CAPÍTULO I

EL CONTEXTO DE LA EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO

Esta primera parte está dedicada a examinar el contexto de la educación para el trabajo, es decir, a brindar un diagnóstico de aquellos aspectos considerados claves para la discusión sobre las perspectivas y desafíos en la articulación entre educación y trabajo en los países del MERCOSUR.

Los rasgos que serán analizados a continuación, con el objeto de poner de manifiesto las diferencias y similitudes entre los países que integran el tratado, están referidos a los aspectos demográficos, educativos, económicos y laborales.

I. Aspectos demográficos

Los países que componen el MERCOSUR son en términos demográficos marcadamente diferentes. De los cuatro, Argentina y Uruguay son los que más se asemejan, ya que como se verá a continuación tienen una población fundamentalmente urbana, una estructura por edad relativamente envejecida y una esperanza de vida al nacer más elevada.

La población en el conjunto de los cuatro países es en 1990 de poco más de 190 millones de personas (cuadro 1).1 Brasil es el país que concentra a la enorme mayoría de dicha población (80%), seguido por Argentina, aunque con una participación relativa bastante inferior (17%). Tanto Paraguay como Uruguay participan con una proporción minoritaria (2,2% y 1,6%, respectivamente).2

En relación a las pautas de residencia, Argentina y Uruguay son los países que muestran una mayor proporción de población residente en áreas urbanas (86% y 89%); Brasil se encuentra en una situación intermedia (74%), mientras que Paraguay todavía permanece siendo un país predominantemente rural (la proporción de población en áreas rurales es del 53%). El nivel de urbanización de los diferentes países obviamente tiene consecuencias sobre otra serie de variables demográficas como la estructura por edad, el nivel educativo, la esperanza de vida al nacer, etc.

En cuanto a la estructura por edad de la población residente en los países del MERCOSUR (cuadro 1), son las de Argentina y de Uruguay las que muestran una población más envejecida, las de Brasil y Paraguay se encuentran en una situación opuesta.

CUADRO 1

Países del MERCOSUR clasificados según
variables demográficas seleccionadas

Variables Demográficas Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Población total (en miles) 1990* 32.322 150.368 4.277 3.094
% sobre población Mercosur 17.0 79.1 2.2 1.6
 
Porcentaje población urbana 1990** 85.9 73.9 47.4 88.8
 
Población según grupos de edad (1990)* 100.0 100.0 100.0 100.0
0-14 29.9 35.2 40.4 25.8
15-64 61.0 60.2 56.0 62.6
65 y más 9.1 4.6 3.6 11.6
 
Porcentaje de población nacida
en el extranjero sobre total de población***
6.6 0.9 5.0 4.5
 
Porcentaje de población nacida
en países del Mercosur sobre total de población***
1.5 0.0 4.3 1.2
 
Porcentaje de población nacida
en países del Mercosur sobre total de migrantes***
22.2 5.9 85.6 26.6
Fuentes:  *CELADE 1991b;  **CELADE 1991a; y ***CELADE 1989.

 

La proporción de jóvenes en los distintos contextos tiene cierta relevancia ya que está determinando la presión que ejercen tanto sobre el sistema educativo como sobre el productivo. En este sentido dicha presión es muy inferior en Uruguay y Argentina, donde la proporción de población menor de 15 años es del 26% en el primer caso y del 30% en el segundo; mientras que en Paraguay alcanza al 40% y en Brasil al 35%.3

Las estructuras más envejecidas de las poblaciones de Uruguay y de Argentina se encuentran vinculadas, entre otras variables, a la esperanza de vida al nacer. Dicho indicador refleja de manera indirecta las condiciones socioeconómicas en que vive la población. Es Uruguay el país que posee una expectativa de vida más alta seguido por Argentina, Paraguay y por último Brasil (72, 71, 67 y 65 años respectivamente) (CELADE 1991b). Cabe señalar que dicha expectativa se vio incrementada en todos los países —respecto de la que existía en el período 1970-75— aunque los incrementos ocurridos fueron de diferente magnitud y significación según los países. Fue en Brasil donde la esperanza de vida creció más durante dicho período, seguida por Uruguay, Argentina y por último Paraguay.

La constitución del MERCOSUR podrá llegar a tener impactos en los flujos migratorios entre los países. Resulta de interés señalar, por lo tanto, cual es la situación actual en cuanto a la migración de personas entre los mismos (cuadro 2). Los datos referidos a las migraciones muestran cuáles son los principales países que atraen actualmente a la población proveniente de los otros que integran el tratado y cuáles son algunas de las características de dichos migrantes.

Argentina es el país que tiene la mayor proporción de personas nacidas en el extranjero (6,6%), seguida por Paraguay (5,0%), Uruguay (3,4%) y por último Brasil (0,3%). Pero ¿cuál es la representación de los migrantes provenientes del MERCOSUR en cada uno de estos países?. En Paraguay, la abrumadora mayoría de los migrantes provienen del MERCOSUR (85,6%), especialmente de Brasil (dos tercios de ellos) y en mucha menor medida (menos de un tercio) de la Argentina. En Uruguay, el 32,6% de los extranjeros ha nacido en los países del MERCOSUR, y provienen en primer lugar de la Argentina (más de la mitad) y en segundo lugar de Brasil (poco más de un tercio). Por último, en la Argentina, la participación de migrantes nacidos en los países del tratado, en el conjunto de los migrantes, es del 22,1% y son mayoritariamente (63%) paraguayos y en segundo lugar uruguayos (27%). Cabe señalar que en Brasil, no sólo la proporción de extranjeros es muy baja (1%) sino que también la de los nacidos en el MERCOSUR (6%) es muy inferior a las proporciones recién señaladas.

CUADRO 2

Países del MERCOSUR: Distribución porcentual
de los migrantes según lugar de nacimiento

  País de Residencia
País de nacimiento Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Total 1,857.703
100.0
1,110.910
100.0
169.140
100.0
131.800
100.0
 
Argentina -- 2.4 25.8 14.5
Brasil 2.3 -- 58.4 10.9
Paraguay 14.0 1.9 -- 1.2
Uruguay 5.9 1.9 1.4 --
Otros países 77.8 94.1 13.4 73.4
Fuente:  CELADE 1989.

 

En cuanto a las características de los migrantes es interesante señalar que sus niveles de educación varían no sólo en función del punto de partida (país de origen) sino según el punto de llegada (país en el que residen actualmente) (CELADE 1989). De las corrientes más relevantes recién señaladas, puede remarcarse que Paraguay recibe brasileros con muy bajos niveles educativos (las tres cuartas partes no han completado cuatro años de escolaridad) en cambio, los argentinos que también residen en el Paraguay tienen niveles educativos mucho más elevados. En el caso de Uruguay los migrantes son algo más educados (aunque nuevamente los perfiles de los argentinos son más educados que los de los brasileños). Por último, en Argentina los paraguayos (que como se dijera, tienen la mayor participación dentro del conjunto de migrantes del MERCOSUR) si bien no tienen niveles educativos elevados, resultan algo más instruidos que los migrantes provenientes del Brasil pero se encuentran en situación deficitaria respecto de los uruguayos que residen en Argentina.4

Interesa también considerar la inserción económica que estos migrantes tienen en el país de destino; como se verá, ésta es muy diferente y los factores que están actuando en ella son además de la estructura económica del país receptor y de la historia laboral de los propios migrantes, su nivel educativo y la estructura educativa del país al que estos migrantes llegan.

En Argentina, los trabajadores paraguayos (son 128.719) se insertan principalmente en tres sectores —construcción, comercio e industria, absorbiendo un 25% cada uno de ellos— y la mitad se desempeña como obreros; los trabajadores uruguayos (son 48.927) también se insertan principalmente en tres sectores —industria, comercio y servicios, participando cada uno de ellos también con un 25%— pero mirando las ocupaciones se observa que hay entre ellos menos obreros (un tercio) y adquieren significación los empleados y vendedores. En Paraguay, los brasileros (que son 40.302) se desempeñan principalmente (dos tercios) en la agricultura; los argentinos (son 11.427) se insertan poco más de un cuarto en agricultura y otro tanto en servicios. Finalmente, en Uruguay los argentinos (que son 7.155) se insertan en los servicios, una tercera parte, y en la industria, una cuarta parte, y las ocupaciones que desempeñan son propias de sectores sociales medios (profesionales, vendedores y empleados); los brasileros (son 5.633) se insertan de manera similar pero una quinta parte se desempeña en la agricultura y por otra parte sus ocupaciones parecen ser menos calificadas (artesanos, agricultores y domésticos) (CELADE 1989).

El panorama presentado anteriormente señala las diferencias que pueden encontrarse entre los distintos países y que repercuten, tanto en el peso relativo que cada uno de ellos tiene en el MERCOSUR, cuanto en las diferencias de la demanda social por educación y el tipo de poblaciones a capacitar. Es de tener en cuenta el mayor peso relativo del Brasil, y en menor medida de la Argentina, así como las diferencias en cuanto al grado de urbanización. En relación a este último aspecto, debe señalarse la importancia cuantitativa de las poblaciones rurales en Paraguay y, en menor medida en Brasil, por lo tanto la necesidad de contar con una política educativa para el sector rural (IPEA 1990). Lo mismo puede decirse en relación a la elevada participación relativa de los jóvenes en el conjunto de la población en esos dos países. Finalmente, en los aspectos migratorios, Argentina sigue siendo el país fundamentalmente receptor de los países vecinos de menor población relativa y si bien esta participación no es alta dentro del mercado de trabajo argentino, sí puede serlo en los países de origen (Paraguay y Uruguay).

II. Aspectos educativos

Los países del tratado poseen marcadas diferencias en cuanto a las características educativas de las poblaciones que en ellos residen, diferencias que encuentran razones de tipo histórico y que en la actualidad plantean diversas prioridades en las agendas de las políticas educativas para cada uno de dichos países. Mirado desde el punto de vista productivo, puede decirse que los recursos humanos disponibles en cada uno de los países son marcadamente disímiles en lo que hace a la posesión de diversos niveles de educación formal. Las problemáticas educativas generales por ende son diferentes: en Brasil y Paraguay, como podrá verse en la descripción que se presenta a continuación, subsisten en la actualidad proporciones muy elevadas de personas con muy bajos o nulos niveles de educación, en cambio Argentina y Uruguay se encuentran en una situación contraria.

Desde la problemática del analfabetismo, se observan situaciones bien diferenciadas. Por una parte puede distinguirse la situación de las poblaciones de la Argentina y el Uruguay que muestran muy bajas tasas de analfabetismo entre las personas de 15 años y más (6,1% y 5% respectivamente). En otra situación se encuentran los habitantes del Paraguay entre quienes la proporción de analfabetos (12,5%) duplica a las recién mencionadas; finalmente Brasil es el que muestra la situación más dramática ya que una cuarta parte de su población mayor de 14 años no sabe leer ni escribir (25,5%).5 Una idea más acabada de la magnitud de la problemática aquí planteada aparece cuando se recurre a los datos absolutos (en base a estimaciones): en 1990, en Brasil los analfabetos de 15 años y más son algo más de 18 millones (18.359.000), en Argentina son poco más de 1 millón (1.065.000), en Paraguay son un cuarto de millón (252.000) y en Uruguay ascienden a 87 mil personas.

Centrando ahora el análisis en los niveles educativos alcanzados por la población mayor de 25 años se observa un panorama similar al presentado en relación a la problemática del analfabetismo. Uruguay es el país cuya población muestra los niveles de instrucción más elevados: prácticamente cuatro de cada diez personas han ingresado, al menos al nivel secundario; la población adulta de Argentina si bien muestra niveles algo inferiores a la del Uruguay, aventaja notablemente a Brasil y Paraguay. En este sentido, la proporción de población que por lo menos ingresó al nivel secundario es del 26,5% mientras que en los dos países mencionados en último término, dicha proporción desciende al 11,9 y 19,4%, respectivamente.

Es de hacer notar, que a pesar de tener una población predominantemente rural —y por ello debieran esperarse niveles educativos inferiores— Paraguay se encuentra en situación ventajosa respecto del Brasil. Mientras en el primer caso, la proporción de los que no alcanzaron a completar la escolaridad primaria es del 65,2%, en Brasil asciende hasta el 83,3% (cuadro 3).

Una manera diferente de mirar la situación educativa de la población es considerar las tasas brutas de matrícula por nivel de enseñanza,6 lo cual permite —por el tipo de información continua a partir de la cual se obtienen dichas tasas— contar con información más actualizada. En el caso de la educación primaria dicho indicador muestra una cobertura total en todos los países, aunque se observan algunas diferencias, especialmente en Argentina para el año 1988. Cuando se considera el nivel secundario, las diferencias que aparecen entre los distintos países son realmente importantes. En 1988, Argentina y Uruguay tienen tasas superiores al 70%. En cambio, tanto Brasil como Paraguay muestran tasas mucho más bajas: en el primer caso es del 38% y en el segundo de 29%. En el nivel terciario, las tasas brutas de matrícula muestran una realidad semejante a la que se presentara para el nivel secundario en el sentido de ser Uruguay y Argentina, especialmente el primero de éstos, los que cuentan con tasas significativamente más altas que las de Brasil y Paraguay, aunque obviamente, las tasas de escolarización terciaria son en todos los países mucho más bajas.

 

CUADRO 3

Países del MERCOSUR clasificados según
variables educativas seleccionadas

Variables Educativas Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Porcentaje de analfabetos
(15 años y más)*
 
Alrededor de 1980 6.1 25.5 12.3 ...
Alrededor de 1988 4.7 18.9 9.9 3.8
 
Máximo nivel de instrucción
Alrededor de 1980
(25 años y más) en miles**
(14.914) (8.311) (1.142) (1.595)
TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0
Sin instrucción 7.1 32.9 14.2  
Primario Incompleto 33.4 50.4 51.0  
Primario Completo 33.0 4.9 15.4 62.4 a)
Secundario 20.4 6.9 16.0 28.6
Post-Secundario 6.1 5.0 3.4 9.0
 
Tasas brutas de matrícula b)**
Primaria
       
1980 106.0 99.0 104.0 107.0
1985 107.0 101.0 103.0 107.0
1988 11.0 104.0 104.0 106.0
Secundaria  
1980 56.0 34.0 26.0 62.0
1985 71.0 36.0 30.0 72.0
1988 74.0 c) 38.0 29.0 77.0
 
Tasas netas de matrícula***
(15-19 años) 1980
       
Educación básica d) 5.6 26.5 - -
Educación secundaria e) 32.6 14.4 - -
Educación superior 3.5 1.4 - -
Total 41.7 42.3 - -
         
Notas:

a) comprende a la población sin instrucción, con primaria incompleta y primaria completa.
b) matriculados sobre el grupo de edad correspondiente, por cien.  Los grupos de edad son los siguientes: para primaria, Argentina: 6-12 años, Brasil: 7-14 años, Paraguay: 7-12 años y Uruguay: 6-11 años.  Para secundaria, Argentina: 13-17 años, Brasil: 15-17 años, Paraguay: 13-18 años y Uruguay: 12-17 años.
c) datos para 1987.
d) Argentina: 1-7 años de educación formal; Brasil: 1-8 años de educación formal.
e) Argentina: 8-12/13 años de educación formal; Brasil: 9-11/12 años de educación formal

Fuentes:  *CEPAL 1990 para año 1980 y CEPAL 1992 para año 1990; **UNESCO 1991; y ***Argentina: Censo Nacional de Población y Vivienda 1980, Serie B, Características Generales, INDEC, 1982.  Brasil: Anuario Estatístico de Brasil, Secreatria de Planejamento da Presidência da República (Datos Censales).

 

De lo presentado hasta aquí, parece quedar claro que las poblaciones de Uruguay, sobre todo, y de la Argentina tienen una situación educativa mucho más favorable que las de Brasil y del Paraguay, ya sea que ésta se observe a través de su nivel de analfabetismo, de su estructura educativa o de las tasas de escolarización.

Las tasas netas de escolarización superan la falencia, ya señalada, de las tasas brutas, pero sólo se dispone de información para la Argentina y para Brasil (correspondientes a 1980). La presentación de esta información —aunque parcial— resulta de interés porque, como puede observarse, sus valores prácticamente no difieren, pero sí aparecen diferencias importantes cuando se atiende al nivel de instrucción al que asiste la población escolarizada y contabilizada para el cálculo de la tasa mencionada. Así, mientras en Brasil la tasa neta de asistencia para los jóvenes entre 15 y 19 años es del 42,3%, en la Argentina es del 41,7%. Sin embargo, sí se manifiestan diferencias cuando se las observa tomando en cuenta el nivel de instrucción al que están asistiendo. La proporción de los que se encuentran asistiendo al nivel primario en Brasil es del 26,5% de dicho grupo etario, mientras que en la Argentina son el 5,6%; inversamente, la proporción de los que en Brasil asisten al nivel secundario es del 14,4% y en Argentina este valor es mucho más elevado (32,6%).

Las tasas netas de escolarización superan la falencia, ya señalada, de las tasas brutas, pero sólo se dispone de información para la Argentina y para Brasil (correspondientes a 1980). La presentación de esta información —aunque parcial— resulta de interés porque, como puede observarse, sus valores prácticamente no difieren, pero sí aparecen diferencias importantes cuando se atiende al nivel de instrucción al que asiste la población escolarizada y contabilizada para el cálculo de la tasa mencionada. Así, mientras en Brasil la tasa neta de asistencia para los jóvenes entre 15 y 19 años es del 42,3%, en la Argentina es del 41,7%. Sin embargo, sí se manifiestan diferencias cuando se las observa tomando en cuenta el nivel de instrucción al que están asistiendo. La proporción de los que se encuentran asistiendo al nivel primario en Brasil es del 26,5% de dicho grupo etario, mientras que en la Argentina son el 5,6%; inversamente, la proporción de los que en Brasil asisten al nivel secundario es del 14,4% y en Argentina este valor es mucho más elevado (32,6%).

Resumiendo, los recursos humanos disponibles en cada uno de los países son marcadamente disímiles en lo que hace al nivel educativo formal alcanzado por sus respectivas poblaciones y las problemáticas educativas generales, por ende, son diferentes. En Brasil y Paraguay, sobre todo en el primero, todavía son elevadas las proporciones de personas con muy bajos o nulos niveles de educación, mientras que en Argentina y Uruguay, especialmente en este último, la situación es diametralmente diferente. Esta temática será retomada más adelante al abordar los retos que se plantean para la presente década en cada uno de los países.

III. Aspectos económicos

En la década de los ochenta, las modificaciones desfavorables en el escenario económico internacional junto con las políticas de ajuste que debieron implementarse en los países de la región para corregir el significativo desequilibrio externo acumulado, tuvieron como consecuencia un marcado deterioro en las condiciones de producción y de la situación laboral en la región. En este sentido, durante los años transcurridos debieron efectuarse reajustes en los países latinoamericanos para restablecer el equilibrio de la balanza de pagos y en el mediano y largo plazo readaptar sus patrones de crecimiento a la nueva situación que presenta la economía internacional (PREALC 1991a).

La pérdida de dinamismo de las economías latinoamericanas durante la década se pone de manifiesto al considerar por ejemplo el indicador del producto bruto interno por habitante: en 1989 éste fue inferior en un 8% al registrado para 1980.7 Esta situación llevó a que la CEPAL la denominara la “década perdida”, queriendo significar con ello que la perfomance económica de la enorme mayoría de los países de la región fue inferior o similar a la evidenciada en los años anteriores (CEPAL 1990).

El impacto de los “shocks” externos financieros y comericales, implicó que al comenzar la década varios países hayan visto deteriorada su situación económica. En la segunda mitad de la década, Bolivia, Costa Rica y México comienzan procesos de ajuste estructural y luego más adelante, al finalizar la década, Brasil Argentina, Venezuela y Colombia también comienzan a implementar dicho ajuste.8

El proceso de ajuste estructural y transformación productiva implica, por un lado, incrementar la apertura de las economías para transformarla más competitiva a nivel internacional y asimismo, reestructurar el sector público para hacerlo más eficiente, para liberar recursos para el sector privado y para generar superávits requeridos para pagar intereses de la deuda externa sin agravar presiones inflacionarias. Desde el punto de vista del sector privado, se espera que el ajuste estructural logre una mayor competitividad (basada en incrementos genuinos de productividad) y un cambio gradual en la composición de las exportaciones hacia actividades más competitivas (PREALC 1991a).

Cabe señalar que dichos procesos de ajuste han debido (y deben) implementarse simultáneamente con políticas de estabilización muy drásticas que junto a los efectos de los desequilibrios macroeconómicos antes señalados han dado origen a lo que se denominó la deuda social en los países de la región. Esta deuda implica que los costos sociales de dicho proceso recayeron, fundamentalmente, en los grupos sociales cuyos ingresos provienen del mercado de trabajo. La deuda social, significa la cantidad de recursos necesarios para superar la pobreza y alcanzar un grado de equidad distributiva socialmente aceptable (PREALC 1988).

La década de los noventa comienza con más interrogantes que certezas, ya que según un estudio de PREALC “el ajuste estructural puede involucrar estrategias diferenciadas que van desde un política libremercadista de shock, centrada en alcanzar y mantener los ‘precios relativos correctos’, hasta estrategias más graduales que hacen además, uso de programas sectoriales de reconversión, programas para morigerar el impacto social, etc. Pero, a pesar de las diferencias, es bastante nítido el desplazamiento hacia estrategias con un mayor rol otorgado al mercado y a la inserción externa a nivel competitivo, dentro de un cuadro general de escasez de recursos externos públicos y/o privados” (PREALC 1991a, 47). En este sentido, es difícil vaticinar las características específicas que irá adoptando concretamente este proceso en los países del MERCOSUR. Sin embargo, como recién se expuso, existen líneas generales de transformación que están siendo adoptadas, en mayor o menor medida, en estos países.

En cuanto a lo ocurrido durante la década, en los países del MERCOSUR en general, éstos también vieron deteriorada su situación económica. El escaso dinamismo económico durante la década se observa claramente en la disminución del producto bruto interno por habitante (que en el caso de Argentina es de un 23,5% y en el de Uruguay del 7,2%) o en su estancamiento (como en el caso de Brasil y Paraguay) (CEPAL 1990).

El crecimiento de las exportaciones en estos años, uno de los pilares del nuevo modelo al que están aspirando los países, ha sido relativamente bajo, salvo la excepción del Paraguay (cuadro 4).

Dejando de lado los desempeños de las economías de la región, interesa señalar aquí algunas diferencias significativas que muestran en la actualidad los perfiles económicos de estos países.

Los países del MERCOSUR se distinguen claramente tanto por el tamaño de las economías como por su grado de industrialización y de diversificación de su comercio internacional.

En cuanto al tamaño de las economías, el MERCOSUR integra países cuyo Producto Bruto Interno (PBI) es marcadamente desigual: en 1988 del total del producto de dicha región, Brasil participa con un 78%, Argentina con un 19%, y tanto Uruguay como Paraguay con menos del 2% (cuadro 4).

No sólo difieren por el monto del PBI sino también por su composición. En el caso del Paraguay la participación de la agricultura es marcadamente más elevada que en los otros países; mientras que tanto la Argentina como el Brasil poseen un perfil donde la participación de la industria es muy superior (cuadro 4).

 

CUADRO 4

Países del MERCOSUR clasificados según
variables económicas seleccionadas

Variables Económicas Argentina Brasil Paraguay Uruguay
PBI, 1988 (en miles de U$S) 79.440 323.610 6.040 6.680
PBI, per cápita, 1988 2.520 2.160 1.180 2.470
 
Distribución del PBI por sectores, 1988 100.0 100.0 100.0 100.0
Agricultura 13.0 9.0 30.0 11.0
Industria 44.0 43.0 25.0 29.0
(Manufact.) (31.0) (29.0) (17.0) (24.0)
Servicios y otros 44.0 49.0 46.0 60.0
 
Tasa med. de crecim. anual
PBI 1965-1980
3.5 8.8 6.9 2.4
 
Tasa med. de crecim. anual
PBI 1980-1988
-0.2 2.9 1.7 -0.4
 
Tasa med. de crecim. anual
PBI 1965-1988
0.0 3.6 3.1 1.3
Exportaciones 1988 9.134 33.689 919 1.402
Tasa de crec. med. anual
exportaciones, 1980-88
0.1 6.0 15.7 2.1
Importaciones 1988 5.324 14.691 878 1.177
Tasa de crec. med. anual
importaciones, 1980-88
-8.0 -2.9 4.9 -4.2
 
Estructura de las exportaciones 1988 100.0 100.0 100.0 100.0
Combustibles, miner. y metales 5 21 0 1
Otros prod. primarios 70 31 88 52
Maq. y mat. de trans. 5 18 0 3
Otras manufacturas 20 30 12 44
(Text. y prend. vest.) (3) (3) (0) (13)
 
Estructura de las importaciones 1988 100.0 100.0 100.0 100.0
Alimentos 4 14 9 15
Combustibles 8 28 13 18
Otros prod. primarios 7 7 8 8
Maq. y mat. de trans. 43 25 34 35
Otras manufacturas 38 26 36 25
 
Fuente:  Washinton, DC: Banco Mundial, 1990.  Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990.

 

Otros datos interesantes para poner en evidencia en un contexto de integración de los países son los referidos al comercio exterior. En el conjunto de las exportaciones del MERCOSUR, Brasil participa con el 75%, Argentina con el 20%, Uruguay con el 3% y Paraguay con el 2% (cuadro 4).

Al igual de lo que pudo observarse con la composición del producto bruto interno, la estructura de las exportaciones también varía significativamente entre los países. En Brasil las exportaciones industriales (maquinarias y transportes y otras manufacturas) representan prácticamente la mitad de sus exportaciones; en cambio en Argentina dicha proporción es del 25%. Contrariamente, Argentina tiene un perfil de exportaciones en el que predomina los productos primarios, los cuales contabilizan el 70% de las exportaciones. En Paraguay, el 88% de las exportaciones también son de productos primarios, mientras que en Uruguay, es relativamente importante la exportación de manufacturas (47%), dentro de las cuales el aporte de la industria textil y de la confección es significativo (cuadro 4).

A continuación se examinará otro aspecto que está vinculado con las estructuras económicas de estos países:  el de los mercados de trabajo.

IV. Aspectos laborales

Los procesos económicos llevados a cabo en América Latina obviamente tuvieron sus impactos en los mercados de trabajo. Las tendencias más generales que pueden señalarse han sido la disminución de las oportunidades de empleo en el sector formal y una caída en los ingresos generados por los trabajadores. La tasa anual de crecimiento del sector informal y del sector de las pequeñas empresas fue muy superior a la del empleo formal en empresas medianas y grandes (6,7, 7,5 y 0,5 respectivamente). Asimismo, dentro del sector formal, la tasa de crecimiento del empleo público fue superior a la del conjunto del empleo formal privado (3,7 y 2,9 respectivamente).

Estos incrementos diferenciales en las oportunidades de empleo se manifestaron en una modificación en la inserción de los ocupados: se incrementa la participación en las empresas pequeñas y el sector informal (que pasan de concentrar el 39% de los ocupados en 1980 al 51% en 1989), y correlativamente disminuye su participación en las empresas medianas y grandes (del 40% al 30%) (PREALC 1991a).

En lo que respecta a la evolución de los salarios e ingresos medios reales, entre 1980 y 1989 se operó una disminución que alcanzó el 20% (PREALC 1991b).9

El crecimiento del empleo en el sector moderno para la mayoría de los países de la región fue, por lo tanto, inferior al evidenciado en el sector informal. Esta tendencia fue acompañada en un decrecimiento de los ingresos reales particularmente en los sectores menos favorecidos de los mercados de trabajo.10

Analizando con mayor detenimiento lo ocurrido en la década de los ochenta en los mercados de trabajo del MERCOSUR, lo que se observa es que, en cuanto a la tasa de desempleo, salvo el caso del Brasil (donde desciende del 6,2% al 3,3%), tanto en la Argentina como en Paraguay y Uruguay éstas ascienden entre 1980 y 1989 (en el caso de Argentina del 2,6% al 7,6%, en el de Paraguay de 3,9% a 6,1% y en el de Uruguay del 7,4 al 8,5%) (cuadro 5).

La disminución de las oportunidades de empleo se hicieron notar en el incremento de la proporción de PEA en el sector informal urbano que pasó, en Argentina del 26 al 29%; en Uruguay del 16% al 19%, en Brasil del 23% al 29% y en Paraguay del 39% al 40% (ver cuadro 5).

 

CUADRO 5

Países del MERCOSUR clasificados según
variables laborales seleccionadas

Variables Laborales Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Tasa de desempleo 1989* 7.6 3.3 6.1 8.5
Sector informal urbano 1989* 29 29 39 19
Variación acumulada de salarios mínimos reales 1980-1989* -32 -31 -37 -21
Variación acumulada de salarios reales industriales 1980-1989* -25 -1 8 21
 
Tasas de actividad seleccionadas por edad 1980*  
10-14 5.1 14.5 11.7 4.1
15-19 39.7 47.8 45.8 42.5
30-34 65.2 64.4 62.3 70.2
45-49 61.3 58.8 57.6 66.2
50-54 55.6 53.9 55.4 31.1
55-59 46.7 47.3 53.3 50.8
60-64 29.5 37.7 46.5 33.9
65 y más 9.5 24.3 28.8 9.3
 
Estructura de la PEA por sectores 1980**        
Total 100.0 100.0 100.0 100.0
Primario 13.1 31.2 48.6 18.8
Secuandario 33.8 26.6 20.6 29.2
Terciario 53.2 42.3 30.9 55.1
 
Estructura de la PEA por est. ocup. 1980***        
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 a)
Estr. no manuales 42.7 27.3 s/d 38.6
Estr. man. en sec. y serv. 34.4 29.3 s/d 33.2
Trab. en serv. pers. 12.3 12.7 s/d 11.8
Estr. man. primarios 10.6 30.7 s/d 16.4
 
Nivel de Instrución de la PEA (25 a 34 años) 1980***        
Total 100.0 100.0 s/d s/d
Siete y más años de instrucción aprobados 66.5 35.2 s/d s/d
De 0 a seis años de instrucción aprobados 29.6 58.5 s/d s/d
Inform. incompleta 3.9 6.3 s/d s/d
Nota:

a) corresponde al Censo de 1975.

Fuentes:  *PREALC 1991; **CEPAL 1988; ***CEPAL 1989.

 

En cuanto a la variación acumulada de salarios mínimos reales entre 1980 y 1989 la situación es particularmente dramática en Brasil (-31%) Argentina (-32%) y Uruguay (-21%), el único caso en el que dicha variación es positiva es el de Paraguay (37%). Si se considera la variación acumulada de los salarios reales en la industria, Argentina muestra el mayor deterioro (-25%) ya que en Brasil prácticamente se mantienen estables (-1%) y en Paraguay y Uruguay se incrementan (8% y 21% respectivamente) (PREALC 1991a).

Si bien, el deterioro del mercado de trabajo impactó en las condiciones de vida de la población, dicho deterioro se hizo sentir más fuertemente en Argentina y Uruguay, en donde la extensión de la pobreza pasó en el primer caso del 9 al 13% y en el segundo del 11 al 15%.11 El incremento en Brasil fue reducido (del 39 al 40%) aunque cabe destacar las enormes diferencias en lo que hace a la magnitud de la extensión de la pobreza entre los países (Brasil duplica a la de la Argentina y Uruguay).

La falta de oportunidades de empleo en el sector formal plantea desafíos en la articulación entre la educación y el trabajo, ya sea si se los considera desde el punto de vista de la población que actualmente se encuentra en las posiciones ocupacionales menos ventajosas del mercado de trabajo (ocupados en el sector informal) o desde algunas características individuales de los trabajadores, que conducen a que posean menores oportunidades ocupacionales (niños, jóvenes, algunos grupos de mujeres y los carenciados educativos).

En este sentido, la situación de la fuerza de trabajo de los distintos países establecerá prioridades de políticas y determinación de grupos objetivos diferentes entre los países del MERCOSUR.

Uno de los temas que plantea situaciones diferenciales, además de los ya citados sobre la representación relativa de la población en el sector informal urbano, en las áreas rurales y con bajos niveles de educación formal, es el de los niños y jóvenes trabajadores. En este sentido, la tasa de actividad de los jóvenes entre 10 y 14 años de edad en el Brasil y en el Paraguay (14,5% y 11,7%) son muy superiores a las evidenciadas para el Uruguay y la Argentina (4,1% y 5,1%).

El fenómeno del trabajo infantil en Brasil y en Paraguay no parece estar asociado sólo al hecho de que ambos poseen una proporción de población más alta residente en zonas rurales, ya que, por ejemplo en Brasil la tasa de participación de estos jóvenes en áreas urbanas duplica a las observadas para el total de los jóvenes en Argentina y Uruguay. Las condiciones económicas de las familias de estos niños atentan contra la posibilidad de descargarlos de responsabilidades y de liberarlos del tiempo necesario para que puedan acceder o mantenerse en el sistema educativo. Esta situación trae aparejado un abandono temprano del sistema educativo, lo cual genera un círculo vicioso de marginalidad social, ya que dichos niños estarán confinados a mantenerse en los sectores menos favorecidos del mercado de trabajo.

Cabe señalar que no sólo se detecta una entrada más joven al mercado de trabajo sino también una permanencia más prolongada: las tasas de participación de personas en edades avanzadas es muy superior en Brasil y Paraguay que en Argentina o en Uruguay.

En cuanto a la forma de inserción de la población económicamente activa por sectores de actividad, nuevamente puede observarse una marcada similitud entre la Argentina y el Uruguay (cuadro 5). En ambos, la mayor parte de la PEA se encuentra en el sector servicios seguido por el sector secundario y luego por el primario. En cambio la estructura es bastante diferente en Brasil y Paraguay en donde todavía la proporción de población ligada a las actividades primarias es muy elevada. Citando los casos extremos, mientras en la Argentina la proporción de PEA en las actividades primarias es del 13%, en el Paraguay es del 49%. Cabe señalar que a pesar de que en Brasil y Paraguay una importante proporción de la PEA está desarrollando actividades en el sector primario, en Brasil la proporción ligada al sector secundario y terciario es superior a la que se observa en Paraguay.

Otro dato que muestra a las claras las diferencias entre los países en lo que respecta a las características de la fuerza de trabajo es el de la distribución de la PEA por estratos ocupacionales12 (cuadro 5). En la Argentina los estratos no manuales concentran un 43% de la PEA, mientras que en Brasil a un 27%. Uruguay se encuentra en una situación más parecida a la de la Argentina (38,6%). Sin embargo la representación de los trabajadores en los estratos manuales en el sector secundario y terciario son bastante parecidos en estos tres países (representan en  Argentina un 34%, en Brasil un 29% y en Uruguay un 33%).  Las diferencias se explican  entonces  porque  en  el  caso brasileño la proporción de PEA en estratos manuales primarios es mucho más elevada que en Argentina o en Uruguay (31%, 11% y 16% respectivamente).

Por último, las diferencias en los perfiles de la fuerza de trabajo también se manifiestan en los niveles de educación de la PEA. Mientras en Argentina, el 67% de los jóvenes activos entre 25 y 34 años de edad han aprobado al menos siete años de instrucción formal, la proporción es del 35% en el caso de Brasil (cuadro 5).

En síntesis, la crisis de los ochenta impactó en los países del MERCOSUR  incrementando  la  brecha entre segmentos diferenciados del mercado de trabajo y éste es uno de los temas claves para la década de los noventa. Cabe también señalar la gran heterogeneidad entre estos países, la cual como se verá más adelante determina agendas de políticas  referidas a la articulación entre educación y trabajo diferenciadas.

V. La perspectiva de los noventa

Habiendo puesto de manifiesto algunas de las características de las estructuras económicas y del mercado de trabajo de los países que componen el MERCOSUR, es posible plantear cuáles son algunos de los aspectos relevantes en la temática de la articulación entre educación y trabajo que comienzan a manifestarse a partir de los procesos de ajuste estructural y de reconversión productiva.

La transformación productiva en dirección a una economía abierta y a una industria que busca competir a niveles internacionales ha comenzado en algunos países de la región. Por ejemplo, Chile, México, Colombia y Venezuela iniciaron este proceso, el que incluye un redimensionamiento de sus aparatos estatales, una reasignación de recursos y un incremento en la productividad en la producción de bienes transables. Se señala que esto no repercutirá favorablemente en el empleo de manera inmediata; solamente a mediano plazo puede tener lugar un aumento en la ocupación debido al crecimiento económico. No son previsibles los resultados positivos hasta después de un lustro de la iniciación de dicha transformación, iniciación cuya fecha difiere de país en país. Cabe señalar que el peso de la deuda externa e interna en cada país también contribuye a diferenciar ese proceso.

Algunas consecuencias de ese proceso tienen una relevancia directa en la articulación entre la educación y el trabajo. En primer término, se espera que la mencionada transformación productiva incluya una modernización tecnológica de la producción que, como veremos más adelante, tendrá efectos en un reclutamiento más selectivo de la fuerza de trabajo. Cabe señalar que la introducción de innovaciones tecnológicas en la producción de bienes y servicios13 en América Latina, es en la actualidad incipiente, aunque incremental. Los países en los que se está manifestando con una magnitud de cierta importancia son sólo algunos en América Latina (Mercado 1992). Dentro del MERCOSUR, Brasil se encuentra en una situación más avanzada en lo que hace a la introducción de innovaciones tecnológicas y a la producción de nuevas tecnologías; seguido en orden de importancia por Argentina.

En segundo término, no se prevé una variación en la tendencia de los ochenta en cuanto al dinamismo en captar empleo que presentan los distintos sectores; pero se espera una reversión en la tendencia a la disminución de los salarios reales relacionada con el incremento de la productividad. Esto se daría al unísono con un incremento de la heterogeneidad entre países y en el interior de los mercados de trabajo nacionales (CEPAL 1990; PREALC 1987). Como se observó anteriormente, la dinámica del empleo en el sector moderno de la economía ha mostrado su insuficiencia para albergar a grandes contingentes de población que hoy se encuentran desocupados, subocupados o en el sector informal.

Desde el punto de vista de los sistemas educativos y su expansión, la década de los ochenta mostró en América Latina una continuidad de las tendencias anteriores. Se registró un aumento importante en la cobertura de la educación primaria, muy marcado en los países de menor desarrollo educativo. La enseñanza secundaria continuó incrementando su matrícula, y en el caso de la enseñanza superior hubo una marcada diferenciación entre países (algunos las incrementaron fuertemente y otros las mantuvieron constantes).

Por otro lado, los fenómenos de deserción y repetición en la enseñanza básica continuaron vigentes, así como las diferencias urbano-rurales. El trabajo infanto-juvenil, alarmante problema desde el punto de vista de la equidad social, sigue teniendo una importancia cuantitativa significativa en varios países (como por ejemplo, Brasil y Paraguay), y es uno de los factores que contribuye a dicha repitencia y deserción.

La expansión de la cobertura a nivel medio y superior por un lado, y la persistencia de amplios sectores con bajos niveles de educación, por el otro, implicará que la oferta de trabajo juvenil estará conformada por una alta proporción de jóvenes con educación media y alta (sobre todo comparada con generaciones anteriores), pero en la que también tendrá una representación significativa un grupo con calificaciones por debajo de los niveles básicos.

La situación señalada durante los años ochenta focalizó la discusión educativa en los temas referidos a los costos y la calidad de la educación. En relación a estos temas, en la agenda de los cambios educativos se plantearon temas tales como la descentralización educativa, la relación público-privado y la relación costo calidad.

La evaluación de la calidad se centra fundamentalmente en el nivel primario. En el nivel secundario se plantea la discusión sobre la educación general versus la educación especializada, en términos de costo-resultado. Por su parte, la relación público-privado y el tema de los costos en general atravesó todos los niveles y estuvo relacionado con el problema del ajuste del gasto público.

 

NOTAS

 

1. Según estimaciones realizadas por CELADE. Cabe señalar que dicha cifra representa el 43,5% del total de población residente en América Latina.

2. La población del MERCOSUR creció a un ritmo similar al de la población de América Latina entre 1980 y 1990 (2,0% y 2,1% anual respectivamente). Sin embargo, la diferencia entre países es significativa. La más alta tasa es la de Paraguay (3,1% anual) y la más baja la de Uruguay (0,6%); Argentina y Brasil se ubican en posiciones intermedias (1,4 y 2,1 respectivamente). Cabe señalar que para el conjunto de los países de la región se observa una tendencia decreciente, en relación al período 1970-80. Este mismo comportamiento de crecimiento decreciente se observa para el conjunto de los países que integran el MERCOSUR, aunque no todos los países que lo integran tuvieron un comportamiento similar ya que, tanto en Paraguay como en Uruguay, la tendencia es inversa, en el sentido que ambos han incrementado su tasa de crecimiento.

3. Paraguay se destaca por su alta proporción de población joven la cual es más alta aún que la del conjunto de la región.

4. Un estudio pormenorizado sobre las migraciones entre los países del MERCOSUR podría también tomar en cuenta los determinantes de los flujos migratorios considerando también las principales regiones de asentamientos de los migrantes y su relación con los factores de expulsión y atracción, así como también el carácter permanente o transitorio de dichos flujos migratorios.

5. Los datos presentados corresponden a la última información censal disponible, es decir que para Argentina y Brasil corresponde a 1980, para Paraguay a 1982 y para el Uruguay a 1985.

6. Las tasas brutas tienen el problema de sobrerrepresentar los matriculados debido a la repitencia y al retraso escolar. Debido a esta sobrerrepresentación en el caso de la escolaridad primaria, por ejemplo, las tasas brutas no sólo indican un grado de cobertura total sino que también en varios casos los matriculados superan a la población del grupo de edad correspondiente tomado como denominador y por lo tanto superan el 100%.

7. Respecto al sector exportador, clave en esta nueva fase que están iniciando los países, se puso en evidencia que el valor de las exportaciones totales, se estancó o disminuyó en 11 de los 19 países de la región. “En 1960, el valor de las exportaciones de América Latina y el Caribe representaba alrededor de 7,7% de las exportaciones mundiales. Veinte años más tarde, esta cifra se había reducido a 5,5% y en 1988 cayó a 3,9%. A su vez, la participación de las importaciones bajó de 7,6% en 1960 a 5,9% en 1980 y a 3,3% en 1988. Las cifras revelan no sólo la contracción en el nivel de actividad económica sino también el deterioro en la capacidad negociadora de los países de la región” (CEPAL 1990, 24).

8. Chile es el primero de los países que inicia este proceso ya a finales de la década de los setenta.

9. El deterioro en los ingresos se puso en evidencia sobre todo en algunos sectores de actividad y en algunos segmentos específicos del mercado de trabajo. En este sentido, fue superior en la agricultura que en la industria; así como también en el sector informal que en el formal. Mientras la disminución del promedio de ingresos reales en el sector privado de empresas grandes y medias fue del 7%, en el caso de las empresas pequeñas fue del 30% y en el del sector informal del 42%. Cabe señalar que en el caso del empleo estatal la disminución también fue pronunciada (30%) (PREALC 1991b).

10. El deterioro en el mercado de trabajo tuvo su efecto en las condiciones de existencia de la población, en este sentido, el porcentaje de personas en condición de pobreza o indigencia, si bien ya era muy elevado al comienzo de la década, se incrementa al finalizarla (del 40 al 44%) (PREALC 1991a).

11. No se cuenta con datos comparables para Paraguay.

12. Los datos corresponden a 1980 en el caso de Argentina y Brasil y a 1975 en el caso de Uruguay. No se cuenta con información para el caso paraguayo.

13. Los estudios referidos a la temática justifican el proceso de introducción de innovaciones tecnológicas debido a la necesidad de mejorar la competitividad externa y adecuar los patrones de producción a los estándares internacionales. Algunas de las características de ese proceso son la menor significación de las economías de escala y la producción diversificada y flexible de productos.