Nº 4. En este período la matrícula total se multiplicó casi ocho veces; el sector público ganó participación fundamentalmente porque creció con mayor vigor, multiplicando su matrícula casi once veces, y la zona rural continuó con una bajísima cobertura.

El alcance de la diversificación de la educación secundaria se muestra en el cuadro Nº 5. El 75% de los alumnos que cursaban secundaria lo hacían, en el período 1982-1986, en planteles que sólo ofrecían la modalidad académica. El esfuerzo más significativo de diversificación, iniciado con grandes inversiones a finales de la década de los sesenta, en los Institutos de Educación Media Diversificada (INEM) y en los Institutos Técnicos Agrícolas (ITA) apenas cobijaba al 3% de los estudiantes de secundaria. La única modalidad de algún alcance se encontraba en los planteles que ofrecían el bachillerato comercial, con mayor matrícula en el sector privado. Esta situación no ha cambiado en los últimos años.

El cuadro Nº 6 muestra diferentes tasas de escolarización para 1985 y 1990. Como en el caso del nivel de educación primaria, estas tasas han sido estimadas con ayuda de un modelo matemático y no corresponden, por lo tanto, a observaciones directas. Con esta salvedad, si se utilizan las tasas totales, bruta y neta, para el grupo en edad 12-18 años en 1990, se concluye que aproximadamente el 22% de los alumnos de secundaria tiene menos de 12 años o más de 18 años. En el Anexo Estadístico (Departamento Nacional de Planeación 1991, Cuadro 13) se indica el número de alumnos de 11 años en la educación secundaria y su tasa de escolarización. Esas cifras indican que estos alumnos tan sólo representan un poco más del 1% de la matrícula en secundaria. Por consiguiente, un poco más del 20% de los alumnos de secundaria tienen una edad superior a la correspondiente para este nivel, seguramente como resultado de la repitencia de grados y su ingreso tardío a este nivel.

El cuadro Nº 7 muestra las tasas de deserción, aprobación y repitencia en cada uno de los seis grados de educación secundaria, en todo el país y en los sectores público y privado, para los años de 1981 y 1987. Bajo el supuesto de que esas tasas se mantuvieran constantes para grupos de 100 niños que empezaran sus estudios de secundaria en cada uno de esos dos años, se tendrían los siguientes indicadores de la eficiencia interna del nivel de secundaria:

Estas cifras estarían indicando una ligera mejoría de la eficiencia interna de la secundaria entre 1981 y 1987 pero también que persiste una elevada repitencia, la cual alarga la duración de la secundaria a más de seis años, para la mayoría de los alumnos que la terminan. No se encuentra una marcada diferencia entre el sector público y el sector privado, excepto, quizás, una menor repitencia en este último.

El Ministerio de Educación Nacional al estudiar la cohorte 1978-1984 encontró una eficiencia interna mayor. En efecto, halló que el 39% de los jóvenes que iniciaron secundaria en 1978 la terminaron en 1983. De todas maneras, como el mismo estudio señala que el grado promedio alcanzado por quienes inician secundaria es de sólo 3,2, se mantiene la afirmación de una muy baja eficiencia interna de la educación secundaria.3

Analfabetismo

Ha venido disminuyendo, pero todavía es un fenómeno preocupante. El Censo de 1985 (Según Cuadros 8, 19 y 21) encontró un promedio nacional de 12,2 en las personas mayores de 10 años, con una tasa de 31,27% en las personas de 60 y más años de edad y de 6,74% en los jóvenes entre 12 y 17 años de edad. El Departamento Nacional de Planeación (1989, 6) señala que la tasa de analfabetismo para personas de más de 10 años es del 23,4% en la zona rural contra 7,3% en la zona urbana.

Docentes de primaria y secundaria

Cantidad y tipos

El cuadro Nº 8 indica que entre 1960 y 1988 el número de docentes de primaria y secundaria creció 4,3 veces. Según el Anexo Estadístico del Plan de Apertura 1991-1994, (Departamento Nacional de Planeación 1991, Cuadro 28) de los 279.527 docentes de primaria y secundaria, en 1988, 194.656 (70%) laboraban en establecimientos públicos y el resto, 84.871, en establecimientos privados. Del total, 220.071 (79%) lo hacen en la zona urbana y solamente 59.456 en la zona rural.

En la educación pública existen cuatro tipos de docentes, según su forma de contratación. Los Docentes Nacionales que son aquellos nombrados y pagados directamente por el Ministerio de Educación Nacional. Los Docentes Nacionalizados, nombrados originalmente por los departamentos y municipios y pagados a partir de la Ley de Nacionalización del Magisterio de 1975 por la Nación. Estos docentes continuaron siendo nombrados por los departamentos (con excepción de los del Distrito Especial de Bogotá que eran y son nombrados por esta división territorial) hasta 1990 cuando se inició la municipalización de la educación. Los Docentes Departamentales, nombrados con posterioridad a la Ley de Nacionalización y remunerados con cargo a las finanzas departamentales y los Docentes Municipales, nombrados y pagados por los municipios. Los dos últimos tipos de docentes son generalmente contratados a término fijo de un año, renovable, y en la mayoría de los casos trabajan en la zona rural que es donde generalmente se presenta un déficit de docentes por la concentración paulatina de los Docentes Nacionalizados en la zona urbana.

Capacitación

El cuadro Nº 9 muestra la distribución porcentual de los docentes y directivos docentes según tipo de docente y nivel educativo alcanzado. La gran mayoría de los docentes son Docentes Nacionalizados (69.9%). Es clara la mayor formación educativa de los Docentes Nacionales y el menor nivel educativo alcanzado por los Docentes Municipales. La Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO), al comentar sobre la formación de los docentes, expresa las siguientes opiniones:

a. Los egresados de las "Escuelas Normales, instituciones que son la principal fuente de formación de los docentes de la primaria y la secundaria, tienen uno de los más bajos resultados en los exámenes del ICFES" [Exámenes de estado requeridos para el ingreso a la educación superior].

b. Los "cursos formales de capacitación del magisterio no siempre han dado los mejores resultados en la medida en que los docentes los utilizan tan sólo como plataforma de ascenso en el escalafón y no como una verdadera forma de actualización de conocimientos. Incluso llegan a repetir cursos o a capacitarse en algunas modalidades que no son de su interés" (Instituto SER/FEDESARROLLO 1989, 39).

La carrera del docente

Existe la carrera del docente, en el sector público, reglamentada en el denominado Estatuto Docente. Un aspecto importante de este estatuto es el escalafón docente, cuyos 14 grados están asociados con diferentes y progresivos niveles de remuneración y presuponen, en los grados más altos, una mayor experiencia y una más alta preparación pedagógica del docente. Los análisis efectuados por FEDESARROLLO y el Instituto SER sobre el progreso de los educadores en el escalafón (Instituto SER/FEDESARROLLO 1990, 45) muestran que estos están progresando rápidamente. Así, el porcentaje de maestros en categorías superiores al grado 7, que incluyen a los licenciados en educación y a los docentes con mayor experiencia, pasó del 22,7 en 1984, al 40,9 en 1988. Se afirma en el documento en referencia: "Este incremento es muy superior al que teóricamente podría obtenerse cuando se aplican a la estructura del magisterio en 1984 las reglas de promoción establecidas por el Estatuto Docente (....). Este fenómeno puede deberse a una aplicación más laxa de las reglas contempladas por el Estatuto Docente".

Al cruzar la categoría en el escalafón con el nivel educativo del docente, se observa que un grado mayor en el escalafón no implica un mayor nivel educativo. Los analistas de Coyuntura Social (Instituto SER/FEDESARROLLO 1992, 15), encuentran que el 49,8% de los docentes con sólo educación primaria se ubican en categorías superiores a la 6 y de aquellos, que han terminado secundaria, el porcentaje en esas mismas categorías es del 47,5%.

Los datos anteriores sugieren una administración inapropiada del escalafón, labor llevada a cabo en general por la autoridades departamentales en comités con amplia participación de los directivos gremiales del magisterio.

La importancia asignada por las organizaciones gremiales del magisterio al Estatuto Docente se relaciona con la estabilidad laboral que éste les proporciona y con la asociación entre las categorías del escalafón y la remuneración de los docentes.

En lo que se relaciona con estabilidad, el cuadro siguiente muestra la relación entre tipo de docente y antigüedad en el sector educativo, según el censo de docentes de 1991:

Remuneración de los docentes

En cuanto a la remuneración del docente, se pueden hacer las siguientes observaciones con base en las cifras de Coyuntura Social (Instituto/FEDESARROLLO 1992, Cuadro 6).

a. Entre 1985 y 1989, aunque la asignación básica de cada grado del escalafón fue superada por el indice de inflación, el aumento por ascensos que se produce aproximadamente cada dos años había compensado esta disminución en salario real y aun aumentado el poder adquisitivo de los docentes.

b. En 1985, la relación entre la asignación básica de un docente sin escalafón y el sueldo promedio de los empleados públicos era de 1,33. En 1989 esa relación se mantenía. Esto indica que la inflación había afectado también a los empleados públicos en general. Además, la remuneración de los docentes, en la categoría de mínimo sueldo, era superior a la del promedio de los empleados públicos, aun sin tener en cuenta los privilegios alcanzados por los primeros, como es el de disfrutar simultáneamente de hasta dos pensiones y de su remuneración básica, después de 20 años de servicio y 50 años de edad, y antes de la edad de retiro a los 65 años.

Relación alumnos/docentes

Si bien existen deficiencias de cobertura tanto a nivel de la educación primaria como de la secundaria, estos déficits no han presionado un cambio en la relación alumnos/docente a nivel global. En educación primaria esa relación se redujo de 31 alumnos por docente en 1980 a 30 alumnos por docente en 1990. En educación secundaria la relación pasó de 21 alumnos por docente en 1980 a 20 alumnos por docente en 1990 (Instituto SER/FEDESARROLLO 1992, Cuadro 1). Como bien lo anota la fuente de estas cifras, ellas son promedios nacionales que ocultan diferencias importantes a nivel de regiones del país y entre las zonas rural y urbana.

El ingreso a la educación superior

El Ministerio de Educación Nacional analizó hacia 1987 el ingreso de bachilleres a la educación superior (Ministerio de Educación Nacional 1987, Cuadro 2.39). Encontró que, en el período 1981-1985, aproximadamente el 60% de los bachilleres que presentaba el examen de estado, requerido para ingresar a la educación superior, se matriculaban en el primer curso de ese nivel. Los bachilleres que presentaban el examen de estado se distribuían aproximadamente así: 2/3 que habían terminado el año inmediatamente anterior y 1/3 que lo habían hecho en años anteriores. En estas condiciones, si no fuese por la acumulación de estos últimos bachilleres, prácticamente no se presentaría un déficit de cupos a nivel global, mas si se considera que la oferta total de cupos en la educación superior superaba en esos años la matrícula efectiva en el primer año de ese nivel. Pero debe anotarse que esta diferencia entre cupos y matrícula, a nivel global, puede esconder una baja demanda por ciertas carreras y universidades, mientras que en otras, como efectivamente sucede, la demanda insatisfecha es notablemente mayor.

La revisión efectuada por "Coyuntura Social" del flujo de alumnos a lo largo de la educación primaria y secundaria le permite concluir "que sólo 95 estudiantes de cada 1.000 que ingresan a primero de primaria entran posteriormente a la universidad" (Instituto SER/ FEDESARROLLO 1989, 36).

Como las mejores universidades públicas y privadas basan la selección de sus estudiantes en los exámenes de estado, administrados por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Supe- rior (ICFES), o en pruebas similares ofrecidas por las propias entidades, resulta de interés comparar el rendimiento promedio de los colegios públicos y privados en esos exámenes. Para ese propósito FEDESARROLLO clasificó los colegios en tres categorías de acuerdo con el resultado promedio de sus alumnos en los exámenes del ICFES (ALTA, MEDIA Y BAJA) y calculó el porcentaje de colegios en cada una de esas categorías. El siguiente cuadro muestra los resultados para el año 1986.

Se puede observar una mayor proporción de colegios privados en la categoría alta y una mayor proporción de colegios públicos en la categoría baja. De ahí no puede inferirse una mejor calidad de la educación privada, pues estas diferencias pueden obedecer a un más alto nivel socioeconómico de los estudiantes en ese sector.4 Sin embargo, la mayor proporción de colegios privados con alto rendimiento promedio de sus estudiantes seguramente determina que de estos colegios salen los estudiantes que ingresan a los programas académicos más prestigiosos y apetecidos.

Nivel de la educación superior

Base institucional

Una característica básica de la educación superior consiste en su heterogeneidad. Esta se hace perceptible en la diversidad de instituciones que la integran, en las modalidades educativas que la conforman, en el régimen de las instituciones y en su tamaño y jornadas de funcionamiento.

Si tomamos como referencia el año de 1990, según el Anuario Estadístico del ICFES (1990, 45), encontramos que para dicho año se tenían 210 instituciones de educación superior. Algunas de estas instituciones poseían seccionales en un número equivalente a 32, lo que hace que el número total de instituciones ascendiera para dicho año a 242.

Por modalidades, tales instituciones se distribuyen de la manera siguiente: 50 Universidades; 59 Instituciones Universitarias; 41 Institutos Tecnológicos y 60 Institutos Técnico-Profesionales.

En porcentajes, el 51,9% de las instituciones corresponde a la modalidad universitaria, el 19,5% a la tecnológica y el 28,6% a la técnica profesional. Sin embargo, al comparar la distribución de la matrícula según las diferentes modalidades (cuadro Nº 10), se evidencia durante todo el período analizado que la modalidad universitaria concentra alrededor del 85% de los estudiantes matriculados; en 1975 concentraba el 95,1% y en 1990 el 85,6 por ciento.

Como se observa en el mismo cuadro, cada vez más, las otras dos modalidades empiezan a ganar más participación y, a partir de 1985, la modalidad tecnológica logra superar a la técnica profesional en lo que se refiere a mayor número de alumnos matriculados. En 1975 el 4,9% de las matrículas correspondían a la modalidad tecnológica y en 1990 el 7,5 por ciento.

El sector público participa con el 30% de las instituciones y alberga el 40% de los programas de pregrado, el 53% de los programas de postgrado y el 40% de la matrícula. El sector privado cubre el 60% de los programas de pregrado, el 47% de los programas de postgrado y el 60% de la matrícula. El desarrollo creciente del sector privado puede apreciarse si se observa que éstos absorben el 55% de la matrícula de las universidades, el 70% de las instituciones universitarias, el 64% de las instituciones tecnológicas y el 90% de las instituciones técnico- profesionales.

Los cuadros Nºs 11 y 12 evidencian también, la creciente importancia del sector privado tanto a nivel de la matrícula como de los docentes. Mientras que en 1970 el 44% de los alumnos se encontraban matriculados en el sector privado, en 1990 esta cifra llega al 60,4%. Por el lado de los docentes, obsérvese que, durante el período 1970-85, los mayores incrementos en el personal docente se dan en el sector privado. Entre 1970 y 1975 el incremento es de 137% versus 82,9% en el oficial y durante 1980-85, el incremento es de 52,7% en el privado frente a 22,1% en el oficial. Entre 1985-90 no hay diferencias significativas entre los incrementos de ambos sectores, 21,3% en el privado y 21,4% en el oficial.

Por jornadas conviene tener en cuenta que de los 488.000 estudiantes que estaban matriculados en 1990, el 55% se encontraba en programas diurnos, el 29% en programas nocturnos y el 12% en programas de Educación a Distancia.

Un aspecto importante de la dinámica educativa se relaciona con los programas ofrecidos. Para 1990 las instituciones, en su conjunto, ofrecían 1.809 programas de pregrado para 560 profesiones diferentes; distribuidas por modalidad de la manera siguiente: 132 técnica-profesional, 159 tecnológica y 259 de la modalidad universitaria. A su vez, tales instituciones ofrecían 15 especializaciones para tecnólogos y 572 programas de postgrado con 307 denominaciones diferentes, correspondiendo éstos a: 162 especializaciones, 126 maestrías y 4 doctorados. Es decir, que el número total de programas ascendía para 1990 a 2.381 de los cuales 867 eran idénticos, pero con denominaciones distintas.

Si se comparan estas cifras con aquéllas referidas a 1970 en algunos de los aspectos más importantes sobre los cuales es posible poseer la información, sobresalen como tendencias relevantes del comportamiento de la educación superior, además de la masificación,la estratificación y segmentación de instituciones y programas: a) el fortalecimiento del sector privado; b) el desarrollo de las instituciones técnicas y tecnológicas; c) el incremento del número de programas en las instituciones denominadas universidades; d) el desarrollo de los programas de la modalidad a distancia a partir de 1984-85; e) el aumento de la matrícula femenina en todas las modalidades, la cual ha pasado del 27% en 1970 a 51% en 1990, encontrándose para este mismo año, el mayor número de mujeres en los programas técnico-profesionales; f) aunque existe un incremento bruto en todas las áreas del conocimiento se percibe un incremento claro en áreas tales como Ciencias de la Educación, Economía, Administración y afines, Ingeniería, Arquitectura y afines.

El cuadro Nº 13 indica que entre 1970 y 1990 se da un incremento significativo en la distribución porcentual de los alumnos matriculados en las áreas de Ciencias de la Educación, Economía, Administración, Contaduría y afines. En la primera, la participación pasa de 11,5% a 19,2% y en la segunda (Economía, etc.) pasa de 15,2% a 26,2%. En 1990, la participación de Ingeniería, Arquitectura y afines, llega al 25,5%; en 1970 era de 20,3%.

Finalmente, los docentes de tiempo completo han aumentado significativamente en el sector oficial mientras que los profesores de cátedra tienden a incrementarse significativamente en el sector privado. Según el ICFES, en 1990 el 46,2% de los docentes del sector oficial eran de tiempo completo frente a 11,3% en el sector privado; y de cátedra, la proporción era de 43,2% en el oficial, frente a 79,2% en el privado. De igual manera, los docentes que poseen un nivel de formación mayor tienden a encontrarse en el sector oficial, tendencia que no parece haber variado de manera relevante desde 1970.

En gran medida, la masificación, diversificación y segmentación de instituciones y programas corresponden a variadas causas, entre las cuales sobresalen: a) las presiones políticas de carácter regional para crear instituciones; b) la generación de un mercado en rápida expansión para crear instituciones privadas costeables con una gran demanda y escasa oferta pública, con base en el cobro de matrículas; c) crecimiento de la demanda por programas nocturnos y en la modalidad de Educación a Distancia; d) saturación en los mercados de trabajo para carreras largas y tradicionales; e) Limitación de cupos en las instituciones de corte tradicional y oferta de carreras cortas de naturaleza técnica y tecnológica; f) existencia de un estatuto docente que estimula la oferta de carreras y especializaciones en el área de las ciencias de la educación; g) creciente demanda de una exigente calificación en cargos de alta dirección, que ha incentivado el desarrollo de especializaciones y maestrías.

La educación técnica

La ley 143 de 1948 reglamentó la educación técnica en el país, después de alguna experiencia alcanzada con la creación de esquemas de formación en los campos de la minería, la agricultura y la industria, por fuera de las formas de la educación tradicional. Hacia 1970 surgieron los Institutos Politécnicos con un bajo perfil social y con grandes dificultades para adelantar programas que requieren una infraestructura tecnológica costosa. Desde su iniciación, tales institutos se crearon con la mira de convertirlos posteriormente en universidades, al amparo de la legislación.

En su comienzo, se brindó a través de tales instituciones un grupo de carreras intermedias. Poco a poco se fueron creando nuevas instituciones y hacia 1980 el país tenía 81 instituciones que brindaban programas de carácter técnico y tecnológico. Para 1990 su número asciende a 107.

De otra parte, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), se creó en 1957 para lograr la formación de obreros calificados. Con el tiempo ha venido consolidándose como institución que brinda una educación para el trabajo a través de la capacitación en ocupaciones y oficios de carácter técnico y para el sector servicios, sin la posibilidad de brindar títulos con validez jurídica ante el Ministerio de Educación Nacional. El SENA está adscrito al Ministerio de Trabajo, sin que se hayan establecido mecanismos de interacción entre tales Ministerios en el campo educativo.

De igual manera el SENA se encuentra desarticulado en su acción del bachillerato técnico, dándose así cierta incoherencia en las estrategias existentes de la formación técnica.

En la práctica la formación técnica y tecnológica que brindan las denominadas en el Decreto 80 de 1980 modalidades "Técnica" y "Tecnológica", se recoge en la educación postsecundaria y, como lo señalara la Comisión de Reforma de la Educación Superior en 1991, poseen una triple limitación: a) no poseen identidad propia en la Ley, poseen poca organicidad en sus estructuras curriculares, carecen de la infraestructura necesaria, de los recursos humanos calificados y de una articulación adecuada con los otros niveles y modalidades de formación que brinda el sistema de educación superior del país; b) no tienen un reconocimiento social ni una aceptación adecuada en el mercado de trabajo y aún en el sector educativo, puesto que las transferencias externas autorizadas por la ley no funcionan en la práctica por las limitaciones académicas de los aspirantes; c) paulatinamente las modalidades técnica y tecnológica se han ido convirtiendo en un esquema de formación para sectores sociales menos favorecidos, dejando de ser una verdadera alternativa de educación.

Política de ciencia y tecnología

Una característica de la política educativa del país consiste en la separación entre la política de ciencia y tecnología y la acción de las instituciones de educación superior. El sujeto de la política de la ciencia es el investigador organizado en grupos de investigación, agrupados en torno a los Programas de Ciencia y Tecnología que configuran actualmente el modus operandi de las organizaciones de financiamiento oficial. No obstante, los desarrollos de la Ley 29 de 1990 propician condiciones que favorecen la participación de universidades en las actividades de ciencia y tecnología. En efecto, los decretos que desarrollan dicha ley permiten que las entidades descentralizadas del Gobierno puedan participar en la acción y organización de sociedades civiles y comerciales y de personas jurídicas sin ánimo de lucro, para adelantar actividades de ciencia y tecnología; hacen viable la celebración de convenios especiales de cooperación para la capacitación de personal y permiten establecer redes de información, adelantar proyectos de investigación, negociar, aplicar y adoptar tecnología nacional o extranjera. A la luz de los mismos decretos se propicia el desarrollo y formación de los investigadores, se regulan en condiciones favorables las comisiones de estudio y la creación de becas, programas de perfeccionamiento y pasantías.

La investigación en los postgrados

La Modalidad Avanzada se definió a partir del Decreto 80 de 1980 por la presencia creciente de la investigación en ella, desde el nivel de la especialización hasta el del doctorado. En consecuencia, la preocupación por su desarrollo está vinculada al reconocimiento de la importancia de la capacidad endógena de producción de conocimientos en las instituciones de educación superior.

Sin embargo, treinta años después de instaurados los postgrados en el país se puede constatar, a partir de los estudios realizados por expertos y por la Misión de Ciencia y Tecnología que: a) sólo siete universidades han logrado cierto grado de institucionalización de la investigación; b) lo anterior parece evidenciar la carencia de una tradición investigativa en las instituciones de educación superior. Aspecto éste que está asociado a la debilidad de las comunidades académicas y a la ausencia de crítica en el medio intelectual universitario; c) los dos factores anteriores se relacionan con la textura del entramado socio-cultural del país, con el perfil tradicional de las instituciones de educación superior, alejadas, en muchos casos, de los valores de la racionalidad científica y con el deterioro y desarticulación general del sistema de educación (comprendidos los niveles de primaria y secundaria). Tales aspectos se expresan en las condiciones de operación interna de los grupos académicos: dispersión de temas, ausencia de evaluación y control, legalismo e ineficiencia; indicadores propios de una "modernidad incipiente".

El gasto público en educación

El gasto público en educación mostró fuertes oscilaciones durante la última década. En 1980 representó el 3,12% del Producto Interno Bruto, llegó a un máximo del 3,63% en 1984 y descendió al 3,18% del PIB en 1988. El gasto privado, aunque también ha oscilado como porcentaje del PIB, pasó sin embargo de un 2,01% en 1980 a un 2,22% en 1988. Estas oscilaciones también se observan en la participación del gasto educativo en el gasto público total: En 1980 era del 17,69%, llegó y se mantuvo en cerca del 20% en el período 1981-1983, descendió al 16,43% en 1983 y se recuperó ligeramente para llegar al 18,41% en 1988. En los egresos del sector público central, la participación del gasto educativo descendió del 24,5 en 1986 al 20% en 1990 (Departamento Nacional de Planeación 1991, Cuadros 22 y 23). La distribución porcentual por niveles de la contribución del presupuesto del sector central para los años 1980, 1985 y 1990 se indica a continuación:

Se observa de este cuadro una tendencia del sector central a favorecer a la educación secundaria y superior sobre la educación primaria, la cual, sin embargo, se contrarresta ligeramente en 1990.

Debe anotarse que todos los datos anteriores son meramente indicativos, pues no incluyen el servicio de la deuda incurrida para el sector educativo ni los auxilios parlamentarios, muchos de los cuales se convertían en becas para estudiantes. De otra parte, no fue posible averiguar si ellos incluyen (lo que no parece probable) el pago de pensiones a los educadores.

El financiamiento de la educación superior amerita algunos comentarios originados en la alta participación del sector privado. Este, como ya se señaló, atiende el 60% de la matrícula y el sector público el 40%. Asímismo el esquema financiero para 1990 varía de uno a otro. En efecto, en las universidades oficiales —según el estudio de la Comisión de Reforma— el 85% de sus recursos proviene de aportes directos del Estado: un 77% del presupuesto nacional, un 4,5% de los departamentos, un 1,5% de los municipios y el 2% de otras entidades públicas. Las rentas propias de las universidades aportan un 10,5% de los ingresos, los recursos de crédito 2,5% y los recursos no gastados en vigencias anteriores el 2% restante. De las rentas propias de las universidades, las matrículas que pagan los estudiantes, representan apenas un 3,3% de los ingresos totales y, si a esto se le suman otros pagos por certificados, derechos de grados y otros, el aporte de los estudiantes alcanza al 4,5% del total de ingresos.

A su vez, de las rentas propias, las matrículas representan un 3,3% de los ingresos totales y, si a esto se le suman otros pagos por certificados, derechos de grado y otros, el aporte de los estudiantes alcanza a llegar al 4.5% del total de los ingresos (ICFES 1991, 7 y ss.).

En las universidades privadas la situación es diferente. Conviene en este caso distinguir el grupo de instituciones que poseen una infraestructura física y de investigación bastante consolidadas, el cual recibe una buena proporción de sus recursos de venta de servicios, investigaciones y educación continuada. En ellas cerca del 67% de sus ingresos proviene del cobro de matrículas, el 10% de la venta de servicios y el resto de rendimientos financieros, de donaciones y de otros ingresos. En un segundo grupo, se encuentran las instituciones de un desarrollo relativo menor en materia de infraestructura e investigación y cuya fuente exclusiva de ingresos es la matrícula que pagan los estudiantes. En muchos casos, éstas cubren sus costos medios y reinvierten sus excedentes en la expansión de la capacidad. Con frecuencia estas instituciones centran su acción en la docencia y capacitación profesional.

El gasto público se aplica a las universidades oficiales y en un porcentaje pequeño a los programas de crédito del ICETEX. Para el sector privado de la educación superior no hay aportes directos del Estado.

Finalmente, debe anotarse que el crédito externo se ha venido convirtiendo en una fuente de financiamiento de la educación superior oficial del país. En efecto, en la actualidad el monto de los proyectos que son financiados con empréstitos externos asciende a un valor de US$117,3 millones de los cuales US$57,7 millones corresponden a créditos con el BID y US$59,5 millones a contrapartidas nacionales. En su conjunto estos recursos se aplican a la reconstrucción de la Universidad del Cauca, a infraestructura física, a la modalidad de educación a distancia y a dotación para la investigación a través de un programa específico de desarrollo de ésta en la universidad pública.5

III. Identificación de los principales problemas

Nivel preescolar

Baja cobertura e inequidad

Las estadísticas de la sección anterior mostraron su muy escasa cobertura, sobre todo en la zona rural. En la zona urbana (1987, Cuadros 2.6 y 2.7) el Ministerio estimaba para 1986 una matrícula de 253.791 niños de los cuales el 58% lo hacía en establecimientos privados, los denominados jardines infantiles, que son relativamente costosos y a los cuales sólo tienen acceso los niños de los hogares más pudientes.

Desarticulación entre el sistema educativo y los programas de atención al menor

Como se vio en la sección anterior, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tiene programas muy amplios y relativamente bien financiados, pero que funcionan independientemente del sistema educativo formal. Parece necesario un mayor esfuerzo de articulación entre el Ministerio de Educación y el ICBF que permita un trabajo coordinado hacia el logro de metas educativas coherentes.

Desaprovechamiento de los medios masivos para el desarrollo educativo del preescolar

No existen, como en otros países, programas educativos de alta calidad que lleguen a los preescolares en sus hogares o en los Hogares Infantiles de Bienestar Familiar del ICBF, para complementar su desarrollo físico y psicosocial.

Nivel de primaria

Deficiente cobertura, especialmente en la zona rural

Mientras la tasa neta global de escolaridad para niños entre 7 y 12 años de edad se estimaba en cerca del 84% (cuadro Nº 2), esa cobertura era del 87% en las capitales territoriales y del 78% en la zona rural.

Elevada deserción

Según el Departamento Nacional de Planeación (1991, 3), "aunque más del 90% de los niños ingresan al primer grado, el 40% no logra terminar el ciclo primario". Los cálculos efectuados en la sección anterior confirman este estimativo del D.N.P. y muestran, además, que el porcentaje que termina en la zona rural es bastante inferior al de la zona urbana.

Excesiva repetición de cursos

El D.N.P. (1989, 3) estima que aproximadamente una tercera parte de los cupos benefician a niños que superan la edad escolar. Esta cifra, como se mostró en la sección anterior probablemente incluye a los niños menores de 7 años. No obstante, el problema es grave, como lo indican los cálculos de esa sección al mostrar que apenas un poco más de la mitad de los niños que terminan primaria lo hacen en 5 años. Este fenómeno lo ilustran, desde otro punto de vista, las características de dos muestras de alumnos en 16 divisiones territoriales utilizadas por el Instituto SER de Investigación para la medición del logro educativo. En efecto, en ellas se encuentra que la edad de los niños de 3º grado (normal 8-9 años) oscila entre 5 y 19 años con una media de 9,5 años, mientras la edad de los alumnos del 5º grado (normal 10-11 años), oscila entre 8 y 23 años con una media de 11,6 años. Así mismo, el porcentaje de niños de 5º grado que reportan haber perdido algún curso en las dos muestras es de aproximadamente un tercio (Instituto SER de Investigación 1992a y 1993a).

Deficiente logro de los objetivos básicos de aprendizaje

En recientes estudios adelantados por el Ministerio de Educación Nacional como parte del Sistema Nacional de Evaluación, SABER, sobre el logro educativo en matemáticas y lenguaje de 3º y 5º grados, en establecimientos de calendario A (febrero-noviembre) de 13 divisiones territoriales, se llega a las siguientes conclusiones:

En términos generales, los resultados muestran que los niveles de calidad académica de la educación en Colombia no son satisfactorios. Tanto en matemáticas como en lenguaje, en las respuestas de los estudiantes se observa una marcada tendencia a la resolución de problemas que requieren operaciones de orden inferior. Este tipo de problemas demanda altos requerimientos de memoria, pero bajas exigencias en la comprensión. Esto es, a pesar de que los estudiantes pueden responder a problemas mecánicos de información sobre las áreas, no pueden responder a problemas "de aplicación" de conocimientos. El aprendizaje escolar y su aplicación en la vida cotidiana aparecen aislados y sin conexión.

En el área de matemáticas los estudiantes logran un buen nivel en lo que se refiere a la resolución de los algoritmos usuales, pero fallan en la resolución de problemas, y muy particularmente si éstos implican varias operaciones.

En el área de lenguaje, los estudiantes logran, en comprensión de lectura, decodificar los signos gráficos que constituyen el texto escrito y encontrar información explícitamente enunciada en el mismo. Muestran deficiencias, sin embargo, en la deducción de conclusiones, la elaboración de inferencias y la adopción de posiciones frente a la información incluida en el texto" (Ministerio de Educación Nacional 1992, 59 y 60).

Desventaja en la calidad de la escuela oficial frente a la privada

En esos mismos estudios se encontró un desempeño educativo de los alumnos de 3º grado en las escuelas privadas netamente superior al de los alumnos en las escuelas oficiales, aún controlando por factores asociados con el nivel socioeconómico de los hogares de los niños (Aldana 1992, 79-81). En un estudio posterior sobre escuelas de calendario B (septiembre-junio) que incluía a los colegios privados bilingües de Bogotá, las diferencias son aún más marcadas, pues los alumnos de 3º grado de estos colegios superan en un 40% el logro de los alumnos del mismo grado de las escuelas (oficiales y privadas) de calendario A en la misma ciudad, tanto en matemáticas como en lenguaje (Instituto SER de Investigación 1993b y 1993c). Este último resultado anticipa la concentración de la matrícula de las universidades selectivas (tanto públicas, como la Universidad Nacional, como privadas de prestigio) en egresados de colegios privados, a los cuales asisten, por lo regular, los niños provenientes de los hogares económica y socialmente más favorecidos.

Reducida exposición real de los niños al aprendizaje

Con el establecimiento de la doble jornada (2 jornadas de 5 horas cada una para diferentes grupos de estudiantes), se redujo el tiempo real de exposición al aprendizaje. En los 598 establecimientos con educación primaria examinados por el Instituto SER en 16 divisiones geográficas (Bogotá y 15 departamentos) se encontró que 512 ofrecían o bien solamente una de estas jornadas en la mañana o en la tarde o dos jornadas independientes. Solamente 84 establecimientos tenían jornada completa (mañana y tarde para los mismos alumnos). Como la muestra incluía 93 establecimientos privados que tienden a ofrecer jornada completa, es posible que prácticamente ningún establecimiento público esté ofreciendo jornada completa. El tiempo real de exposición al aprendizaje, en la jornada completa es de aproximadamente 7 horas, mientras que en los otros establecimientos no se llega a las 5 horas reglamentarias.

En el mismo estudio se encontró que de los 180 días del calendario escolar colombiano, en promedio no se dictaron clases por diferentes motivos durante 10 días. Así, durante un año escolar la exposición de los alumnos al aprendizaje, en la mayoría de los planteles, es muy cercana a las 800 horas.

Escasez de textos para los alumnos

Esta es una situación generalizada en las escuelas públicas con excepción de la denominada Escuela Nueva. A guisa de ejemplo, en el estudio referido, solamente en una cuarta parte de la escuelas había texto de matemáticas para cada alumno, mientras que cerca del 40% de estos planteles no tenían textos de esa materia para distribuir entre sus alumnos.

Nivel de secundaria

Cobertura

Muy inferior a la de la educación primaria, con una aguda concentración en la zona urbana. Como se indicó en la sección anterior, la tasa global es de apenas el 46%, mientras que en las ciudades capitales alcanza el 58%. A pesar de lo anterior y seguramente por la ineficiencia de la escuela primaria rural, el Departamento Nacional de Planeación (1989, 4) estima que "cerca del 45% del déficit de cupos se concentra en las cuatro ciudades más grandes del país, Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla", y lo califica como "el mayor problema de la educación colombiana". Esta última apreciación podría tener algo de sesgo centralista y obedecer a la mayor capacidad de presión de la población en esas capitales.

Deserción y repitencia

Los cálculos realizados en la sección anterior revelan que menos del 60% de los alumnos que ingresan a la secundaria, la logran terminar en seis o más años. Quienes lo hacen en sólo seis años no llegan a la quinta parte en el sector público y a algo menos de 30% en los colegios privados. De ahí que el grado promedio de escolaridad para quienes ingresan a secundaria sea de apenas 3 grados (mitad de secundaria) y "que más de una quinta parte de los cupos disponibles son utilizados para atender a jóvenes por encima de la edad correspondiente", como lo expresa el Departamento Nacional de Planeación (1989, 4) y se demostró también en esa sección.

Calidad

A este respecto dice el Departamento Nacional de Planeación (1989, 4): "Los logros académicos de los estudiantes son bajos. Los puntajes de los colegios de bachillerato en las pruebas del ICFES revelan grandes diferencias de rendimiento académico entre las distintas regiones y deficiencias graves en las materias básicas de matemáticas y lenguaje". Si bien esta falla de la secundaria en relación con la preparación de los jóvenes es grave, su mayor deficiencia es que todos los esfuerzos por convertirla parcialmente en un nivel terminal —y en puente hacia el mundo del trabajo— han sido infructuosos, en términos amplios. Los INEM e ITA, creados con grandes inversiones provenientes del crédito de la banca multinacional, tienen una baja cobertura. El estudio del Instituto SER sobre bachilleres colombianos (Vélez y Caro 1986) encuentra que, a comienzos de los ochenta, casi un 30% de los egresados de los INEM continuaba estudios superiores, la proporción que trabajaba (37%) era solamente un poco mayor que la de los otros colegios de secundaria (33%) y que una cuarta parte de los mismos estaba inactiva (desempleado y sin estudiar). De otra parte, en cada pueblo es frecuente encontrar decenas de jóvenes bachilleres completamente frustrados porque no pueden seguir estudios superiores ni ejercer una ocupación al nivel de sus expectativas. Este fenómeno, que no ha sido debidamente estudiado ni cuantificado, puede tener graves repercusiones sociales y económicas en el futuro del país y, por supuesto, es igual de grave o más al de los bachilleres en las grandes ciudades que tienen que desempeñarse como mensajeros o porteros de los edificios.

Relevancia para el desarrollo de los valores de la modernidad

Dadas las nuevas exigencias de la sociedad contemporánea en cuanto a las habilidades requeridas para la participación ciudadana y el ejercicio de los derechos y deberes cívicos, y las competencias y destrezas requeridas por el agricultor, el obrero y el pequeño empresario en economías abiertas, la educación secundaria del país deja mucho que desear. Excepto en los colegios privados bilingües, no se enseña bien una lengua extranjera -por supuesto tampoco la propia; no logra hacer ver a los alumnos que la ciencia y la tecnologíaa forman parte de "nuestra manera de hacer las cosas", es decir, de nuestra cultura; no educa, con el ejemplo de los docentes, en la tolerancia y la práctica cotidiana de la democracia, salvo algunas excepciones notables; por su énfasis en la memoria y en el conocimiento de hechos, no desarrolla las facultades creativas, artísticas y analíticas de los jóvenes -no les da, en resumen, herramientas para convivir y pensar; tampoco, en términos generales, les desarrolla las destrezas deportivas ni la apreciación por las manifestaciones de la cultura tradicional como la música y las artesanías.

Los docentes de primaria y secundaria

Los síntomas inmediatos

Generalmente, al referirse a los problemas de la educación localizados en los docentes, se mencionan su bajo nivel educativo, la inadecuada utilización del escalafón, los defectos del Estatuto Docente, su indisciplina y huelgas frecuentes, a las bajas remuneraciones, y al atraso e incumplimiento del Gobierno en el pago de sus sueldos y pensiones, todo esto en el sector público. Es nuestra impresión que estas son apenas las manifestaciones más superficiales de una problemática más profunda pero muy poco estudiada. Las siguientes consideraciones deben tomarse, por consiguiente, como una aproximación tentativa y preliminar a un conflicto que, si no se entiende y enfrenta con un espíritu franco y abierto, no permitirá llegar a un mutuo compromiso docentes-sociedad.

El manejo político de la educación

Por supuesto, el sistema educativo de un país debe recibir una orientación política que lo lleve, como instrumento fundamental de una democracia, a "engrandecer a la gente". Aquí se hace referencia, sin embargo, a ese manejo que intenta evadir las responsabilidades del presente, obtener ganancias electorales o de prestigio personal, y trasladar los costos de las decisiones a las generaciones futuras. Los ejemplos abundan. Ciertamente los maestros estuvieron mal remunerados durante una buena parte de este siglo; también sus sueldos se pagaban con grandes atrasos y a veces en especie. Para resolver estos problemas, los gobernadores y las asambleas departamentales optaron por asignarles pensiones que trasladaban el problema al futuro y a otras entidades, pues serían pagadas, al llegar los maestros a cierta edad, por las Cajas de Previsión Departamentales. Cuando los docentes se nacionalizaron y se empezaron a mejorar sus remuneraciones, nadie se arriesgó a revisar esas prestaciones que crecieron paralelamente y no pudieron ser atendidas al tomar por sorpresa a las entidades nacionales y departamentales de previsión social.

El poder superinstitucional de la organización sindical del magisterio

El manejo político de los maestros por parte de los departamentos y de la nación fue aprovechado por la dirigencia sindical del magisterio para edificar su legitimidad ante sus asociados y para fortalecer su posición negociadora con el Estado. Así, ante los retrasos en el pago de pensiones, cuya magnitud no había sido anticipada ni presupuestada, los maestros encontraron en la Federación Colombiana de Educadores, FECODE, al organismo en que podían confiar para defender los derechos adquiridos. La incapacidad o ineficiencia del Estado para pagar a tiempo los sueldos y pensiones sirvió de excusa —aceptada por el Gobierno y la sociedad en general— para organizar paros o huelgas departamentales y nacionales que, a pesar de ser contrarias al ordenamiento jurídico del país, rara vez han sido sancionados siquiera con el no pago de los salarios en los días no trabajados. El Estatuto Docente, hábilmente influido por las directivas de FECODE, permite a sus representantes, en las comisiones departamentales del escalafón, promocionar aceleradamente en la carrera docente a maestros que no llenan los requisitos reales de ascenso, y lograr la exoneración de aún aquéllos que han cometido graves faltas disciplinarias. La más extrema manifestación del poder superinstitucional de FECODE ocurrió este año cuando organizó una huelga general para obligar al Gobierno Nacional a cambiar un proyecto de ley general de la educación que había puesto a consideración del Congreso. Por supuesto, los voceros de FECODE podían intervenir en las deliberaciones del Congreso, pero la Federación quería evitar sorpresas —y de paso reversarlas— como la de tres años atrás, cuando el Legislativo municipalizó la educación, entregando la supervisión de los maestros a quienes, como los alcaldes municipales, podían hacerlo mejor por su proximidad a los alumnos y padres de familia.

El pueblo marginado de la dirección de su educación

El conflicto entre el Gobierno y las directivas de FECODE ha terminado por construir una barrera que separa la sociedad en general de su sistema educativo. Si tiene éxito la presión actualmente ejercida por FECODE esta barrera se hará cada vez más infranqueable. Porque esta marginación de la sociedad no es el resultado del desinterés ni de los docentes, ni de los directivos de los planteles ni de los padres de familia. En la muestra de estudiantes de primaria y planteles educativos de 16 divisiones territoriales (15 departamentos y Bogotá, D.C.) recolectada por el Instituto SER de Investigación se encontró que el 70% de las familias de los cerca de 21.000 alumnos encuestados los ayudaban con sus tareas escolares, más del 65% de los casi 600 planteles obtenían ayuda financiera de los padres de familia y de sus asociaciones, y el 97% de los planteles sostenían reuniones periódicas con los padres de familia (Instituto SER de Investigación 1992a y 1993a). Pero si la dirección de la educación oficial se localiza en comités u otros organismos en las capitales departamentales y en el binomio Ministerio de Educación - Directivas de FECODE, si sólo pueden enseñar los maestros escalafonados y si se limita la educación privada, como se pretende, la integración entre el docente y la comunidad a la que sirve se volverá cada vez más simbólica.

La administración

Al respecto dice el Departamento Nacional de Planeación (1989, 6 y 7): "La organización administrativa del sector educativo continúa siendo básicamente la misma desde hace 20 años, cuando el sistema tenía la mitad de la población que hoy se debe atender, la quinta parte de los recursos humanos y la tercera parte de los recursos financieros. La organización institucional, laboral y financiera actual de la educación pública se ha convertido en uno de los principales obstáculos para el desarrollo del sector.

No existen líneas claras de coordinación y diferenciación de las responsabilidades entre el nivel nacional y los niveles departamentales y municipales, ni en el interior de cada nivel. En la actualidad, en ningún municipio del país existen dependencias especializadas para el manejo administrativo, financiero y de recursos humanos de la educación local. Las acciones de planeación y administración local de la educación, han tenido muchos tropiezos porque no se han integrado a los gobiernos municipales ni al proceso de descentralización".

Habría que añadir que sólo recientemente se pudo establecer el número real de maestros pagados por la Nación, que al nivel central y departamental muchos de los administradores de la educación son docentes, en comisión, que no han recibido una capacitación adecuada para su nuevas funciones, y que no existe un programa efectivo de capacitación en administración de establecimientos educativos para los docentes que llegan a la dirección de sus planteles.

Nivel de la educación superior

Masificación, diferenciación y segmentación

Estas tres características definen el perfil de la educación superior en el país en las últimas décadas y constituyen su problema estructural. Ellas se han venido configurando dentro del proceso de modernización del país que se inicia en la década 20-30. En ellas se expresa no sólo el incremento de la matrícula en las diversas modalidades, sino la diferenciación creciente de programas y currículos par atender demandas segmentadas del mercado de trabajo; todo ello con un efecto nocivo sobre la calidad del servicio, sobre su eficiencia y equidad.

Incapacidad del aparato educativo para la formación de una inteligencia crítica

Aunque no se posea base empírica suficiente, el conocimiento directo de la dinámica interna de las instituciones permite afirmar que la alta deserción, la cual puede oscilar entre 50-60%, cuestiona seriamente la eficiencia y la eficacia de las instituciones. Sólo parte de este problema está asociado a las deficiencias del nivel secundario. Una observación sistemática del perfil del bachiller que obtiene un promedio de más de 320 puntos en el Examen de Estado (sobre un máximo de 400) para el ingreso a la universidad muestra que posee dificultades relativas al manejo de la lengua materna; a la capacidad para ubicar un hecho dentro de un proceso; una marcada predilección por los "datos escuetos" sobre el análisis conceptual de los mismos; limitaciones para pasar del nivel nocional, propio del sentido común, al nivel de los conceptos y para establecer relaciones complejas, todo lo cual parece indicar una carencia significativa de preformación del espíritu científico en el bachillerato y serias limitaciones para la formación de una inteligencia crítica.

Profesionalización temprana del pregrado

Otras dimensiones del problema de la calidad que no dependen exclusivamente del nivel secundario se refieren a la profesionalización temprana, a la rigidez y escasa variabilidad de las estructuras extracurriculares; y otras, finalmente, a la poca relevancia y pertinencia de los contenidos y a la desvinculación crítica entre la oferta educativa y las demandas del mundo laboral. Así las cosas, la calidad como propiedad del acto educativo tanto si se considera desde el punto de vista de sus insumos, o desde los procesos, o desde el producto que genera, se encuentra comprometida.

Predominio del modelo tradicional de institución universitaria

Lo anterior parece estar asociado a un predominio del modelo de "Universidad Idea", predominante en el medio educativo desde la universidad colonial y legitimado en nuestros días desde el patrón alemán de universidad en las primeras décadas del siglo XIX; según éste es más una comunidad ideal de investigadores que una institución social compleja que refleja de manera no mecánica el entramado social en el que se encuentra y cuyo objetivo es el de garantizar en la sociedad el ejercicio de las libertades intelectuales, la formación del recurso humano, la equidad en el acceso a los valores de la moderna ciudadanía y el acopio de un capital cultural, abierto a la universalidad de los valores y a la pluralidad de formas culturales.

No obstante debe reconocerse el esfuerzo de algunos centros de excelencia por vincularse con el país real, por entender los nuevos escenarios internacionales, el nuevo rol del conocimiento en la producción y la urgencia de recuperar el protagonismo de las comunidades académicas en los procesos de modernización del país.

Inequidad e ineficiencia del servicio educativo

Otra dimensión de la calidad de la educación superior se relaciona con la equidad y eficiencia de las instituciones que prestan el servicio educativo. Se trata de la equidad en la distribución de las oportunidades que tales instituciones prodigan a través de la investigación, la formación profesional y los servicios de extensión a la sociedad global; y a la eficiencia en la utilización de los recursos escasos. Equidad y eficiencia son aspectos ineludibles de la calidad. En el presente existen factores que van en contrasentido de este criterio: el peso de los intereses políticos regionales en la creación de instituciones o en la transformación de otras sin los requisitos previos que garanticen la calidad del servicio que ofrecen; la escasa organicidad de las instituciones que les impide optimizar los recursos de infraestructura, financieros y académicos; la extrema dispersión de carreras, modalidades y títulos; la profesionalización temprana, la carencia de un control efectivo que posibilite el rendimiento de cuentas por parte de las instituciones ante el usuario y el Estado. Parece cuestionable, desde el punto de vista de la equidad social, que los estratos económicos más bajos no se encuentran en la universidad pública, sino en las instituciones de jornada nocturna de carácter privado. Como lo señala el Departamento Nacional de Planeación: "En Colombia la oferta de educación pública universitaria es restringida. El acceso a la universidad es más importante que su gratuidad, lo cual explica la proliferación de programas privados. Los sistemas de cobros diferenciados en la universidad pública son ineficaces para favorecer a los más pobres. La contribución de los estudiantes, a través de las matrículas a la financiación del costo de su educación en las universidades públicas apenas representa el 5% del total de los gastos de estas entidades. Se desprende de estas premisas que existe inequidad contra los estudiantes más pobres de las instituciones públicas e inequidad contra quienes no pueden acceder a la universidad pública porque los bajos niveles de ingreso por matrícula afectan la expansión de la oferta de cupos" (Departamento Nacional de Planeación 1991, 13 y 14).

Ausencia de una cultura de la evaluación

Ausencia de criterios de calidad, eficiencia y logros alcanzados para la asignación de los recursos. Con frecuencia se señala esta situación como una especie de subsidio a la ineficacia. En general, la estructura financiera de las instituciones de educación superior es frágil, con gran dependencia de los recursos aplicados por el Estado, con grandes restricciones para el financiamiento de la investigación y el desarrollo institucional. Un estudio de Planeación Nacional revela que "algunas universidades cuentan tan sólo con 6 estudiantes por docente, mientras otros, poseedores de altos porcentajes de programas de salud, agropecuarios y postgrados, tienen 17 estudiantes por docente. Los primeros presentan una relación de 2,5 funcionarios administrativos por docente, mientras que esta misma relación es de 1,0 en universidades de amplia tradición académica y servicios muy complejos de extensión universitaria" (Departamento Nacional de Planeación 1991, 11).

Incoherencia entre los contenidos de la formación universitaria y las urgencias del desarrollo del país

A su vez, la observación de las áreas de conocimiento de mayor escogencia por los usuarios del servicio no se compadece con las urgencias del desarrollo económico y social del país ni con las urgencias del desarrollo científico-tecnológico; las áreas tradicionales, clásicas y de larga duración, ocupan un lugar sobresaliente frente a la tecnología y las ciencias básicas. En consecuencia, el impacto social de la educación superior y la optimización de los recursos del Estado, que son de los contribuyentes, parece ser cuestionada por la ineficiencia en su aplicación y por la debilidad de los logros alcanzados. En tal sentido resulta inequitativo aplicar recursos a estructuras administrativas que reportan beneficios relativos menores.

El atraso tecnológico y la debilidad de las comunidades académicas

Un aspecto especialmente significativo hace referencia al desarrollo científico tecnológico del país, en cuanto se considere prioritario que la educación superior posea en él un papel protagónico claro. Este no será posible de alcanzar mientras no se decida, por parte del Estado, hacer la inversión correspondiente en ciencia y tecnología; mientras no se tomen medidas para el fortalecimiento, consolidación de las comunidades académicas y vinculación de éstas a los circuitos internacionales de producción del conocimiento; mientras no se logre configurar una política agresiva en materia de postgrados y mientras se mantenga la incomunicación entre el quehacer de la universidad y el sector productivo.

IV. Dinámicas de transformación

La dinámica de transformación del sistema educativo obedece a tres factores principales: la política de reestructuración económica y la apertura a la economía mundial, impulsada por el actual Gobierno y reflejada en el plan de Apertura Educativa 1991-1994, preparado bajo la orientación del Departamento Nacional de Planeación; las acciones de algunos subsectores industriales de avanzada tecnológica que empieza a sentir la necesidad de contar con recursos humanos calificados para alcanzar competitividad internacional y las iniciativas de las universidades más prestigiosas acogidas por la Ley 30 del 29 de diciembre de 1992, que estableció el nuevo ordenamiento del servicio educativo al nivel postsecundario o superior en el país.

Plan de apertura educativa

En lo que respecta al Plan de Apertura Educativa, éste estableció las siguientes políticas principales:

1) Lograr la cobertura total de la educación primaria y expandir masivamente la educación secundaria, a la vez que elevar la calidad de la educación en todos los niveles educativos.

2) Avanzar en la descentralización y modernización del sector educativo.

3) Establecer mecanismos de financiación de la educación que garantice: a) orientar el gasto público educativo y los subsidios a las personas más pobres, las zonas geográficas más necesitadas de educación básica y a los programas de desarrollo científico en las universidades; b) la competencia entre instituciones públicas y privadas para ofrecer mejor y más educación; c) el acceso oportuno y expedito al crédito para educación, tanto a las familias para financiar estudios universitarios, como a las instituciones públicas y privadas para financiar ampliación de cobertura; d) adoptar el mecanismo de transferencias de recursos del gobierno central según las necesidades y el esfuerzo local por incrementar las inversiones en educación.

Estas políticas se adelantarán a través de los siguientes programas y acciones, que requerirán en algunos casos de acciones legislativas: a) establecer programas de preescolar (año cero) en escuelas públicas; b) reorientar el programa de universalización de la educación básica primaria (...) para garantizar el acceso y —sobre todo— la permanencia en la primaria a todos los niños en edad de estudiar, lo que significa ampliar en cerca de 200 mil los cupos actuales antes de 1995; c) ampliación de la cobertura de la educación secundaria (...) creando 600 mil nuevos cupos (...) entre 1991 y 1995 (...); para ello, la principal innovación será el cambio en la modalidad de subsidios. En lugar de los actuales subsidios a los establecimientos —cuyo impacto sobre la población, objetivo en las actuales condiciones de desarreglo institucional es incierto— se orientarán los subsidios directamente a los niños y jóvenes que demandan educación (por medio de becas); d) mejoramiento de la calidad de la educación básica (...) por medio de la renovación curricular, la introducción de la educación ambiental y la educación para la paz, y (...) la provisión de juegos didácticos, textos, manuales y laboratorios. Así mismo, se reformarán los modelos vigentes de formación de docentes (...) y se establecerá un programa de nuevas tecnologías en educación. Como parte esencial de la nueva estrategia de calidad, se establecerá en el Ministerio de Educación un sistema de pruebas para la evaluación de los logros educativos de los niños y jóvenes de la primaria y secundaria; e) reestructuración de la educación técnica (...), estableciendo nuevas relaciones entre las instituciones de formación profesional y el sistema de educación general. [El] bachillerato técnico diversificado [se convertirá] en bachillerato académico, [se realizarán] las acciones necesarias para que los dos últimos años de todos [los establecimientos] apoyen la vocacionalización, sin impartir una formación profesional. El SENA, por su parte, ofrecerá diferentes alternativas de pogramas de aprendizaje acordes con las necesidades del desarrollo regional, de tal manera que pueda atender a los jóvenes que requieran ingresar al mercado de trabajo; f) [la] educación superior, (...) con el concurso del sector privado, promocionará y financiará (a través de crédito y becas), estudios de maestría y doctorado, en el exterior y en el país, de los profesionales que hayan demostrado excelencia académica o investigativa (...), se crearán líneas de crédito para financiar costos académicos y de sostenimiento a estudiantes universitarios pertenecientes a familias de bajos ingresos (...), con el fin de fortalecer las finanzas de la universidad pública, y a medida que se expanda el crédito educativo, (...) [en 10 años], el monto total de las matrículas estudiantiles pasará a financiar por lo menos una tercera parte de los costos de operación (...). Los mayores ingresos se orientarán exclusivamente al mejoramiento de la calidad de los programas y el fortalecer la actividad investigativa (...), [se] reestructurará el ICFES, orientándolo a la producción y divulgación de información sobre oferta, demanda, costos y calidad de la educación superior (...), realización de los Exámenes de Estado y a la convalidación de títulos (...); g) descentralización y modernización de la administración de la educación pública (...). Esta política se traduce, en primer lugar, en especializar al Ministerio de Educación y a sus institutos centrales en el diseño de las políticas, en la planeación de desarrollo del sector y en el seguimiento de los programas nacionales. En segundo lugar, desarrollar la descentralización de la administración de los programas educativos en los departamentos y en los municipios, para buscar una mayor eficiencia del servicio, una mejor programación de acuerdo con las necesidades locales y un mayor control por parte de los usuarios" (Departamento Nacional de Planeación 1989, 9-16).

Subsectores industriales

Entre las acciones de algunos subsectores industriales de avanzada tecnológica, se cuentan sus aportes financieros a la formación de profesionales al nivel de postgrado, su participación en la reestructuración del SENA y en la creación de corporaciones de investigación y los planes para el establecimiento de zonas tecnológicas con servicios de entrenamiento y capacitación para personal técnico y administrativo.

Ley de educación superior

La organización del servicio público de la educación superior descansa en las proposiciones siguientes: la educación superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral y se realiza con posterioridad a la educación primaria y secundaria; se trata de un servicio público cultural que el Estado puede delegar en los particulares para su prestación. Descansa sobre la autonomía responsable de las instituciones y propende por la calidad. Su objetivo apunta a las funciones básicas del servicio educativo: capacitación profesional, investigación y extensión.

La Ley precisa como ámbitos posibles de formación a nivel postsecundario en el país, los campos de la técnica, la tecnología, la ciencia, las humanidades, el arte y la filosofía. Campos sobre los cuales se conformarán los programas académicos a nivel de pregrado y postgrado, para ser atendidos por un conjunto de instituciones cuya denominación guarda cierta correlación con los campos de acción. Estas son: las instituciones técnicas profesionales, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades. La Ley buscó precisar el sentido de la clasificación de instituciones para así concluir cuáles de ellas podrían ostentar el título de universidades. "Son Universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas; y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional" (Art. 19).

Se hace evidente que al poner en la definición en pie de igualdad las instituciones que ya se denominan universidad, con las que pueden o podrían llamarse en adelante de tal forma, se buscaría reconocer la patología existente y evitar que continúe. Razón por la cual la Ley crea los "sistemas de acreditación e información" que permitan depurar, con base en indicadores de excelencia, una redefinición de las instituciones en conformidad con el espíritu de la Ley y la voluntad del legislador.

De la naturaleza de los campos de acción, del tipo de los programas académicos y de la duración de los mismos se desprende la taxonomía de los títulos que pueden otorgar las instituciones; técnico profesional, tecnólogo, profesional en ... especializado en ...magíster y doctor.

Sobre esta base mínima se ejercerá la suprema inspección y vigilancia por parte del Estado en conformidad con la nueva Carta Constitucional. Esta prevé —y la Ley lo recoge— que tal inspección y vigilancia le corresponde al Presidente de la República, quien podrá delegar su ejercicio en el Ministro de Educación Nacional, para que a través de un proceso de evaluación de las instituciones se lleve a cabo, con la asesoría del Consejo Superior de Educación Superior (CESU) y su secretaría técnica, el Instituto Colombiano para el Fomento de la educación superior (ICFES). El Estado vigilará "desde la distancia", exigiendo un rendimiento de cuentas a las instituciones estatales o privadas que presten el servicio. Es una posición consonante con la tesis de la "autonomía", piedra angular de la nueva organización del servicio. Un aspecto central de la reforma es la creación del "Sistema de Acreditación". Éste ha de permitir que las instituciones rindan cuentas ante la sociedad y el Estado de sus condiciones internas de operación. De esta manera se espera que el Estado pueda dar fe pública de la calidad del servicio educativo que se presta en el país.

La Ley se ocupa, igualmente, del régimen especial de las universidades del Estado. Se desarrolla en este aspecto el mandato constitucional. Se tratará en adelante de entidades que "han de organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo" (Art. 57). Establece la Ley sus condiciones de creación, organización y elección de directivas, tanto como el régimen del personal docente, financiero, de contratación y control fiscal. Los rectores de tales instituciones serán nombrados por el Consejo Superior de cada institución, en conformidad con los estatutos propios; se mantiene sin mayor modificación la carrera profesoral con sus categorías y criterios actuales de funcionamiento y se posibilita la organización de un subsistema de universidades estatales u oficiales que ha de permitir —así se espera— una racionalización y optimización de los recursos humanos, físicos, técnicos y financieros; favorecer la transferencia de estudiantes y el intercambio de profesores; posibilitar políticas más unificadas en el campo de la investigación y crear condiciones para la realización de la evaluación de las instituciones mencionadas.

A partir de la Ley 30 del 29 de diciembre de 1992, el gasto público en la educación hace parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en la Carta Constitucional, artículos 350 y 366; lo que significa que con excepción de los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, tal gasto tiene prioridad sobre cualquier otra asignación. A partir del sexto año de la vigencia de la Ley, el Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las universidades estatales en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del PIB (Art. 87). Finalmente, se crea el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) para servir —entre otras funciones— como promotor de proyectos específicos de las instituciones.

Ley general de educación

No se ha hecho referencia, como parte de las reformas en curso, al proyecto de Ley General de la Educación porque su posible aporte a la transformación del sistema educativo es bastante incierto. Su primera versión fue pactada entre el Ministerio de Educación y FECODE y, como resultado, según la opinión de distinguidos educadores y estudiosos de la educación, está influida por los intereses corporativistas de los docentes y no se edifica sobre una sólida y moderna filosofía educativa. FECODE, como ya se mencionó, organizó una huelga nacional de maestros para prevenir modificaciones a lo pactado con el Ministerio. No se conoce en este momento si el nuevo acuerdo que permitió levantar la huelga, pueda tener consecuencias en uno u otro sentido, en el texto final de la ley que podría expedir el Congreso de la República antes del fin del año.

V. Agenda educacional del país

Cada vez es mayor la importancia que se otorga en el país a la necesidad de una reorientación de la Educación en todos sus niveles, para propiciar que ésta contribuya a aumentar la productividad y competitividad del país en los nuevos escenarios internacionales. Competitividad, autonomía y desempeño, son categorías —que como lo expresa la estrategia educativa propuesta por CEPAL-UNESCO— han de ir acompañadas del interés por los valores que contribuyan a incentivar la moderna ciudadanía, un mejor y más consolidado nivel de integración de las instituciones que prestan el servicio y una mayor equidad. Se espera con ello alcanzar el desarrollo del sistema educativo menos centralizado, menos burocratizado y menos encapsulado.

En esta dirección, calidad, eficiencia y equidad comienzan a ser preocupación del Estado y de las instituciones. En tal sentido, comienzan a crearse las condiciones de capacitación y de incorporación del progreso científico-tecnológico que hará posible la transformación de las estructuras productivas en un marco de progresiva equidad social.

Así lo indica la creación del Sistema de Ciencia y Tecnología, el marcado énfasis en la competitividad como eje referencial del servicio educativo, entendiendo por esta última que la educación debe contribuir a generar y expandir las capacidades de cada quien para contribuir al crecimiento económico y al desarrollo dentro de las nuevas exigencias del escenario internacional. Esta idea se ha incorporado claramente en la Ley 30 de Reforma de la Educación Superior y fue objeto de discusión en el Seminario Permanente sobre la Calidad, Eficiencia y Equidad de la Educación Superior, debate nacional realizado en 1990.

De otra parte, la política educativa, en su conjunto, se ha fijado objetivos relativos a la revisión de los contenidos cognoscitivos, instrumentales y éticos de los currículos de primaria y secundaria, con anterioridad a la Ley General de Educación que cursa en el Congreso. Su marco de referencia incluye un concepto de ciudadanía moderno que trasciende con creces su asimilación a la obtención de un voto ilustrado para acentuar la importancia de la existencia de condiciones que aumenten la cohesión social, la equidad en la distribución de las oportunidades y de los beneficios, la solidaridad e interés del cada quien por el otro.

De igual manera se percibe algún grado de conciencia respecto de los desafíos básicos de la educación en el país:

1.Buscar en todos los niveles educativos y a través de las modalidades diferentes de formación y de capacitación, una distribución más equitativa de los conocimientos y un dominio superior de los códigos culturales en los cuales circula la información socialmente necesaria para la participación.

2.Crear metodologías que involucren —a través de la docencia— la asimilación de valores y el incremento de una responsabilidad social más acentuada.

3. Modificar tres relaciones básicas en el proceso educativo:

a) educación y trabajo;

b) educación y tecnología;

c) educación y participación.

Cada una de ellas se complementa con las otras para propiciar una educación más articulada con la demanda del trabajo, con la incorporación masiva de la tecnología que posibilita el acceso a bienes y servicios básicos al mayor número posible de ciudadanos y con el dominio de las técnicas de comunicación e información que representan una oportunidad para potenciar el control por parte de los individuos y de las organizaciones de su propia dinámica y su vinculación con los poderes políticos y económicos.

Una de las preocupaciones centrales hacia el futuro es la búsqueda de los mecanismos más adecuados para una intervención del Estado en la Educación que corresponda a las exigencias del presente. Si bien es cierto que con la nueva Ley 30 dicha intervención se ha modificado, haciéndose cada vez menos fiscalista y más de "vigilancia a distancia", sin embargo no hay una aceptación generalizada entre los actores respecto a que dicha tarea deba articularse con base en tres metas básicas: fijar metas para el sistema educativo en su conjunto, crear mecanismos de evaluación del desempeño y producir incentivos; todo ello para aumentar la eficacia interna y externa del sistema educativo colombiano y para reforzar la autonomía de las instituciones, reconocida por la nueva Carta Constitucional.

En este contexto es altamente prioritario para el país el establecimiento del sistema de acreditación de las instituciones de educación superior que posibilite un control a través de la evaluación, permita la orientación de la demanda y el control de la oferta del servicio educativo. Tal sistema comienza a ser considerado como un instrumento para incidir en el mejoramiento de la calidad del srvicio educativo, toda vez que permite ver con claridad las condiciones internas de operación de las instituciones.


*Eduardo Aldana, profesor, investigador y asesor, Universidad de los Andes/ Instituto SER/Fundación Educación Superior. Doctor en Sistemas Urbanos de M.I.T. Luis Enrique Orozco, profesor y vicerector, Universidad de los Andes, Doctor en Filosofía de la Universidad de Lovaina.


NOTAS

1. I.C.B.F. Programa social de Colombia. Lineamientos técnicos Proyecto: Hogares de Bienestar, Bogotá. Citado en Bernal 1991, 72.

2. Ministerio de Educación Nacional, Eficiencia Interna del Sistema educativo en el Nivel Primario, 1961-1983, Bogotá, 1985. Citado en Instituto SER/FEDESARROLLO 1989, Cuadro 3.

3. Ministerio de Educación Nacional, Eficiencia Interna de la educación básica secundaria-media vocacional 1978-1984, Bogotá. Citado en Instituto SER/FEDESARROLLO 1989, 34.

4. La relación entre nivel socioeconómico de los alumnos y rendimiento en los exámenes de estado ha sido establecida en varios análisis. Ver por ejemplo, Instituto SER/FEDESARROLLO 1989, 21, 44, y 50.

5. Datos suministrados por la división de Planeación Económica-Financiera del ICFES y por COLCIENCIAS.

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